Audit dans le_secteur_public

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Audit dans le_secteur_public au Maroc

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Audit dans le_secteur_public

  1. 1. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 1 Sommaire Introduction Chapitre I : l’importance d’audit dans le secteur public I- les composantes du secteur public au Maroc II- Les raisons de la mise en place d’un audit dans le secteur public III- La place d’audit dans le secteur public IV- Le rôle d’audit dans le secteur public Chapitre II : les institutions de l’audit public I- l’audit légal : A- l’audit public exercé par les organes du contrôle relevant du ministère des Finances : 1- Le contrôle des engagements des dépenses : 2- Le comptable public ; 3- L’inspection générale des finances. B- l’audit public exercé par les organes du contrôle externe au ministère des Finances : 1- la Cour des comptes ; 2- la cour régionale des comptes ; 3- le parlement II- l’audit contractuel : Cas de KPMG Chapitre III : les contraintes et les conditions de développement de l’audit public
  2. 2. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 2 I- les contraintes et les obstacles de l’audit public 1- les contraintes des organes relevant du ministère des Finances 2- les contraintes des organes externes au ministère des Finances II- les conditions d’un audit rationnel et les remèdes possibles aux insuffisances ; 1- les déterminants exogènes 2- les déterminants endogènes Conclusion Bibliographie
  3. 3. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 3 Introduction A l'aube de ce 21e siècle, l'administration, plus généralement appelée Secteur Public, s'engage de plus en plus dans des mouvements de modernisation afin de répondre au mieux aux besoins, en pleine mutation, de ses usagers. Cette évolution et/ou réforme visent principalement une responsabilisation accrue des décideurs publics. En effet, Forts du constat que la modernisation du secteur public n’est pas une option mais une nécessité complexe et exaltante, nous partageons cette idée ambitieuse pour répondre aux exigences d’une plus grande transparence dans l’utilisation des ressources publiques afin : • Accroître la valeur ajoutée, • Maîtriser les risques, • Améliorer la performance des processus, • Améliorer le contrôle de la gestion publique. Notre pays vit ces mutations au quotidien car il se trouve fortement influencé par les vagues de privatisation, de décentralisation des entreprises publiques d’une part et d’une autre par la nécessité de bonne gouvernance. Face à cette situation, une refonte totale et radicale du principe de contrôle dans le secteur public s’impose en transformant le contrôle de moyen classique en un contrôle d’efficacité. Ce dernier se réalise par une création et une structuration de la fonction d’audit au sein du secteur public marocain. Notre travail s’articule autour de la problématique suivante : Quels sont les mécanismes d’audit dans le secteur public au Maroc ? Pour répondre à cette question, nous avons envisagé de subdiviser notre étude en trois chapitres : le premier sera consacré à l’importance de l’audit dans le secteur public , alors que le deuxième sera destiné au vif du sujet en présentant aux instances de l’audit du secteur public au Maroc par les organes de contrôle relevant du ministère des finance et également par le contrôle juridictionnel et parlementaire ou audit externe notamment la cour des comptes et le parlement. L’étude de ce thème fera ressortir, malheureusement, des contraintes auxquelles nous allons essayer de proposer des mesures d’efficacité .
  4. 4. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 4 Chapitre I : l’importance d’audit dans le secteur public: Dans ce chapitre nous allons essayer de mettre en évidence les raisons qui ont poussé les décideurs d’auditer le secteur public tout en commençant par une déclinaison des composantes de ce dernier. Ceci d’une part et d’une autre on relève que l’explication de l’importance d’audit dans le secteur public se fait aussi par les rôles joués par ces auditeurs. I- les composantes du secteur public au Maroc : Pour aborder un domaine aussi complexe que l’audit dans le secteur public, il s'avère important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre étude. Tout d'abord, qu'est ce qu'un secteur public ? Selon la classification de l’article 1 de la loi n° 69-00, relative au contrôle financier de l'Etat sur les Entreprises Publiques et autres organismes, un secteur public comprend : 1- Les Organismes publics : composés des entités suivantes : L’Etat : désigne la personne morale de droit public qui, sur le plan juridique, représente une collectivité, un peuple ou une nation, à l'intérieur ou à l'extérieur d'un territoire déterminé sur lequel elle exerce le pouvoir suprême, la souveraineté1. Par extension, l'Etat désigne l'ensemble des institutions et des services qui permettent de gouverner et d'administrer un pays : ministères, services, directions, préfectures, délégations, administrations déconcentrées ou décentralisées. Un établissement public : c’est une personne morale de droit public, financée par les fonds publics, disposant d'une certaine autonomie administrative et financière (contrairement à une administration centrale de l'État par exemple) afin de remplir une mission d'intérêt général, précisément définie2 . Ils se distinguent des entreprises publiques qui sont des personnes morales de droit privé à capitaux publics qui ne remplissent pas nécessairement une mission d’intérêt général. Exemple des établissements publics existant au Maroc : 1 http://www.toupie.org/Dictionnaire/Etat.htm 2 http://www.techno-science.net/?onglet=glossaire&definition=8236
  5. 5. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 5 - L’agence d’Aménagement de la Vallée de Bou Rgreg. - L’agence Nationale de la Promotion de l’Emploi et des Compétences (ANAPEC). - Les Agences Urbaines. - Les Chambres d’Agriculture. - Les Chambres d’Artisanat. - Les Chambres de Commerce, d’industrie et de Service. - Office Marocain de la Propriété Industrielle et Commerciale. - Les écoles publiques et les universités du royaume. Les collectivités locales ou territoriales : ce sont des structures administratives, distinctes de l’administration de l’État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. Ainsi une commune est-elle chargée des intérêts des personnes vivant sur son territoire. Elle est dotée de la personnalité morale, qui lui permet d’agir en justice. Alliée à la décentralisation (processus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.), elle fait bénéficier la collectivité territoriale de l’autonomie administrative. Elle dispose ainsi de son propre personnel et de son propre budget. Au contraire, les ministères, les services de l’État au niveau local ne sont pas des personnes morales. Il s’agit seulement d’administrations émanant de l’État ; Elle détient des compétences propres, qui lui sont confiées par le législateur. Une collectivité territoriale n’est pas un État dans l’État. Elle ne détient pas de Souveraineté et ne peut pas se doter, de sa seule initiative, d’organes nouveaux ; Elle exerce un pouvoir de décision, qui s’exerce par délibération au sein d’un conseil de représentants élus. Les décisions sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux1 . 2-Sociétés d'Etat : Les sociétés dont le capital est détenu en totalité par des organismes publics mais qui ne remplissent pas une mission d’intérêt général. A titre d’exemple on peut citer les sociétés suivantes : 1 http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/definition/collectivite- locale-collectivite-territoriale-quelles-differences.html
  6. 6. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 6 - Société Nationale de la Radio et de la Télévision (SNRT) ; - Société Nationale de Transport et de la Logistique (SNTL) ; - Société Nationale de Promotion d’Habitat Locatif (SOPHAL) ; - Agence Spéciale Tanger Méditerranée … 3-Filiales publiques : Les sociétés dont le capital est détenu à plus de la moitié par des organismes publics, à titre d’exemple : Sigle Raison sociale Participation publique au 31 /12/ 2007 CIH Crédit Immobilier et Hôtelier 72 ,20% Chronopost Int Chronopost International 66,00% Club Shango Club Shango 50,54% FMF Fonds Maroc Forets
  7. 7. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 7 51,00% Maroc leasing Compagnie Marocaine de Location des Equipements 69,13% LOR Société de Répartition de Billets de Loteries 99,95% RAM Royale Air Maroc 95,94% 4-Sociétés mixtes : les sociétés dont le capital est détenu, au plus, à hauteur de 50% par des organismes publics. Le capital détenu s'entend de la participation directe ou indirecte, exclusive ou conjointe, détenue par l’Etat, les Collectivités Locales et les Etablissements Publics. Sigle Raison Sociale Participation publique en 2007 BCP Banque Centrale Populaire 45,37% CIMAR
  8. 8. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 8 Ciments du Maroc 10,06% IAM Itissalat AL-Maghreb 30 ,00% LIDEC Lyonnaise des Eaux de Casablanca 19,75% LAFARGE Lafarge Ciments du Maroc 8,19% B : Les participations publiques inférieures au seuil de 5% ne sont pas intégrées dans le portefeuille. A fin 2007, l'inventaire des Etablissements Publics et des participations financières directes et indirectes de l'Etat et des Collectivités Locales totalise 695 entités contre 673 en 2006. Selon la classification introduite par la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l'Etat sur les Entreprises Publiques et autres organismes, le portefeuille public comprend : 255 Etablissements Publics ; 440 Sociétés ainsi réparties: 94 Sociétés d’Etat (SE) ; 120 Filiales Publiques (FP) ; 226 Sociétés Mixtes (SM) ;
  9. 9. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 9 Le graphique ci-après représente la structure du Portefeuille Public à fin 2007 : Source :http://www.finances.gov.ma/portal/page?_pageid=75,17819675&_dad=portal&_sch ema=PORTAL Au cours de l’exercice 2007, le Portefeuille Public a enregistré 57 entrées dont 7 filiales du Holding Al Omrane, 5 nouvelles agences urbaines ainsi que des prises de participations de la CDG et de la BCP et 35 sorties dont 7 ex-ERAC, DRAPOR et COMANAV et ses filiales. II- Les raisons de la mise en place d’un audit dans le secteur public Une série de facteurs qui militent en faveur de l’application et du développement des méthodes modernes d’audit aux organismes publics, on peut citer: 1- La privatisation : La privatisation d’une société est souvent bien autre chose qu’un simple transfert de propriété. En effet, peut s’accompagner d’un changement de dirigeants ou même vraisemblablement d’une transformation radicale dans l’organisation des pouvoirs délibérants ou dirigeants de l’entreprise.1 D’où la nécessité d’une évaluation et une modernisation des entreprises publiques. Objectifs recherchés : évoquer le prix exact, donner plus de transparence à l’opération et l’insertion d’une nouvelle culture qui pousse à réorienter notre réflexion vers le « mieux d’Etat ». 1 La revue économique « privatisation et dévolution des pouvoirs »,n°6, novembre 1996 page 1253.
  10. 10. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 10 2-Le processus d’ouverture internationale : L’internationalisation des échanges est allée de pair avec l’introduction de nouvelles pratiques managerielles dont l’audit fait partie. 3- écessité d’une bonne gouvernance : La gouvernance désigne l'ensemble des mesures, des règles, des organes de décision, d'information et de surveillance qui permettent d'assurer le bon fonctionnement et le contrôle d'un Etat, d'une institution ou d'une organisation qu'elle soit publique ou privée, régionale, nationale ou internationale1 . Selon l'IT Governance Institute, la gouvernance a "pour but de fournir l'orientation stratégique, de s'assurer que les objectifs sont atteints, que les risques sont gérés comme il faut et que les ressources sont utilisées dans un esprit responsable". Elle veille en priorité au respect des intérêts des "ayants droits" (citoyens, pouvoirs publics, partenaires, actionnaires...) et à faire en sorte que leurs voix soient entendues dans la conduite des affaires. Initialement utilisé pour désigner la manière dont un gouvernement exerce son autorité économique, politique et administrative et gère les ressources d'un pays en vue de son développement, le concept de "gouvernance" a ensuite été étendu à la gestion des entreprises. Issu de la théorie micro-économique et de la science administrative anglo-saxonne, la notion de "bonne gouvernance" a été diffusée dans les années 1990 par la Banque mondiale, comme la condition nécessaire des politiques de développement. La gouvernance repose sur quatre principes fondamentaux à savoir : La responsabilité, la transparence, l’Etat de droit et la participation. La bonne gouvernance se définit comme étant la manière dont les organisations sont dirigées et contrôlées. En d’autres termes, elle se définit par la gestion transparente et participative du processus du développement économique et social, fondé sur la primauté de Droit.2 Elle vise comme objectif l’amélioration de la gestion des affaires publiques. 1 http://www.toupie.org/Dictionnaire/Gouvernance.htm 2 The Institute of Internal Auditors, 247 Maitland Ave., Altamonte Springs, Floride 32701-4201
  11. 11. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 11 Pour parler de bonne gouvernance, il faudrait: Améliorer la gestion des affaires publiques, Lutter contre la corruption et renforcer la transparence de la gestion, Augmenter l’impact des dépenses publiques sur les conditions de vie des populations, Améliorer la sécurité publique, Renforcer le partenariat avec les organisations de la société civil L’audit public est la clé de voûte d’une saine gouvernance dans le secteur public en offrant une évaluation objective, impartiale et efficace de la gestion des ressources publiques et en vue d’obtenir les résultats escomptés. Les auditeurs aident les organisations à agir de façon responsable et garder la confiance des citoyennes et autres parties prenantes. Dans ce cadre, sa majesté le Roi feu Hassan II a adressé au premier ministre dans une lettre royale de 19-07-1993 ( cette lettre concerne l’audit des entreprises publiques, encore propriété de l’Etat) visant une recommandation de la nécessité de soumettre aussi bien la décision que la gestion de ces établissements à un audit rigoureux et efficace permettant de donner une image exacte sur leur situation financière, tout en proposant les voies et les moyens susceptibles de leur assurer la meilleure gestion possible et la moins onéreuse1 . III-La place d’audit dans le secteur public : L’obligation de rendre des comptes sur le plan financier existe dès lors qu’une personne a dû confier ses biens ou ses affaires à une autre.2 L’audit dans le secteur public s’inscrit dans une relation principal-agent avec : Le principal est le propriétaire du capital et l’agent est son gérant. Les fonctionnaires à titre d’agents du public doivent rendre compte périodiquement de l’utilisation qu’ils ont faite des ressources et de la mesure dans laquelle les objectifs du principal ont été atteints. Un audit efficace atténue les risques inhérents à la relation principal-agent. Le principal s’appuie sur l’auditeur pour lui fournir une évaluation indépendante et objective de l’exactitude de la comptabilité de l’agent et lui remettre un rapport sur la question de savoir si l’agent a utilisé les ressources conformément aux objectifs 1 La lettre royale du Roi Feu Hassan 2 du 19-07-93 2 Committee to Review the Functioning of Financial Institutions (le « committee Wilson »), 1980.
  12. 12. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 12 établis. La nécessité d’une attestation produite par un tiers sur la crédibilité des informations financières, les résultats des activités, la conformité et d’autres mesures découlent de plusieurs facteurs inhérents à la relation entre le principal et son agent : Relation tripartie Source : www.theiia.org/download.cfm A ce stade on peut relever certains points à éclaircir : 1. Risques sur le plan éthique, conflits d’intérêts : Les agents peuvent utiliser les ressources et les pouvoirs qui leur sont confiés pour favoriser leurs propres intérêts plutôt que ceux du principal. 2. Éloignement : Les activités peuvent échapper physiquement à la surveillance directe du principal. 3. Complexité : Le principal ne possède pas nécessairement l’expertise technique nécessaire pour superviser l activité. 4. Conséquences des erreurs : Des erreurs peuvent être coûteuses lorsque les agents se voient Confier la gérance de quantités importantes de ressources et sont responsables de programmes ayant des répercussions sur la vie et la santé des citoyens.
  13. 13. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 13 Certaines définitions courantes de l’audit témoignent de la variabilité des rôles des auditeurs, tout en mettant en relief les éléments importants de la profession. Par exemple : « L’audit est au service de la responsabilisation en matière de reddition de comptes. Il s agit de l’évaluation indépendante et objective de la fidélité des déclarations de la direction au sujet de la performance ou de l évaluation des systèmes et des pratiques de la direction, par rapport à des critères, communiquée à un organisme dirigeant ou à d autres parties ayant des responsabilités similaires. »1 « L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement d entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. »2 Bien que l’audit public ait élargi son champ d’action, passant des opérations individuelles aux systèmes de contrôle et aux opérations de programmes, elle doit néanmoins remplir les conditions essentielles au maintien de sa crédibilité son apport au processus de gouvernance, notamment : • Focalisation impartiale sur l’objet de l’audit. • Utilisation de processus systématiques pour la collecte et l’analyse des informations. • Comparaison avec des critères pour l’établissement des conclusions. Les critères peuvent être, par exemple, des normes, des objectifs/cibles, des jalons ou des lois. • Utilisation de normes professionnelles d’audit largement reconnues. IV - Le rôle d’audit dans le secteur public : À titre de composante essentielle d’une structure de gouvernance publique solide, l’audit public renforce les rôles de surveillance, d’information et de prévoyance de la gouvernance. Comme la réussite du gouvernement se mesure principalement à sa capacité de fournir les services de manière efficace et à exécuter les programmes de façon équitable et appropriée, les auditeurs du secteur public doivent avoir les pouvoirs et les compétences requises pour 1 Fondation canadienne pour l’audit intégrée, 1991. 2 The Institute of Internal Auditors, 1999.
  14. 14. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 14 évaluer l’intégrité, l’efficacité et l’efficience des finances et des programmes de l’administration. En outre, les auditeurs doivent protéger les valeurs de base de l’État, qui est au service de tous les citoyens. 1- La Surveillance : Les auditeurs aident les décideurs à exercer une surveillance en évaluant si les entités publiques font ce qu’elles sont censées faire, dépensent les fonds aux fins prévues et ce conforment aux lois et à la réglementation. Les audits axés sur la surveillance visent à répondre à des questions comme « La politique a-t-elle été appliquée comme prévu? » et «Les gestionnaires ont-ils mis en place des contrôles efficaces pour atténuer les risques?»1 . L’audit renforce la structure de gouvernance par l’examen des rapports émanant des organismes et des programmes gouvernementaux et portant sur la performance financière et programmatique, et par le contrôle de la conformité aux règles et aux objectifs de l’organisation. Les audits axés sur la surveillance favorisent la reddition de comptes au public en donnant accès aux informations sur la performance aux parties concernées tant à l intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation vérifiée. Les représentants élus et les gestionnaires ont la responsabilité de donner le ton approprié et de définir les objectifs de l’organisation. De plus, les gestionnaires ont le devoir d’évaluer les risques et d’établir des contrôles efficaces pour atteindre les objectifs et éviter les risques. Dans leur rôle de surveillance, les auditeurs du secteur public évaluent dans quelle mesure ces initiatives ont réussi, et font rapport à ce sujet. La surveillance englobe également la responsabilité qui incombe à de nombreux auditeurs du secteur public de détecter et de prévenir la corruption publique, notamment la fraude, les irrégularités ou les abus et tout autre mésusage du pouvoir et des ressources confiées aux représentants des organes gouvernementaux. Les auditeurs surveillent l efficacité de la structure de contrôle interne de la direction afin de cerner et de juguler les conditions propices à la corruption. Dans de nombreuses régions du monde, les auditeurs du secteur public sont également tenus de prendre des mesures à l’égard des allégations de corruption soulevées contre les organismes gouvernementaux qu’ils servent par la détection et la prévention. 1 www.theiia.org/download.cfm
  15. 15. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 15 2- La Détection : La détection consiste à identifier les irrégularités, inaptitudes, illégalités, fraudes ou abus qui se sont déjà produits et à réunir des éléments probants afin d’étayer les décisions à prendre en ce qui concerne les poursuites au criminel, les mesures disciplinaires et autres recours1 . Les activités de détection peuvent prendre de nombreuses formes : • Audits ou enquêtes fondés sur des circonstances suspectes ou des plaintes et qui comprennent l’application de procédures et de tests visant spécifiquement à identifier les actes de fraude, de gaspillage ou d’abus. De même, les signaux d’alarme mis en lumière au cours d’un audit effectué pour des motifs entièrement distincts peuvent donner lieu à la mise en œuvre de procédés supplémentaires visant expressément à identifier les actes de fraude, de gaspillage ou d’abus. • Audits cycliques, comme la paie, les comptes fournisseurs ou la sécurité des systèmes d’information, qui portent sur les décaissements et / ou les contrôles internes connexes de l’organisation. • Audits exigés par les responsables de l’application de la loi et visant à analyser et interpréter des états financiers et des opérations complexes destinés à être utilisés dans le cadre d une enquête ou de l établissement du dossier de la preuve contre les auteurs d infractions. • Examens des conflits d’intérêts potentiels au cours de l’élaboration et de la mise en œuvre des lois, règles et procédures. 3- La Dissuasion : La dissuasion consiste à identifier et à juguler les conditions propices à la corruption. Les auditeurs cherchent à dissuader les auteurs éventuels d’actes de fraude, d’abus de biens et autres abus de confiance du public : • En évaluant les contrôles exercés à l égard des fonctions existantes ou proposées; • En évaluant les risques organisationnels ou spécifiques à l’audit; • En examinant les changements proposés aux lois, règles et procédures d’application existantes; • En examinant les contrats afin de relever tout conflit d’intérêts potentiel. Des mesures de détection efficaces peuvent également avoir un effet dissuasif. 4- L’Information : 1 www.theiia.org/download.cfm
  16. 16. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 16 Les auditeurs facilitent la prise de décisions lorsqu’ils évaluent si les programmes et les politiques fonctionnent ou non, communiquent les informations qu’ils ont acquises sur les meilleures pratiques et les données de référence, et recherchent horizontalement au sein des organismes publics et verticalement entre les divers niveaux des organes gouvernementaux les possibilités d’emprunter, d’adapter ou de modifier des pratiques de gestion1 . L’audit favorise l’apprentissage dans l’ensemble de l’organisation en fournissant une rétroaction continue qui permet de redresser les politiques. Les auditeurs effectuent leur travail de façon systématique et objective afin d’acquérir une compréhension approfondie des activités et de tirer des conclusions fondées sur des éléments probants. Par conséquent, l’audit peut fournir une description fidèle des problèmes, ressources, rôles et responsabilités qui, conjuguée à des recommandations utiles, peut encourager les parties prenantes à repenser les problèmes et les programmes. En réglant les problèmes mis en lumière par l’audit, on peut non seulement améliorer la performance du programme faisant l’objet d’un audit, mais également accroître la capacité du gouvernement et du public à traiter des problèmes similaires. Les audits axés sur la communication d’information contribuent grandement à répondre à une question plus vaste, soit la question de savoir si la politique a permis d’obtenir les résultats escomptés. Concurremment à la fonction de reddition de comptes, les audits permettent d’améliorer le fonctionnement de l’État. 5- La Prévoyance. Les auditeurs aident également leurs organisations à regarder de l’avant en repérant les tendances et en attirant l’attention sur les enjeux à venir avant qu’ils n’atteignent l’état de crise. L’audit peut mettre en relief les enjeux à venir par exemple, les enjeux posés par les tendances démographiques, la conjoncture économique ou les diverses menaces à la sécurité de l’État et identifier les risques et les occasions découlant des progrès rapides de la science et de la technologie, des complexités de la société moderne, et des changements touchant la nature de l’économie. Ces éléments présentent souvent des risques à long terme qui persisteront bien au-delà du mandat de la plupart des représentants élus, et qui peuvent parfois venir au dernier rang des priorités lorsque, en contexte de rareté des ressources, les préoccupations à court terme retiennent toute l’attention. En outre, une stratégie d’audit courante l’audit axé sur les risques met l’accent sur le cadre de gestion des risques de l’ensemble de l’organisation, ce qui peut aider à dépister et à décourager la prise de risques inacceptables. En procédant à un audit axé 1 www.theiia.org/download.cfm
  17. 17. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 17 sur les risques, l’auditeur peut fournir une information utile et pertinente à l’organisation pour l’aider à gérer ses risques. Les audits axés sur la prévoyance aident à répondre à la question suivante : « Quelle nouvelle politique ou modification à une politique permettrait de répondre à un besoin ou un risque futur? »1 Lorsque les auditeurs du secteur public s’intéressent aux tendances et à l’avenir, ils facilitent la prise de décisions. Les auditeurs du secteur public jouent également un rôle clé en ce sens qu’ils aident les gestionnaires à comprendre les risques et à en faire une appréciation. De plus, l’appréciation des risques faite dans le cadre même de l’audit permet de s’assurer que les ressources d’audit sont utilisées efficacement pour aborder les secteurs présentant le plus de risque. En jouant ces rôles, les auditeurs protègent les valeurs fondamentales de l’État. En fournissant des services de surveillance, d’information et de prévoyance, les auditeurs du secteur public aident à s’assurer que les gestionnaires et les fonctionnaires mènent les affaires publiques de façon transparente, juste et honnête, en faisant preuve d’équité et de probité, tout en effectuant leur propre travail conformément aux normes d’intégrité les plus rigoureuses. Les auditeurs ne devraient pas uniquement évaluer le risque d’abus de pouvoir; ils devraient être conscients de leur propre pouvoir au sein de l’organisation. 1 www.theiia.org/download.cfm
  18. 18. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 18 Chapitre II: les institutions de l’audit public : I- l’audit légal : A- L’audit public exercé par les organes du contrôle relevant du ministère des finances : Le ministère des finances tel qu'il existe aujourd'hui, contrôle en plus des recettes et dépenses de l'Etat, les opérations effectuées par les collectivités décentralisées ou par tout organisme bénéficiant du concours financier de l'Etat ou d'une collectivité publique. La puissance financière du ministère des finances se mesure aussi au développement de ses moyens de contrôle parmi lesquels l'inspection générale des finances. Il tient également sous son autorité le corps des comptables publics et le contrôle des engagements de dépenses. 1- Le Contrôle Général des Engagements de Dépenses de l’Etat (CED) : Le premier contrôle institué au sein de l'exécutif était le contrôle qui s'effectuait au moment du paiement. La pratique a démontré par la suite que ce contrôle devrait être soutenu par un contrôle préventif qui intervient avant l'engagement de l'Etat afin d'éviter les dérapages (les glissements) et arrêter l'irrégularité à la source1 . Ce contrôle est assuré pour l'Etat par le contrôleur général des engagements de dépenses nommé par dahir sur proposition du ministre des finances. Le CED est l'une des premières institutions de contrôle des dépenses publiques créées au Maroc dès 1921. A- le contrôle du secteur public par le CED : Le contrôleur général des engagements de dépenses a pour attributions : - le contrôle de l'engagement, de l'ordonnancement et du paiement des dépenses publiques ; - le contrôle des recettes publiques ; 1 Abdesselam ARHOUTANE « marchés publics de l'Etat et comptabilité publique au Maroc » p 142. Thèse pour l'obtention du grade de Docteur de l'Université de Montpellier.
  19. 19. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 19 - le contrôle de la clôture des comptes budgétaires ; - le contrôle du placement des fonds publics et des opérations de trésorerie. Le contrôle défini ci-dessus s'applique aux services administratifs de l'Etat, ainsi qu'aux établissements publics autonomes. Il s'exerce sur les fondations, associations, sociétés ou entreprises de toute nature qui bénéficient soit de subventions, soit de tout autre avantage d'ordre financier de l'Etat. Cet organe effectue un contrôle de régularité. Il vérifie les pièces et la conformité aux procédures de la dépense. C'est un contrôle sur pièces qui s'effectue avant la dépense. Il se focalise en premier lieu sur le contenant de la proposition d’engagement des marchés publics notamment la présentation du projet du marché, les pièces constitutives du dossier et aussi sur son contenu à savoir les cahiers des charges d’où on distingue trois sortes : cahiers des clauses administratives générales, des prescriptions communes et celui des prescriptions spéciales, puis en second lieu il devient plus rigoureux en s'attelant à la régularité de ladite proposition. B- le contrôle de la régularité budgétaire du secteur public : Comme toute proposition d'engagement, le marché de l'Etat doit être soumis au visa du CED. Ce dernier veille au respect de la régularité budgétaire de la dépense. « La notion de régularité est étroitement liée à celle de la sincérité. Les deux notions n'ont jamais été clairement et précisément définies que ce soit par la loi, par la jurisprudence ou par la doctrine. Cependant, le contrôle de régularité peut être défini comme étant un contrôle qui consiste à vérifier la conformité d'un acte à une norme préétablie au sens strict ». Mais, au terme de l'article 11 du décret relatif au CED, le contrôle de la régularité budgétaire consiste à s'assurer de : - la disponibilité des crédits, - l'exactitude de l'imputation budgétaire et des calculs, - le respect des lois et règlements d'ordre financier, - Et de s’assurer aussi que l'engagement annuel est non fractionné et n'engendre pas des répercussions sur les années ultérieures.
  20. 20. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 20 C- Résultats du contrôle par le CED : Le CED intervient préalablement à tout engagement. Les contrôleurs centraux, régionaux, provinciaux et préfectoraux disposent d'un délai de 15 jours ouvrables francs pour formuler leurs observations sur les propositions d'engagement de dépenses relatives aux marchés soumises à leur visa. Passé ce délai, ces propositions sont réputées « bonnes » et doivent être retournées à l'administration le lendemain de la date d'expiration dudit délai. La décision du contrôleur est traduite soit par un visa, un visa avec observation, ou encore par un visa différé et aussi elle peut s’exercer par un refus de visa. Ces mécanismes sont pris par le contrôleur en distinguant entre les observations liées à la régularité budgétaire de la proposition d'engagement du marché qui constituent des motifs de suspension ou de refus, de celles qui n'entament pas la régularité de l'acte d'engagement. 1- La confirmation de la régularité du marché de l'Etat a- Le visa ou visa avec observation d'un marché de l'Etat - Le visa Lorsque, à l'issue de l'examen de la proposition d'engagement objet du marché, le contrôleur ne relève aucune irrégularité et présume sa régularité ou estime que la réponse de l'ordonnateur confirme cette présomption, il doit apposer son visa sur : Le contrat de marché pour attester sa conformité aux dispositions réglementaires ; L'état d'engagement, pour attester que la rubrique budgétaire, sur laquelle la proposition d'engagement objet du marché a été imputée, a suffisamment de crédits disponibles. - Le visa avec observation Parmi les nouveautés instituées par la réforme du décret sur le CED, c'est le « visa avec observation ». Ce visa est accordé malgré la constatation des irrégularités, mais qui n'entament pas la régularité de l'acte d'engagement.
  21. 21. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 21 Cette innovation introduite par le décret du 31/12/01 vise à éliminer les facteurs de retard fondés sur les observations qui bien qu'ayant leur importance, ne concernent pas la régularité de la dépense, mais l'ordonnateur doit satisfaire les observations formulées par le contrôleur sous peine de voir le marché rejeté au niveau du paiement. b- Le visa différé En vertu de l'article 13 du décret sur le CED qui stipule que « le contrôleur général et les contrôleurs peuvent se faire communiquer tout document, demander tous éclaircissements relatifs aux propositions d'engagement soumises à leur visa et faire part à l'ordonnateur ou au sous ordonnateur des observations qu'appelle la proposition d'engagement » Dans cette situation, l'examen du dossier en sa possession ne permet pas au contrôleur de conclure de manière non équivoque à la régularité de la proposition d'engagement, il est contraint dans ce cas de demander à l'ordonnateur : - Soit, des explications ou des précisions, tel est le cas par exemple de la demande de la destination de la fourniture dont l'achat est envisagé et de l'emploi qui lui est réservé. Ces précisions permettront de vérifier éventuellement la conformité de la nature de la dépense à la rubrique sur laquelle il est proposé de l'imputer ; - Soit, de reconsidérer sa proposition, compte tenu des observations formulées. C'est le cas par exemple, lorsqu'il s'agit d'une erreur de calcul. Dans ces situations, le contrôleur présume la régularité de la proposition d'engagement qui lui est soumise et estime que la réponse de l'ordonnateur confirmera cette présomption et lui permettra de viser cette proposition. 2- Le refus de visa d'un marché a- le refus de visa Le refus de visa peut être défini comme « l'acte par lequel le contrôleur exprime sa décision définitive de ne pas apposer son visa sur une proposition d'engagement qu'il juge non conforme aux conditions de la régularité budgétaire telles qu'elles sont fixées par l'article 11 du décret du 30 décembre 1975 précité.
  22. 22. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 22 Le contrôleur informe alors l'ordonnateur ou le sous ordonnateur de son refus de visa. Dans ce cas deux situations sont à prévoir : - Soit que l'ordonnateur reconnaît le bien fondé de la décision du contrôleur et il annule la proposition d'engagement ; - Soit que l'ordonnateur décide de maintenir sa proposition d'engagement malgré le refus de visa par le CED. La première situation ne nécessite aucune procédure particulière ; il suffit que l'ordonnateur informe le contrôleur de l'annulation de la proposition refusée. La seconde situation par contre renvoie à l'arbitrage du contrôleur général des engagements de dépenses, et éventuellement à la saisine du Premier Ministre dans le cadre de la procédure fixée par l'article 14 du décret sur le CED. b- Arbitrage du Premier Ministre Cet arbitrage se matérialise par une « décision de passer outre » du Premier Ministre autorisant l'ordonnateur à engager la dépense en cause ; la décision de passer outre se substituant alors au visa du contrôleur, à condition que le refus de visa ne soit pas motivé par l'indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires ou par le non-respect d'une disposition législative. 2- Le contrôle comptable : L'exécution des opérations financières publiques au Maroc repose sur le principe de séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable, énoncé par le décret royal du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité publique qui dispose que « les opérations financières publiques incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics ». Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public ne sont pas seulement distinctes et séparées, elles sont également « incompatibles, sauf dispositions contraires ». Cette séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable offre plus d'intérêt en matière de dépenses qu'en matière de recettes, puisqu'elle permet d'éviter les risques de dérapage qui pourrait avoir lieu si les deux fonctions étaient assumées par un même agent.
  23. 23. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 23 La séparation vise donc à obtenir une gestion saine des finances publiques, en ce sens que si l'ordonnateur est seul habilité à prendre des actes administratifs générateurs de dépenses, il ne dispose pas matériellement de fonds publics pour exécuter lui-même le paiement desdites dépenses. Mais qu'en est-il de cette séparation et l'incompatibilité entre fonctions d'ordonnateur et comptable en ce qui concerne l’audit du secteur public? 1. Le contrôle du secteur public par les comptables de la Trésorerie Générale : Seuls les comptables du Trésor sont qualifiés par la réglementation de contrôler et régler les marchés de l'Etat. Ce sont des comptables assignataires des ordonnateurs ou des sous ordonnateurs accrédités auprès d'eux. Ainsi, le comptable assignataire a qualité pour contrôler et revêtir de son visa « vu, bon à payer » les ordonnances et mandats de paiement émis par les ordonnateurs ou sous ordonnateurs accrédités auprès de lui, sur les crédits dont ces derniers disposent. Donc, la dépense ne peut être payée à la caisse de n'importe quel comptable. C'est ainsi que le Trésorier général est un comptable assignataire des dépenses imputées sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux de l'Etat, lorsque les crédits ne sont pas délégués à des sous ordonnateurs. De même, les trésoriers régionaux, préfectoraux et provinciaux sont des comptables assignataires des dépenses imputées sur les crédits délégués aux sous ordonnateurs accrédités auprès d'eux. Enfin, les receveurs de région, les percepteurs et les receveurs communaux sont des comptables assignataires des dépenses imputées sur les budgets des collectivités locales. Ces comptables sont tenus, en matière de marchés de l'Etat, de veiller au respect de la réglementation, notamment les dispositions qui réglementent l'exécution desdits marchés après engagement. La mission primordiale du comptable est le contrôle de la validité du marché1 . 1 L’article 11 du Règlement Général de la Comptabilité Publique (RGCP)
  24. 24. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 24 Ce contrôle s’effectue en veillant à ce que les clauses contractuelles facultatives et obligatoires du marché public figurant dans un marché soient strictement observées et respectées. Il paraît comme un double emploi puisqu'il va être entrepris au niveau du CED. Mais, seul le comptable assignataire est qualifié pour vérifier le respect de certaines clauses du contrat, et précisément les clauses facultatives ajoutées par l'ordonnateur pour se prémunir et se protéger d'éventuelles défaillances des cocontractants de l'administration, en exigeant un certain nombre de garanties et l'application des pénalités de retard. Ces clauses facultatives insérées au niveau du contrat deviennent obligatoires et seul le comptable peut s'assurer de leur application. En cas de non-respect de ces clauses, le marché sera rejeté et toute inobservation est sanctionnée par l'engagement de la responsabilité du comptable. Après avoir réalisé le contrôle des clauses contractuelles du marché public et bien évidemment avant de procéder au paiement, l'article 11 du RGCP exige le comptable d'effectuer un double contrôle : le premier porte sur la régularité de l'ordre de paiement, et consiste à s'assurer notamment de la qualité de l'ordonnateur, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude des calculs de liquidation et le respect des règles de prescription. Le second contrôle porte sur l'identité et la capacité juridique du créancier, ainsi que le caractère libératoire du paiement. B- Résultats du contrôle comptable : 1. La confirmation de la validité de la dépense - Visa et règlement de la dette publique : Le visa du marché à régler est accordé par le comptable payeur une fois que les contrôles qu'il a effectués sur l'ordonnance et sur les pièces le justifient. Ainsi, le comptable procède audit paiement par virement bancaire ou postal au compte du cocontractant de l'Etat. Le marché est de ce fait, considéré comme réglé et les documents
  25. 25. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 25 fournis servent d'archives pour le comptable et de justifications en cas d'éventuels contrôles et inspections qui peuvent le concerner. Ainsi, le visa d'un marché n'est pas un simple acte pris par le comptable, car il pourra engager sa responsabilité. - La responsabilité du comptable La responsabilité du comptable public est définie par l'article 1 du dahir du 2/4/1955 tel qu'il a été modifié par l'article 100 du dahir du 14/9/1979 qui stipule : « sauf le cas de force majeure et sauf dérogations expresses prévues par arrêté du Premier Ministre ou du Ministre des Finances, tout comptable public est personnellement et pécuniairement responsable de la conservation des fonds et valeurs dont il a la garde et de la position des comptes externes de disponibilités qu'il surveille ou dont il ordonne les mouvements, du contrôle de la validité des dépenses qu'il décrit de l'exécution des dépenses, ainsi que la justification de ces opérations » Vu cette responsabilité, le comptable est astreint, déjà avant l'entrée en fonction, à présenter certaines garanties (la caution et le serment, promesse). Ainsi, les comptables doivent être très attentifs lors de la liquidation des avances, acomptes et solde des marchés. Leur responsabilité sera engagée pour toutes les violations des règles budgétaires et comptables décelées lors de leur contrôle. 2. Refus de visa et ordre de réquisition - Le refus de visa Le comptable assignataire est habilité à refuser le paiement d'un marché entaché d'irrégularité et en informe l'ordonnateur pour obtenir de lui les régularisations nécessaires. Ce refus de visa du comptable assignataire a simplement pour effet de suspendre le paiement. Cependant, l'ordonnateur n'est pas tenu de répondre favorablement, dans tous les cas, aux suspensions de paiement du comptable.
  26. 26. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 26 En effet, l'ordonnateur a le pouvoir de réquisitionner le comptable assignataire en vue de passer outre son refus de visa et procéder au règlement de la dépense dont il a suspendu le paiement. - Ordre de réquisition Selon M.Mimoun LMIMOUNI, Directeur de la comptabilité publique et de la centralisation à la Trésorerie Générale du Royaume, « la réquisition est un mécanisme utile, dans la mesure où elle vise à dénouer une situation de blocage qui peut entraver le principe de la continuité de service public et qui permet, en conséquence, d'assurer un équilibre entre les pouvoirs reconnus aux ordonnateurs et aux comptables publics en matière d'exécution des dépenses publiques ». Elle constitue, toutefois, une limitation du pouvoir reconnu, en matière de contrôle de dépenses publiques au comptable assignataire chargé de veiller au respect par les ordonnateurs, des règles de comptabilité publique avant de faire sortir les fonds des caisses de l'Etat. 3- L’Inspection Générale des Finances : Au lendemain de l'indépendance, les pouvoirs publics animés d'une volonté politique de fondation de l'administration nationale, se sont employés et attelés à la charge de la création de structure d'organisation, de gestion et de contrôle des finances publiques. Dans ce contexte, le 14 avril 1960 a constitué un tournant historique avec l'émergence de trois instrumentations de contrôle s'articulant et se complétant harmonieusement, à savoir : - L'inspection générale des finances ; - Le contrôle financier de l'Etat sur les établissements publics et semi-publics ; - La commission nationale des comptes. Le dahir du 14 avril 1960 a érigé l'IGF en un corps supérieur de contrôle rattaché directement au ministère des finances. Au terme de l'article 2 du même dahir, elle est chargée :
  27. 27. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 27 o d’effectuer les vérifications1 des services de caisse et de comptabilité, deniers et matières, des comptables publics et de façon générale, des agents de l'Etat et des collectivités locales ; o de contrôler la gestion de ces comptables et s'assurer de la régularité des opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques et de tous administrateurs. A- l’intervention de l’IGF : a- Les spécificités de l'intervention de l'IGF : - Un contrôle programmé Les démarches de cette intervention sont tracées par l'instruction relative aux activités de l'IGF en matière de contrôle. Ainsi, elles sont prescrites dans le cadre d'un processus annuel soumis à l'approbation du ministre des finances. Ce programme peut faire l'objet de modifications pour tenir compte des demandes d'intervention adressées à l'IGF, aussi bien par les différentes directions du ministère que par les membres du gouvernement. A cet effet, les inspecteurs des finances interviennent seuls ou en équipe sous la responsabilité d'un chef de mission ou en plusieurs équipes sous la responsabilité d'un coordinateur. - Un contrôle indépendant et étendu L'IGF dépend seulement du ministère des finances. Conformément au premier article du dahir précité qui stipule « les inspecteurs des finances sont placés sous l'autorité d'un inspecteur général des finances qui relève directement du ministre ». Son rattachement direct au ministre des finances lui procure une certaine indépendance, la met à l'abri de toute pression et lui attribue son caractère suprême d'organe de contrôle dont le champ d'application de ses compétences et de ses attributions paraît couvrir une dimension générale, large et polyvalente de nature à répondre aux besoins et attentes de contrôle de gestion des finances publiques, et de surcroît à compléter, le cas échéant, les contrôles organisés dépendants des administrations et services publics. 1 Dahir N° 1-59-2-269 du 17 Chaoual 1379 relatif à l’Inspection Générale des Finances.
  28. 28. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 28 Ces facteurs font de l'IGF une source inépuisable d'informations pour le ministre des finances. En effet, le contrôle sur place et sur pièce qu'elle assure et d'une façon inopinée, ainsi que les enquêtes et les investigations auxquelles elle procède sur tout le territoire national, lui permet de collecter l'information. b- Contrôle de la gestion des intervenants en secteur public : - Contrôle des ordonnateurs et comptables Les articles 60, 61, 62, 63, 131 et 132 du RGCP (Règlement Générale sur la Comptabilité Publique) soumettent la gestion des ordonnateurs et comptables au contrôle de l'IGF. A cet effet, l'article 61 dispose que « le contrôle de la gestion des ordonnateurs est assuré, selon les règles propres à chaque organisme public, par les corps et commissions de contrôle compétents et par le ministre des finances ». Alors que l'article 62 soumet la gestion des comptables à un contrôle sur place et sur pièce par l'inspection générale. L'article 63 a été plus explicite en ce qui concerne le contrôle des ordonnateurs par l'IGF, en stipulant : « le ministre des finances exerce les contrôles prévus aux deux articles précédents par l'intermédiaire de l'inspection générale des finances et des autres corps, agents ou services habilités à cet effet par des textes particuliers » Vu que les ordonnateurs et les comptables s'investissent pleinement dans le processus d'un marché de l'Etat, les premiers dans la phase administrative (engagement, liquidation et ordonnancement), et les derniers dans la phase comptable ou de paiement qui entraîne la sortie des fonds de la caisse de l'Etat, par conséquent, l'IGF sera très impliquée à l'occasion du contrôle de la gestion des ordonnateurs et des comptables, dans le contrôle des marchés de l'Etat. Ce contrôle prendra divers aspects, il sera un contrôle de régularité budgétaire et comptable et un contrôle d'opportunité. En parallèle avec le contrôle classique, l'IGF a pris plus d'élan en s'orientant vers l'audit. En corrélation avec notre thème, l'IGF audite les marchés lancés par le ministère des finances dont le montant est supérieur à 5.000.000 DH, et contribue à auditer les projets financés par les bailleurs de fonds, tels que la Banque mondiale, l'Union européenne...etc. - L'audit des projets financés par les bailleurs de fonds
  29. 29. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 29 A partir de 1985, l'IGF a commencé l'audit des projets financés par les organismes financiers internationaux, notamment la BIRD et la BAD, et ce à la demande expresse des deux parties cocontractantes des accords de prêt : la partie marocaine et le bailleur de fonds. Le rythme d'audit s'est intensifié à partir de 1990 au point d'atteindre 40 audits par an en moyenne. Ce volume va en s'amplifiant avec le programme de restructuration économique et sociale financé pour un prêt de 250 millions de dollars, par la banque mondiale et pour 348.755.000 dirhams par la banque africaine de développement. Par ailleurs, il y a lieu de souligner que la pratique de l'audit a introduit une nouvelle dimension dans les interventions de l'IGF. On parle dès lors de « la certification des comptes audités » Enfin, à la clôture des prêts, l'IGF procède à la post-évaluation des projets audités. C'est une appréciation de la réalisation des objectifs assignés aux projets, du rythme de réalisation des programmes et des retards constatés, évaluation des coûts et des surcoûts, de l'impact direct et indirect sur le secteur. Bref, c'est une sorte d'audit de la politique sectorielle publique. B- les résultats du contrôle de l’IGF : Tout contrôle ou audit effectué par l'IGF s'achèvera par l'établissement d'un rapport. a- le contenu des rapports : - Rapports faisant état de dysfonctionnement et de problème de gestion Concernant ce type de rapports, il importe de préciser qu'ils font l'objet d'un envoi systématique aux ministres dont relèvent les services et les organismes contrôlés. Ces services doivent procéder aux redressements et aux régularisations nécessaires, prendre en considération les recommandations des auditeurs et répondre à l'IGF pour faire part des suites réservées à ces rapports. - Rapports faisant état d'infraction ayant trait à la discipline budgétaire
  30. 30. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 30 Au terme de la procédure contradictoire et en application des dispositions de l'article 57 de la loi n°62-99 relative à la Cour des Comptes, les dossiers qui comportent des infractions ayant trait à la discipline budgétaire et financière sont transmis à la Cour des Comptes. - Rapports faisant état de détournement des deniers publics S'agissant des cas de détournement des deniers publics, ainsi que pour les cas de graves irrégularités, la justice est saisie par l'entremise du ministre de la justice. b- Les irrégularités constatées en matière de marchés de l'Etat par l'IGF Les principales irrégularités relevées à partir des rapports établis par l'IGF sont : - Le non-respect des lois et règlements régissant la passation des marchés publics (recours à des marchés de régularisation, recours non fondé à la procédure négocié, éviction injustifiée de certains soumissionnaires, augmentations fréquentes et injustifiées dans la masse des travaux, manque de rigueur dans l'évaluation technique des offres...etc.) ; - Le manquement au principe d'appel à la concurrence, illustré par le recours abusif au fractionnement des commandes et à leur orientation vers les mêmes fournisseurs ; - L'acquisition de matériels à des prix manifestement exagérés comparativement à ceux pratiqués habituellement sur le marché, pour les articles similaires ; - L'établissement d'ordres d'arrêt injustifiés visant à soustraire l'attributaire aux pénalités de retard ; - Le non-respect par les architectes des clauses contractuelles (absence de suivi des chantiers, visa des décomptes non appuyés par des attachements, absence de contrôle de service fait) ; - Le non-respect des règles d'engagement de dépenses, notamment par le fractionnement et le recours abusif à la procédure de bons de commande ; - L'absence de pièces justificatives à l'appui des dépenses engagées ;
  31. 31. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 31 - Défaillances de certains titulaires de marchés dues au mauvais choix en matière d'attribution des marchés : non prise en compte du plan de charge des attributaires, ignorance de leur situation financière...etc. Sa mission essentielle est de contribuer par les enquêtes et audits qu’elle réalise à une gestion rigoureuse et efficace des deniers publics, à la modernisation de l’administration et à l’amélioration des outils de régulation de la vie économique. Cette mission n’a guère changé dans son esprit depuis qu’elle a été définie en 1960. B- L’audit public exercé par les organes du contrôle externes au ministère des finances : Outre le contrôle exercé par les organes relevant du ministère des finances sur le secteur public, d'autres corps de contrôle interviennent en la matière à savoir : - La cour des comptes ; - La cour régionale des comptes ; - Le parlement ; Ces organes effectuent un contrôle a posteriori qui s'exerce après le paiement définitif des dépenses « marchés de l'Etat ». Il ne peut, en principe ni modifier une opération en cours ni revenir à une situation antérieure. Son objet est surtout de dénoncer les irrégularités passées, en vue d'en éviter la répétition. 1- la cour des comptes : Le contrôle juridictionnel du secteur public est assuré par la Cour des Comptes. Cet organe a été institué le 14/12/79, en remplacement de la Commission nationale des comptes. En vue de faire jouer pleinement son rôle à la Cour en tant qu’Institution Supérieure de Contrôle, la Constitution du 13 septembre 1996 l’a érigée en Institution Constitutionnelle : Le titre X de la Constitution précise que la Cour des comptes est chargée : - D’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des Lois de finances. - De s'assurer de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécier la gestion ;
  32. 32. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 32 - De sanctionner, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations ; - D'assister le Parlement et le Gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence en vertu de la loi ; - De rendre compte au Roi de l'ensemble de ses activités. En 2002 et en application des dispositions constitutionnelles, la loi n° 62-99 formant Code des Juridictions financières a été promulguée le 13 juin 2002. Cette loi, composée de trois livres, a marqué une étape importante dans l’itinéraire de la Cour des comptes du fait qu’elle a explicitement fixé les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Cour (livre I), des Cours Régionales des Comptes (livre II) ainsi que le statut particulier des magistrats de ces juridictions (livre III). L'intérêt primordial de ce contrôle juridictionnel réside au moins, théoriquement, dans son indépendance. En ce qui concerne le secteur publique (les marchés de l’Etat), cet intérêt est concrétisé par l'intervention de la cour, après l'achèvement du marché, ce qui lui permet de saisir la réalité et de déceler les moindres irrégularités à n'importe quel niveau de l'opération à l'occasion de l'exercice de contrôle juridictionnel sur les intervenants dans l'engagement, la régularité et l'exécution des marchés en l'occurrence, les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables. Avant d'entrer dans le vif du sujet, il s'avère souhaitable de traiter en premier lieu les rouages structurels et organisationnels de cette institution, qui sont complexes, afin de se rapprocher de l'environnement où se déroule ce contrôle juridictionnel des marchés de l'Etat. 2. L'organisation de la Cour des comptes : La Cour des Comptes est une juridiction financière. Tout en gardant son autonomie, celle-ci s'insert dans l'ordre judiciaire du Royaume. Elle est composée de magistrats qui sont régis par un statut particulier similaire à celui des autres magistrats. Elle dispose à l'instar des autres juridictions d'un parquet.
  33. 33. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 33 La Cour est composée de : - Un Président : Il est nommé par dahir qui fixe en même temps sa situation administrative. L'article 8 de la loi sur la Cour dispose que le président est responsable de la bonne marche de la Cour. Il est assisté dans cette mission par un secrétaire général qu'il choisit parmi les conseillers et le nomme par ordonnance. - Les présidents de chambre : Ils sont nommés conformément aux dispositions de l'article 30 de la constitution. Ils doivent être classés au grade exceptionnel. Ces présidents sont chargés de présider chacun une chambre de la Cour. Le vice président signe les arrêtés rendus, il corrige et vise les projets d'intervention administrative préparés par les rapporteurs. En cas d'absence ou d'empêchement, le vice- président peut être remplacé par le conseiller le plus ancien de la chambre ou de la section. - Les conseillers : On distingue les conseillers du premier grade et ceux du deuxième grade - Les auditeurs : Ils sont classés au 3ème grade. - Les magistrats suppléants : Ce sont des magistrats de 2ème et 3ème grade qui accomplissent un stage en qualité de magistrats suppléants. Ils participent, sous la direction et la responsabilité des magistrats, aux activités de la Cour sans pouvoir toutefois délibérer, ils peuvent notamment : Assister les magistrats de la cour chargés des vérifications des comptes ; Assister le ministère public au niveau des sections des chambres. - Le procureur général du Roi :
  34. 34. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 34 Comme tout organe juridictionnel, la Cour des Comptes dispose d'un parquet représenté par un procureur général, l'article 14 de la loi relative à la Cour précise « le ministère public est exercé par le procureur général du Roi qui est assisté d'avocats généraux. En cas d'absence ou d'empêchement, le procureur général du Roi est suppléé par l'un des avocats généraux qu'il désigne annuellement à cet effet. Le procureur général du roi exerce son ministère par le dépôt de conclusions ou de réquisitions. Il n'exerce son ministère que dans les matières juridictionnelles dévolues à la Cour... » 3. Fonctionnement et compétences : La Cour des comptes exerce les compétences suivantes : – Vérification et jugement des comptes : La Cour vérifie les comptes des services de l'Etat ainsi que ceux des établissements publics et des entreprises dont le capital est souscrit exclusivement par l'Etat ou des établissements publics ou conjointement par l'Etat, des établissements publics et des collectivités locales, lorsque ces organismes sont dotés d’un comptable public. Les comptables publics de ces organismes sont tenus de produire annuellement à la Cour, les comptes ou les situations comptables dans les formes prévues par la réglementation en vigueur. La Cour des Comptes statue sur le compte ou la situation comptable par un arrêt provisoire puis par un arrêt définitif. - Déclaration et jugement de la gestion de fait : Outre sa compétence en matière d’apurement et de jugement des comptes, la Cour des comptes exerce une fonction juridictionnelle à l’égard de toute personne qui s’immisce sans avoir la qualité de comptable public dans la gestion des deniers publics soit par fraude ou par ignorance et qui devient ainsi comptable de fait. - Discipline budgétaire et financière : La Cour exerce une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière à l’égard de tout responsable, de tout fonctionnaire ou agent de l’un des organismes soumis au contrôle de la Cour, chacun dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, qui commet l’une des infractions prévues par le code des juridictions financières. Ces derniers sont passibles de sanctions.
  35. 35. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 35 - Contrôle de la gestion et de l’emploi des fonds : + Contrôle de la gestion : La Cour contrôle la gestion des services et organismes publics qui entrent dans la sphère de ses compétences; afin d’en apprécier la qualité et de formuler, éventuellement, des suggestions sur les moyens susceptibles d’en améliorer les méthodes et d’en accroître l’efficacité et le rendement. Le contrôle de la Cour porte sur tous les aspects de la gestion. Elle peut effectuer des missions d’évaluation des projets publics afin d’établir sur la base des réalisations, dans quelle mesure les objectifs assignés à chaque projet ont été atteints, au regard des moyens mis en œuvre. + Contrôle de l'emploi des fonds publics : La Cour contrôle également l'emploi des fonds publics reçus par les entreprises, ou par les associations, ou tous autres organismes bénéficiant d’une participation au capital ou d’un concours, quelque soit sa forme de la part de l’Etat, d’un établissement public ou de l’un des autres organismes soumis au contrôle de la Cour. Le contrôle de l'emploi des fonds collectés par appel à la générosité publique. La Cour peut aussi contrôler, à la requête du Premier ministre, les comptes relatifs à l’emploi des ressources collectées par les associations qui font appel à la générosité publique. - Appel des jugements rendus par les cours régionales: Dans les matières juridictionnelles (jugement des comptes), La Cour statue sur les appels formés contre les jugements rendus par les Cours régionales 2- La cour régionale des comptes : Dans le cadre de la politique de décentralisation et de déconcentration et en vue d’améliorer la gestion des Collectivités Locales, en 1996, la Constitution a également prévu la création de Cours Régionales des Comptes qu’elle a chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des Collectivités Locales et de leurs groupements. A- l’organisation de la CRC : La Cour régionale se compose de magistrats, régis par un statut particulier et qui sont : - le Président de la cour régionale ; - le Procureur du ROI ; - les Conseillers. La Cour régionale dispose d’un secrétariat général et d’un greffe.
  36. 36. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 36 -Le Président : Le Président exerce ses attributions par décision ou ordonnance. Il assure la direction générale de la Cour régionale et l'organisation de ses travaux ; il exercice les attributions suivantes : + Il préside les séances de la Cour régionale et peut également présider les séances des sections de la Cour régionale. + Il arrête le programme annuel de la Cour régionale avec la participation des Présidents de section et en coordination avec le procureur du ROI, en ce qui concerne les affaires relevant des attributions juridictionnelles de la Cour régionale ; + Il répartit les travaux entre les conseillers. - Le Procureur du ROI : Le ministère public prés la Cour régionale est exercé par le procureur du ROI, désigné parmi les conseillers. Le procureur du ROI peut être assisté d'un ou de plusieurs substituts. Le procureur du ROI exerce son ministère par le dépôt de conclusions et de réquisitions. Il n'exerce son ministère que dans les matières juridictionnelles dévolues à la Cour régionale. Il exerce les attributions suivantes : + Il reçoit communication des rapports concernant les matières juridictionnelles dévolues à la Cour régionale. + Il requiert du Président, en cas de retard dans la production des comptes, l'application de l'amende. + Il assiste aux séances des formations de la Cour régionale et peut y présenter de nouvelles observations ; + S’il découvre des faits qui relèvent des compétences de la Cour régionale en matière de gestion de fait ou de discipline budgétaire et financière, il en saisit la Cour régionale. - Le Secrétariat général : Le secrétaire général de la Cour régionale est désigné parmi les conseillers. Il exerce les attributions suivantes : + Il assiste le Président dans la préparation des programmes et dans la coordination des travaux de la Cour régionale ainsi que dans l'organisation des audiences de ses formations ; il
  37. 37. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 37 assure, sous l'autorité du Président, le fonctionnement du greffe et des services administratifs de la Cour régionale. + Il veille à ce que les comptes soient présentés dans les délais réglementaires et avise le procureur du ROI en cas de retard. - Le Greffe : Le greffe enregistre les comptes et les autres documents comptables produits à la Cour régionale et en assure la distribution selon le programme des travaux de la Cour régionale. Le greffe procède ensuite à l'archivage desdits comptes et documents. Il notifie les arrêts et actes de la Cour régionale et certifie les copies et extraits de ses actes juridictionnels. Il existe au Maroc 9 cours régionales - la cour régionale de Laâyoune ; - la cour régionale d’Agadir ; - la cour régionale de Settat ; - la cour régionale de Casablanca ; - la cour régionale de Rabat ; - la cour régionale de Fès ; - la cour régionale d’Oujda ; - la cour régionale de Tanger. B- Compétences : Sous réserve des dispositions transitoires prévues à l’article 164 de la présente loi1 , il est institué une Cour régionale dans chaque région dans le royaume. Conformément aux dispositions de l'article 98 de la Constitution, les Cours régionales sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités locales et de leurs groupements. Dans la limite de son ressort, la Cour régionale a pour attribution de 2 : 1- juge les comptes et contrôle la gestion des collectivités locales, de leurs groupements et des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements ; 1 Code des juridictions financières, dahir n° 1.02.124 du 1er Rabii II 1423 (13 Juin 2002) portant promulgation de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières. ART 116 p : 32 2 Article 118 du code des juridictions financières
  38. 38. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 38 2- exerce également une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière à l'égard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent : - des collectivités locales et de leurs groupements ; - des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements ; - de toutes sociétés ou entreprises dans lesquelles des collectivités locales ou des groupements possèdent séparément ou conjointement, directement ou indirectement une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision. Le wali et le gouverneur sont soumis à la juridiction de la Cour régionale lorsqu'ils agissent en tant qu'ordonnateur d'une collectivité locale ou d'un groupement ; 3- contrôle la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d'un service public local et des sociétés et entreprises dans lesquelles des collectivités locales, des groupements, des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision ; 4- contrôle également l'emploi des fonds publics reçus par des entreprises, autres que celles citées ci-dessus, des associations, ou tout autres organismes bénéficiant d'une participation au capital ou d'un concours financier quelle que soit sa forme de la part d'une collectivité locale, d'un groupement ou de tout autre organisme soumis au contrôle de la Cour régionale ; 5- concourt au contrôle des actes relatifs à l’exécution des budgets des collectivités locales et de leurs groupements. A ce niveau, le ministre de l’intérieur, le wali ou le gouverneur, dans la limite des compétences qui leur sont déléguées, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur, peut soumettre à la Cour régionale, toute question se rapportant aux actes relatifs à l’exécution du budget d’une collectivité locale ou d’un groupement. 4. Relation entre la Cour des Comptes et les Cours régionales :
  39. 39. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 39 Les CRC entretiennent avec la Cour des Comptes des relations à la fois organiques et fonctionnelles. - Les relations organiques : Les magistrats de la Cour des comptes et des Cours régionales des Comptes forment un corps unique régi par le Statut particulier des magistrats objet du livre III du Code des Juridictions financières. Le Conseil de la Magistrature des Juridictions financières veille à l’application dudit Statut. Les magistrats qui exercent dans les CRC sont nommés sur proposition du Premier Président de la Cour des Comptes, après avis conforme du Conseil de la magistrature des Juridictions financières. - Les relations fonctionnelles: La Cour des comptes constitue une juridiction d’appel des jugements rendus par les CRC en matière de jugement des comptes et de DBF. Les CRC transmettent à la Cour des comptes copies des rapports qu’elles établissent en matière de contrôle de gestion et d’emploi des fonds publics en vue d’une insertion éventuelle des observations relevées par les CRC dans le rapport annuel de la Cour des Comptes. La Cour des comptes coordonne les travaux des CRC et gère leur personnel. Elle exerce également envers les CRC une mission d’inspection et de contrôle. Les Juridictions financières disposent d’un budget unique dont le Premier Président de la Cour est ordonnateur ; Il peut néanmoins instituer sous ordonnateurs, les Présidents des CRC. 3- le parlement : Vu l'importance des crédits mobilisés pour les dépenses d'investissement qui sont exécutées par voie du secteur public, il est évident que la manière avec laquelle sont consommés intéresse la nation entière par l'intermédiaire de ses représentants au parlement, qui exercent sur les dépenses publiques un contrôle qualifié de « politique » instauré par le fameux principe de « la séparation des pouvoirs », qui génère par voie de conséquence la soumission de l'exécutif au contrôle et à la surveillance du législatif. En effet, le parlement dispose, en principe, de plusieurs techniques et moyens constitutionnels et légaux pour exécuter ce contrôle en matière de marchés publics à savoir : - Les commissions parlementaires, notamment la commission des finances ;
  40. 40. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 40 - Les commissions d'enquête créées sur des questions précises ; - Les questions écrites et orales qu'adressent les députés (parlementaires) aux membres du gouvernement sur les aspects déterminés de leur travail. Enfin, la loi de règlement qui récapitule toutes les réalisations et dépenses effectuées lors d'une année d'exercice. a- Les commissions parlementaires Elles constituent l'antichambre où se confectionne le travail parlementaire avant d'être soumis à la plénière. Les commissions informent, rapportent et proposent pour aider la décision qui appartient en dernier ressort à l'assemblée. - Les commissions permanentes La commission la plus importante et la plus connue parmi les commissions permanentes est celles des finances, qui exerce son contrôle à travers une information considérable qu'elle doit, en principe recueillir auprès de l'administration. Elle examine ainsi les projets de lois rectificatives. En dehors des commissions permanentes, le parlement peut constituer des commissions provisoires. - Les commissions d'enquête Les Commissions d'enquête constituent le second moyen de contrôle, institué par la Constitution révisée de 1992. Une loi organique, promulguée par le dahir du 5 octobre 1995 a réglementé leur fonctionnement. Ces commissions d'enquête peuvent être créées à l'initiative du Roi ou à la demande de la majorité de l'une des deux chambres, pour s'informer sur une affaire déterminée, notamment au sujet d'une question douteuse qui met en péril les deniers publics, telle que des faux contrats et des marchés fictifs, qui engagent des sommes d'argent colossales et dont les pratiques malveillantes sont à déceler.
  41. 41. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 41 b- Les questions Dans la vie parlementaire en matière budgétaire et financière, le contrôle des deniers publics se matérialise par l'usage des questions qui permettent d'interroger les ministres sur l'activité de leurs services et sur la gestion de leurs crédits ou à propos de certains projets prévus dans le plan de développement. En effet, cette modalité d'interpeller un ou plusieurs ministres concernés par un projet déterminé est un moyen de contrôle, mais aussi d'information. - Les questions écrites Elles permettent certes et avant tout aux parlementaires d'avoir des explications sur la gestion des crédits alloués. « Elle constituent une source d'information considérable pour le parlementaire et l'opinion publique, car les réponses des ministres sont publiées au Bulletin Officiel. Si la réponse n'est pas parvenue au député intéressé, le président de la chambre peut demander à ce dernier de la transformer en question orale. Celles-ci sont donc devenues un véritable moyen de contrôle et de vérification. - Les questions orales Elles se déroulent en séance plénière en présence de plusieurs membres du gouvernement, des parlementaires, de la presse et le plus souvent retransmises en direct ou en différé sur les écrans de télévision. c- La loi de règlement et le contrôle a posteriori du parlement Il s'agit du moyen le plus efficace reconnu par le droit positif marocain à la chambre des représentants pour contrôler la manière dont sont dépensés les deniers publics, ainsi que les projets exécutés par voie de marchés dont la réalisation doit être conforme aux prévisions de la loi de finances.
  42. 42. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 42 Le projet de loi de règlement doit être déposé sur le bureau de l'une des deux chambres du Parlement au plus tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit l'année d'exécution de la loi des finances. Il est accompagné d'un rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution de la loi des finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et le compte général du Royaume. II- l’audit contractuel : Cas de KPMG Il s’agit d’une mission ponctuelle, les missions d’auditeur s'inscrivent cette fois dans un cadre contractuel et ne font pas l'objet d'une obligation légale. Ces missions réalisées à la demande du chef d'entreprise, des associés, du comité d'entreprise. C’est le cas des projets lancés par SM le Roi Mohammed VI qui seront désormais audités dans le cadre d’un audit contractuel par le cabinet d’audit de renommée internationale « KPMG » : Ce dernier est l’un des réseaux mondiaux de prestations de services d’audit, fiscaux et de conseil dédiées aux entreprises du monde entier. KPMG est né de la fusion en 1987 des groupes de Peat Marwick International (PMI) et Klynveld Main Goerdeler (KMG). En 2007, KPMG emploie près de 123 400 personnes dans 145 pays. Il est occupe la première place au marché français et japonais et le second sur le marché chinois. Au Maroc, KPMG dispose d’un portefeuille clients comptant déjà plus de 300 références. Avec 140 collaborateurs de formations supérieures diversifiées couvrant l’ensemble des besoins du cabinet en termes de compétences. KPMG au Maroc, avec à sa tête six associés expérimentés ayant accompli leur carrière au sein de l’entreprise, est implanté à Rabat (95 collaborateurs) et à Casablanca (45 collaborateurs), avec 60 % du chiffre d’affaires réalisé sur Casablanca. C’est l’occasion de rappeler que l’intervention du réseau KPMG au Maroc a démarré en 1980 avec des missions d’audit de sociétés nationales ou à participation étatique, bénéficiant de concours d’institutions financières internationales. KPMG a également été un partenaire très actif dans les principales réformes (portant sur la fiscalité, la réglementation financière et comptable, le droit des affaires, entre autres choses), opérées par les pouvoirs publics et les institutions de réglementation, de régulation et de contrôle. C’est dans ce cadre que les associés de KPMG au Maroc ont tous fait partie des
  43. 43. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 43 instances et commissions appelées par les autorités compétentes pour appuyer les processus de réforme du pays. En prenant dorénavant en main l’opération de suivi des programmes lancés par SM le Roi Mohammed VI, les auditeurs de KPMG devront faire le suivi et le contrôle de la réalisation dans les délais et conformément à ce qui a été présenté au Souverain au moment du lancement des différents projets. Ainsi et à l’occasion de chaque Fête du Trône, célébrée tous les 30 juillet, ce cabinet devra remettre au Souverain un rapport complet et détaillé sur l’ensemble des projets qu’il a initiés. Ce n’est pas une démarche de contrôle des départements ministériels chargés de l’exécution de ces projets, mais c’est plutôt une démarche de suivi minutieux de ces chantiers de la part d’experts internationaux en la matière. À partir de cette l’année 2008, KPMG sera chargé de suivre d’une manière régulière les programmes qui ont été lancés par SM le Roi Mohammed VI dans les différentes régions du Royaume.
  44. 44. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 44 Chapitre III : les contraintes et les conditions de développement de l’audit public Dans notre pays, les techniques d’audit et de contrôle financier se heurtent constamment à des problèmes d’adaptation et d’application. Les indices de blocages, d’inefficacité de leur intervention sont autant de preuves qui justifient l’inadaptation des organismes d’audit à leur environnement. Etant la raison pour laquelle on a estimé nécessaire, voire même indispensable d’évaluer les organes étudiés précédemment en détectant les contraintes, les obstacles et les défaillances auxquels se heurtent et bien évidemment de réfléchir sur les conditions d’un audit rationnel et efficace et les remèdes possibles aux insuffisances. I- les contraintes et les obstacles de l’audit public : l’analyse des différents organes exerçant l’audit des finances publics nous a permis de relever, sur les plans théorique et pratique, un certain nombre de limites qui peuvent oblitérer et entraver totalement la mission de chacun d’eux. 1- les contraintes des organes relevant du ministère des finances : a- Contrôle des engagements de dépenses : C'est un contrôle orienté vers le respect des règles, vers la recherche des infractions et le contrôleur se considère comme un censeur (un juge). Cependant, la régularité ne doit pas constituer le souci exclusif des contrôleurs, c'est le souci de la rationalité qui doit l'emporter, surtout dans un domaine spécifique et complexe « les marchés publics ». De plus, c'est un contrôle sur pièce et non pas sur place. En outre, au sein du CED, le critère temps n'est pas rigoureusement respecté, cela ne découle pas forcément de la négligence des contrôleurs des engagements de dépenses.
  45. 45. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 45 Techniquement, le délai imparti (accordé) qui est de 15 jours, s'avère insuffisant pour l'accompagnement d'une analyse approfondie de la proposition d'engagement. Cette lenteur est aggravée par plusieurs facteurs qui résident dans le retard dans la mise en place, le report et la délégation des crédits d'une part, et d'autre part, une concentration des dépenses en fin d'année et des durées de séjour longues des dossiers d'engagement. b- Contrôle comptable : Deux obstacles essentiels entravent la réalisation d'un contrôle comptable : Le premier élément revient à sa nature qui est un contrôle sur pièce. Ainsi, le comptable demeure mal informé sur la sincérit é et la matérialité de l'opération en question. De même, le risque de falsification des pièces n'est pas à écarter. En effet, l'ordonnateur peut mentionner des numéros d'inventaire irréels, ou établir un procès verbal (de réception imaginaire) pour une réception imaginaire... . Donc, le comptable demeure impuissant à déceler ces pratiques, et fidèle à ce que l'opération ne contredise pas les dispositions de l'article 11 du RGCP ; Le deuxième élément (est institué par l'article 92 du RGCP) c'est l'ordre de réquisition(Ordre donné par une autorité à une personne ou une collectivité de lui remettre certains biens ou de lui rendre certains services.) qui constitue un handicap pour le contrôle comptable. Car, par ce procédé « l'exécution d'une dépense de l'Etat dépend en définitive de la seule volonté de l'ordonnateur ou de celle du ministre des finances, mais pas de celle du comptable assignataire chargé de l'exécution matérielle. C - L’Inspection Générale des Finances : Le dahir n° 1-59-269 du 14/4/1960 relatif à la création de l'IGF porte les éléments de la vie et la mort au contrôle de l'IGF. Celle-ci est dotée de compétences qui font défaut au contrôle du CED et du comptable tel que le contrôle sur place et d'une façon inopinée (imprévu), sans oublier le pouvoir d'exercer un contrôle d'opportunité. Néanmoins, ce contrôle demeure inefficace. Cette inefficacité est due à diverses embûches (complication, difficultés) :
  46. 46. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 46 L'IGF est dépourvue du pouvoir d'initiative et de liberté d'action, étant donné que ses interventions sont tracées par programme annuel soumis à l'approbation du ministre des finances. En outre, les vérifications effectuées par les inspecteurs des finances demeurent emprisonnées dans des rapports, car tout dépend du ministre des finances, qui n'est pas tenu de donner suite aux conclusions des rapports ; Par ailleurs, l'IGF souffre du problème de manque d'effectifs, qui doivent sillonner (visiter) tout le territoire et inspecter toutes les administrations. Généralement les missions de l'IGF, telles que définies à l'article 2 du dahir du 14 avril 1960, ne paraissent plus être en phase avec le nouvel environnement économique, financier et juridique. Conscient de cette réalité, le ministère des finances projette d'ouvrir un champ de réforme axé sur : - La modification du dahir précité ; - La réorganisation de l'IGF afin que les inspecteurs régionales des finances puissent être mieux à l'écoute des problèmes de contrôle spécifique à chaque région, et également jouer un rôle dans le conseil, la formation et assurer une meilleure diffusion de l'information financière ; - L'orientation vers une nouvelle mission « l'audit ». 2- les contraintes des organes externes du ministère des finances : Certes, le rôle de ces organes dans la préservation des deniers publics et l'assainissement de la gestion de la dépense publique est important, mais demeure limité. a- La cour des comptes : La cour des comptes a pour mission d'assurer le contrôle supérieur de l'exécution des lois de finances. Ainsi, elle intervient dans des phases postérieures de cette exécution, c'est à dire
  47. 47. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 47 après que toutes les opérations aient été réalisées. Elle apprécie et contrôle la sincérité des écritures et la véracité (l’exactitude) des documents et justifications produites, ainsi que leur conformité au droit budgétaire et aux prescriptions de la comptabilité publique. La Cour apprécie aussi l'opportunité de la dépense « marché » par rapport aux exigences du développement national, et son degré d'insertion dans le cadre général de la gestion rationnelle du budget de l'Etat. La Cour des Comptes a donc une double mission en matière de contrôle des marchés de l'Etat : elle s'assure d'abord de la pure régularité de telles dépenses, et apprécie ensuite la gestion de l'achat public dans son ensemble. Cette double tâche complique davantage le rôle de la Cour, surtout que l'éventail des services à contrôler est très diversifié, il s'étend aux comptables publics et aux comptables de faits, aux ordonnateurs et aux responsables des établissements publics. L'immensité du domaine d'action de la haute juridiction contraste avec l'insuffisance des moyens humains, financiers et juridiques dont dispose la Cour des Comptes. Les limites spécifiques auxquelles se heurte la cour des comptes peuvent être classées en trois catégories essentielles qui sont : • limites institutionnelles et juridiques ; • limites matérielles et humaines ; • lacunes d’ordre organisationnel. En premier lieu, les limites institutionnelles et juridiques peuvent être expliquées d’abord par l’absence de fondement constitutionnel de la cour lui permettant de garantir son indépendance fonctionnelle et organique. Comme le prévoient les recommandations des organisations internationales de contrôle et qui disposent que l’indépendance d’une ISC ne peut être réelle que si elle est hautement institutionnalisée et expressément prévue par la constitution ; ensuite par le recours ambitieux des compétences et des missions. Sur le plan pratique, les structures actuelles de la cour des comptes ne sont pas en mesure de combler particulièrement deux lacunes principales, à savoir le contrôle des recettes fiscales et le contrôle de gestion. En deuxième lieu, les limites matérielles et humaines sont dues à l’abondance des tâches et l’insuffisance des moyens et à l’inexistence de structures et de moyens de la recherche scientifique.
  48. 48. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 48 D’abord l’abondance des tâches et l’insuffisance des moyens peuvent engendrer une forte proportion à l’ineffectivité de la cour des comptes surtout en matière de jugement des comptes des comptables publics en matière du contrôle de gestion. La problématiques des motivations matérielles et psychologiques des membres de la cour des comptes ; ensuite peut être appréhendé à travers l’analyse des trois indicateurs ; la faiblesse des rémunérations allouées aux magistrats, la complexité des modalités de déroulement de leur carrière et l’incohérence de leur système indemnitaire et enfin les lacunes déontologiques. b- le contrôle parlementaire : A l'instar de la Cour des Comptes, le parlement ne cesse de voir son contrôle limité par des obstacles multiples, et pourtant, le contrôle à posteriori se trouve réduit au minimum. Ces limites affectent les moyens de contrôle parlementaire à savoir : - Les commissions parlementaires Les pouvoirs en apparence non négligeables des commissions parlementaires et de la commission des finances en particulier, ne sont pas pourtant illimités, ils s'inscrivent dans la logique de la rationalisation des procédures parlementaires qui réduisent la marge de manœuvre des représentants. Par ailleurs, le rôle de contrepoids politique du gouvernement qu'elles doivent assumer se trouve lui aussi limité par les règles parlementaires qui réduit parfois le rôle des commissions parlementaires à un rituel formel sans portée politique. - Les questions : Le délai de réponse aux questions posées aux membres du gouvernement est de 20 jours, mais il est rarement respecté d'autant plus que les questions perdent leur intérêt avec l'institution des questions orales sans débat. S'il est normal que le bureau de la chambre des représentants procède au classement des questions en distinguant celles susceptibles d'engager un débat de celles non susceptibles d'être suivis d'un débat, il est en revanche contestable qu'il n'y ait pas de critères précis de distinction, ce qui laisse au bureau une grande marge de liberté lui facilitant de faire intervenir des considérations politiques.
  49. 49. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 49 - La loi de règlement : La loi de règlement qui doit faire l'objet d'un contrôle approfondi de la part du parlement. En réalité, les parlementaires se désintéressent de la loi de règlement. Ils accordent beaucoup plus de temps à l'examen de la loi des finances de l'année qui est pourtant moins près de la réalité. La loi de règlement est souvent présentée au parlement avec beaucoup de retard. Ainsi par exemple au Maroc la loi de règlement pour l'année budgétaire 1988 n'a été votée qu'en 1997. II- Les conditions d’un audit rationnel et les remèdes possibles aux insuffisances : Dans le deuxième point de ce chapitre, on essaie de faire preuve dans la détermination des conditions susceptible de pallier les insuffisances et de contribuer au démarrage d’une ISC rationnelle et efficace. Cet objectif fondamental ne peut être atteint que par la mise en œuvre de plusieurs facteurs, d’ordres interne et externe, et la combinaison de leurs effets dans le cadre d’une stratégie globale d’audit des finances publiques. En fait, la rationalisation de l’audit supérieur requiert la mise en œuvre d’un ensemble de mesures et de mécanismes nouveaux, d’un changement profond de mentalités et des structures dominantes, d’une organisation adéquate de son contrôle…afin de parvenir à l’éclosion et au développement des capacités nationales d’audit, de gestion et de réflexion. La réalisation de ces objectifs dans le cadre d’une stratégie sociale consciente de l’enjeu que représente l’appropriation de science d’audit en tant que phénomène complexe en constante mutation, dépend des changements opérés dans les institutions et les hommes. Suivant la classe sociale dominante, la stratégie de développement et de contrôle changera d’objectif et de portée. Le problème de développement et de la mise en œuvre des techniques de contrôle supérieur des finances publiques apparaît alors comme un problème éminemment politique lié à l’état des rapports de forces sociales et politiques. Dans cette optique, il y a lieu de distinguer entre
  50. 50. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 50 deux conditions essentielles intimement liées, reposant sur l’élimination des divers obstacles et contraintes précédemment évoqués : Il s’agit d’abord des déterminants exogènes ensuite des déterminants endogènes. 1- les déterminants exogènes : L’audit opéré par l’ISC doit être inséré dans le cadre de la politique de développement économique et social. Il doit être envisagé d’une manière très approfondie et il convient de lui accorder une place de plus en plus grande dans l’évaluation des projets publics. La rationalisation de la fonction du contrôle supérieur des finances publiques en vue de créer les conditions favorables d’un développement de capacités nationales de contrôle ne peut être que le résultat d’une volonté consciente de la société tendant vers le but. La maîtrise et le développement des capacités d’appropriation de ce système doit se concevoir progressivement dans le cas de pays venant de créer leurs ISC. Néanmoins, une telle insertion de cette ISC dans le processus de développement économique et social ne peut être réalisée en dehors d’une refonte radicale de toutes les structures actuelles de gestion et de contrôle. Dans cette perspective, plusieurs préalables devraient être pris en considération concurremment, parmi lesquels on mentionne :w a- Mettre fin au recours aux cabinets privés et aux organismes étrangers de conseil et d’audit et aménager une structure de développement des capacités nationales en la matière : Dans cette optique, une stratégie d’appropriation des techniques et des méthodes modernes d’audit ne peut être concrète que si elle met fin au recours aux organismes étrangers d’audit et de conseil. C’est une condition fondamentale et impérative à la formation et au développement d’un système national d’audit et de conseil.
  51. 51. L’audit dans le secteur public Master en sciences de gestion Page 51 En dépit des avantages que peut présenter pour le Maroc, l’assistance des cabinets privés étrangers d’audit et de conseil, il n’en demeure pas moins que les inconvénients qui en résultent constituent de sérieux handicaps pour la constitution d’un système national d’audit et de conseil. D’ailleurs, l’une des conditions fondamentales à la formation et au développement de celui-ci impliquerait la fin de dépendance du Maroc vis-à-vis des cabinets étrangers d’audit et de conseil en l’occurrence le cabinet de McKinsey, le FMI et la Banque Mondiale. En fait cette procédure qui consiste à recourir aux bureaux et aux organismes étrangers d’audit et de conseil au lieu des organismes nationaux publics (cour des comptes) ou privés, en dépit de certains de ses avantages (expérimentation des auditeurs, moyens matériels sophistiqués) pose au Maroc de nombreux problèmes, parmi lesquels, deux méritent d’être soulevés : l’inefficacité et l’inadaptation des études et des conseils à la réalité marocaines : Compte tenu de leur caractère superficiel, les études effectuées par les organismes étrangers apparaissent incapables de saisir de pénétrer profondément la réalité complexe de la gestion administrative et financière au Maroc. Premièrement, ces études sont confiées à des étrangers qui connaissent mal la société marocaine. Il semble pour cette raison les auteurs du rapport McKinsey ont affirmé qu’ils se sont efforcés de coller à la réalité marocaine telle qu’ils l’ont perçue tant sur les plans des institutions politiques du pays que sur celui des comportements, bien que les conditions de réalisation et la rapidité du projet n’aient peut être pas permis une immersion dans le milieu aussi profonde qu’il eut été souhaitable. Deuxièmement, le temps très limité consacré à la réalisation de ces projets. le coût élevé de services d’audit et de conseil fournis par les organismes étrangers :

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