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Compte rendu de colloque

   Politiques familiales, emploi et acteurs
 sociaux : regards croisés France-Allemagne
                        Une journée d’étude qui a permis d’identifier
                              de nouvelles pistes de recherche

                                         Jeanne Fagnani          Directrice de recherche CNRS – Laboratoire MATISSE.
                                        Antoine Math *           * Institut de recherches économiques et sociales (IRES).
                                    Christèle Meilland *




L                                                                 enfants (avec des manques, toutefois, encore
    e 14 mars 2008, une journée d’étude a été orga-
                                                                  importants). En Allemagne, la prise en charge
    nisée par l’Institut de recherches économiques
                                                                  collective des enfants âgés de moins de 3 ans est
et sociales (IRES) et le Centre d’économie de la
                                                                  peu développée et celle des enfants de 3 à 6 ans
Sorbonne de l’université de Paris-I, en collabora-
                                                                  dans les « Kindergarten » (maintenant quasi géné-
tion avec la Caisse nationale des allocations fami-
                                                                  rale) est le plus souvent à temps partiel. Mais,
liales. Axée autour de la comparaison des poli-
                                                                  depuis quelques années, on assiste à un certain
tiques familiales en France et en Allemagne, cette
                                                                  renversement de tendances entre ces deux pays.
journée a été l’occasion de confrontations entre
                                                                  Ainsi, l’ampleur des réformes adoptées en
chercheurs des deux pays, mais aussi de rencontres
                                                                  Allemagne depuis 2006 souligne l’importance
fructueuses avec des acteurs des politiques fami-
                                                                  accordée aux problèmes de conciliation vie fami-
liales et sociales. L’objectif visait à faire progresser
                                                                  liale-vie professionnelle dans ce pays. Les diverses
la compréhension mutuelle de chacune des poli-
                                                                  contributions de la journée d’étude ont permis
tiques familiales au sein de contextes économi-
                                                                  d’examiner et d’approfondir des questions telles
ques et politiques complexes. Au regard des impor-
                                                                  que les divergences dans la conduite des réformes
tantes réformes décidées ces dernières années en
                                                                  et la place accordée aux questions de conciliation
Allemagne, il s’agissait également de s’interroger
                                                                  et d’emploi des femmes dans des contextes éco-
sur la question de l’éventuelle convergence entre
                                                                  nomiques différents.
les deux pays dans ces domaines. Cette journée
d’étude a ainsi permis de mieux comprendre les
                                                                  L’objectif de ce compte rendu ne vise pas à rendre
évolutions en cours, d’en d’identifier les enjeux et
                                                                  compte de façon exhaustive de cette journée. Il
de mettre en évidence les tensions à l’œuvre dans
                                                                  tente de retracer les différentes approches origi-
le champ des dispositifs d’aide à la conciliation
                                                                  nales présentées. Les interrogations, contributions
travail-famille.
                                                                  et discussions de la journée peuvent être résumées
                                                                  à travers trois grands axes.
Dans les nombreuses études sur ces deux pays, et
plus généralement sur les pays de l’Union euro-
péenne, les typologies font état d’une certaine
                                                                  Des modèles convergents de politiques
proximité entre l’Allemagne et la France. Ces
                                                                  familiales ?
dernières sont classées dans une catégorie que
l’on nomme soit « pays continentaux », soit « pays
                                                                  Jeanne Fagnani (directrice de recherche, CNRS et
conservateurs-corporatistes » ou encore « pays
                                                                  Centre d’économie de la Sorbonne – Matisse) a
bismarckiens ». Leurs politiques familiales parta-
                                                                  resitué la politique familiale allemande et ses évo-
gent de nombreuses caractéristiques : il s’agit, en
                                                                  lutions récentes dans son contexte culturel, socio-
effet, de politiques familiales explicites, fortement
                                                                  politique et économique, et souligné les diffé-
institutionnalisées, et enracinées dans une longue
                                                                  rences et les similitudes avec la France. Tout en
histoire. Mais de grandes disparités demeurent,
                                                                  pointant les nombreuses similarités entre la France
notamment dans le domaine de la politique
                                                                  et l’Allemagne (pays caractérisés par une relative
d’accueil du petit enfant. En France, il existe une
                                                                  générosité financière à l’égard des familles et par
prise en charge par les écoles maternelles, les
                                                                  la persistance du maternalisme…), la chercheuse
crèches et les assistantes maternelles des jeunes



                             Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                            90   Synthèses et statistiques
Länder. Au sein de la grande coalition, les députés
a exposé les évolutions récentes de la politique
                                                                du SPD (parti socialiste) voudraient faire adopter
familiale allemande qui résultent, d’une part,
                                                                une loi consacrant le droit pour chaque enfant
d’une certaine pénurie de main-d’œuvre qualifiée
                                                                d’être accueilli à plein temps dans une crèche dès
sur le marché du travail allemand et, d’autre part,
                                                                l’âge de un an. À court terme, et malgré l’appui du
d’une forte volonté politique de changement.
                                                                patronat et de nombreux employeurs, ces proposi-
Deux volets semblent essentiels parmi l’ensemble
                                                                tions semblent avoir peu de chances de se réaliser.
des réformes initiées : le nouveau congé parental
allemand (proche du congé parental suédois) et le
                                                                En conclusion, J. Fagnani est revenue sur les simi-
lancement d’une politique ambitieuse en faveur
                                                                larités et les divergences entre les deux pays :
de l’accueil du jeune enfant à partir de l’âge de un
                                                                priorité politique accordée dans les deux pays à la
an. Depuis 2005, en Allemagne de l’Ouest, la pro-
                                                                croissance de l’emploi des femmes et volonté
portion d’enfants de moins de 3 ans accueillis
                                                                affirmée d’encourager les hommes à s’investir
dans des structures collectives est passée de 6,9 %
                                                                dans l’éducation des enfants, et divergence quand
à 8,1 % en 2007 (37,4 % en Allemagne de l’Est).
                                                                on met en perspective la relative cohérence des
Toutefois, les disparités entre les Länder restent
                                                                réformes adoptées en Allemagne et le caractère
considérables. En outre, les déductions fiscales
                                                                ambivalent des aides à la conciliation en France.
liées aux frais de garde ont été augmentées.
Depuis janvier 2006, les couples biactifs ont droit
                                                                L’analyse de Katharina Spiess (professeure à
à des déductions de leur revenu imposable corres-
                                                                l’Université libre de Berlin et conseillère de la
pondant aux deux tiers des frais engagés pour une
                                                                ministre Ursula von der Leyen) sur le développe-
personne employée à leur domicile, avec un
                                                                ment des services d’accueil des jeunes enfants en
maximum de 4 000 euros par an pour un enfant
                                                                Allemagne a appuyé les conclusions de J. Fagnani
âgé de moins de 14 ans (pour les couples avec un
                                                                tout en mettant l’accent sur le statu quo de la
seul actif, l’enfant doit être âgé de 3 ans à 6 ans
                                                                garde des jeunes enfants avant 2008 et sur l’impor-
seulement).
                                                                tance des réformes actuelles. Jusqu’en 2007,
                                                                le « male breadwinner model » (modèle de
Cette politique engagée sur la voie des réformes a
                                                                « Monsieur Gagnepain ») s’imposait en Allemagne,
atteint son point d’orgue avec l’adoption d’un
                                                                quelle que soit la catégorie socioprofessionnelle
nouveau congé parental en 2006. Inspiré du mo-
                                                                des familles. Le système de garde d’enfants,
dèle suédois et poursuivant les mêmes objectifs,
                                                                complexe et décentralisé, s’organisait entre les
entré en vigueur en janvier 2007, le nouveau
                                                                « Krippen » pour la garde des enfants de moins de
dispositif accorde une prestation de substitution,
                                                                3 ans et les « Kindergarten » pour les enfants âgés
l’« Elterngeld » (EG) qui correspond à 67 % du
                                                                de 3 ans à 6,5 ans. Financièrement, les dépenses
dernier salaire net (plafonnée à 1 800 euros nets
                                                                se répartissent pour 47,4 % à la charge des muni-
par mois), pendant un an, au parent qui interrompt
                                                                cipalités, 31,5 % à la charge de l’État, 14 % à la
son activité professionnelle. Toutefois, les données
                                                                charge des parents et 5 % à la charge d’associa-
concernant la population des bénéficiaires de l’EG
                                                                tions. À l’instar de la France, le développement
durant l’année 2007 montrent que les objectifs
                                                                régional des systèmes de garde d’enfants est inégal
sont pour l’instant loin d’être atteints : parmi les
                                                                sur tout le territoire. Toutefois, depuis 2006, on note
511 399 femmes (contre 60 012 hommes) qui ont
                                                                un certain fléchissement du « male breadwinner
perçu l’EG durant l’année, 49 % d’entre elles ne
                                                                model » avec une fréquence d’utilisation plus
travaillaient pas avant la naissance et ne per-
                                                                importante des services de garde d’enfants,
çoivent que le minimum légal (300 euros). Celles
                                                                notamment ceux destinés aux enfants de moins
qui ont perçu le maximum (soit 1 800 euros, c’est-
                                                                de 3 ans. Il faut souligner que les réformes entre-
à-dire des femmes ayant des salaires relativement
                                                                prises ces dernières années visent à augmenter le
élevés – au moins 2 687 euros par mois) ne repré-
                                                                taux de fécondité en Allemagne mais aussi à
sentent que 1,84 % du total des bénéficiaires de la
                                                                inciter les femmes, et surtout les mères, à rester sur
prestation et 5,2 % des femmes bénéficiaires qui
                                                                le marché du travail. Ces réformes, décrites aupa-
travaillaient avant la naissance. Les pères repré-
                                                                ravant, mettent l’accent à la fois sur la quantité de
sentent 10,5 % des bénéficiaires (mais 3,3 % des
                                                                services de garde d’enfants offerte mais également
pères seulement ont demandé à en bénéficier). Par
                                                                sur la qualité déployée lors de la garde.
ailleurs, en février 2007, la ministre Ursula von
der Leyen, ministre fédéral de la Famille, des
                                                                Ces analyses précises et détaillées des politiques
Personnes âgées, des Femmes et de la Jeunesse –
                                                                menées en France et en Allemagne ces dernières
fort populaire en Allemagne – a proposé le
                                                                années soulignent les difficultés auxquelles ces
triplement des places en crèches d’ici 2013
                                                                deux pays doivent faire face. Dans le cas de
(750 000 places devraient être disponibles pour
                                                                l’Allemagne, la pénurie de main-d’œuvre qua-
les enfants de moins de 3 ans) et la gratuité des
                                                                lifiée, le déclin fort de la démographie (avec ses
jardins d’enfants pour les parents, les frais devant
                                                                effets sur le système de retraite), le cloisonnement
être pris en charge par les communes et les



                        Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                       91   Synthèses et statistiques
• dans une majorité des pays étudiés, l’aide tend
géographique de certaines régions sont des
                                                                  à être proportionnelle au nombre d’enfants. Il
facteurs très importants pour comprendre l’urgence
                                                                  existe cependant des exceptions. Le soutien aug-
de la situation. Reste le problème du financement
                                                                  mente beaucoup plus que proportionnellement au
des projets mis en œuvre, qui est loin d’être
                                                                  nombre d’enfants en France et en Belgique à tous
réglé…
                                                                  les niveaux de revenus et, pour les couples
                                                                  monoactifs, en Autriche ;
Les questions de redistribution et de                             • les prestations familiales sont, sauf exceptions,
ciblage : le soutien financier des familles                       peu ciblées en fonction des revenus dans les pays
                                                                  étudiés. Cependant, si on prend en compte l’en-
                                                                  semble des dispositifs, on constate une modula-
Le deuxième axe développé lors de ces rencontres
                                                                  tion du montant de l’aide pour charge d’enfant en
concerne la dimension financière des politiques
                                                                  fonction du revenu dans certains pays européens :
familiales des deux pays. Dans cette optique,
                                                                  le Royaume-Uni et l’Irlande aident fortement les
l’analyse présentée par Antoine Math et Christèle
                                                                  familles pauvres, mais davantage les situations de
Meilland (IRES) vise à rendre compte de l’impor-
                                                                  bas salaires que les familles à l’assistance pourtant
tance de la question du soutien financier des
                                                                  plus pauvres, à travers des dispositifs spécifiques
familles en Europe. L’objectif de cette présentation
                                                                  (une prestation sociale en Irlande, un crédit d’impôt
consistait en une comparaison du niveau et des
                                                                  au Royaume-Uni). Ces dispositifs disparaissent à
modalités du soutien financier des familles au
                                                                  partir d’un certain niveau de ressources et l’avan-
moyen de la méthode des ménages ou cas types
                                                                  tage enfant chute fortement, mais sans que les
dans onze pays européens de niveau de déve-
                                                                  autres familles soient totalement délaissées. Dans
loppement comparable (avec des pays nordiques
                                                                  les pays nordiques où la fiscalité ne joue aucun
comme le Danemark, la Finlande, la Suède et la
                                                                  rôle en matière de soutien aux familles, l’avantage
Norvège, des pays insulaires comme le Royaume-
                                                                  provenant des aides au logement diminue puis
Uni et l’Irlande, et des pays d’Europe continentale
                                                                  disparaît à mesure que le revenu augmente et
comme la France, l’Allemagne, la Belgique, les
                                                                  ensuite, au-delà d’un certain niveau, le montant
Pays-Bas et l’Autriche). Soulignant les limites des
                                                                  de l’avantage enfant se maintient au niveau des
données d’Eurostat sur les dépenses classées dans
                                                                  prestations familiales, toutes versées sans condi-
la fonction « famille-enfants », l’analyse montre
                                                                  tion de ressources. En France et en Belgique,
que le soutien aux familles passe par d’autres
                                                                  l’avantage enfant peut avoir tendance à augmenter
canaux que les seules dépenses de prestations
                                                                  avec le niveau de revenu en raison de l’effet impu-
familiales, en particulier par la fiscalité et les aides
                                                                  table à la fiscalité qui vient compenser la baisse
au logement. Les chercheurs utilisent la méthode
                                                                  des prestations à mesure que les revenus augmen-
des ménages ou cas types qui permet de calculer
                                                                  tent. On retrouve cet effet plus favorable de la
un « family package » ou « avantage enfant »,
                                                                  fiscalité pour les couples ayant des revenus plus
défini comme l’aide imputable au fait d’avoir
                                                                  élevés, mais de manière atténuée, en Autriche et en
des enfants. Ce soutien dû à la seule présence
                                                                  Allemagne ;
d’enfant(s) est calculé comme le supplément de
                                                                  • au niveau de la générosité moyenne, l’Autriche
revenu par un ménage avec enfants par rapport
                                                                  apparaît en tête, suivie du Royaume-Uni, puis d’un
à un ménage sans enfant mais se trouvant dans
                                                                  groupe de cinq pays dont la France et l’Allemagne,
la même situation de revenu primaire (salaire
                                                                  mais aussi la Belgique, l’Irlande et le Danemark.
identique).
                                                                  L’avantage moyen est plus faible en Suède, en
                                                                  Finlande et en Norvège, et les Pays-Bas apparaissent
L’analyse permet de mettre en évidence quelques
                                                                  loin derrière. Mais ce classement moyen peut varier
faits saillants :
                                                                  selon la configuration familiale ou les revenus.
• la France et Allemagne figurent parmi les pays
                                                                  Ainsi, si l’Allemagne figure parmi les pays les plus
ayant une politique explicite et relativement
                                                                  généreux, quel que soit le nombre d’enfants, la
importante de soutien financier des familles ;
                                                                  France apparaît également comparativement très
• l’essentiel du soutien financier des familles
                                                                  généreuse pour les familles avec trois enfants, mais
passe dans les pays étudiés par les prestations
                                                                  très peu pour les plus petites familles ;
familiales, les aides au logement et l’impôt sur le
                                                                  • les parents isolés apparaissent également assez
revenu. Ces deux derniers éléments constituent
                                                                  mal lotis dans les deux pays ;
des éléments importants des aides aux familles.
                                                                  • enfin, une extension de l’analyse aux familles
L’impôt sur le revenu ne joue cependant pas un
                                                                  à l’assistance et bénéficiant de revenus minima
rôle de soutien aux familles dans tous les pays.
                                                                  garantis montre une autre ressemblance entre les
Dans les pays nordiques, le système fiscal ne
                                                                  deux pays. Ces derniers consacrent, en compa-
prend pas en compte la présence d’enfant (la
                                                                  raison avec d’autres pays de niveau économique
Norvège, le Danemark et l’Islande tiennent
                                                                  comparable, un soutien bien plus faible en direc-
néanmoins compte de la situation d’isolement du
                                                                  tion des familles les plus pauvres.
parent) ;



                             Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                            92   Synthèses et statistiques
Pour sa part, Katharina Wrohlich, (chercheuse au                 et l’évolution de la politique familiale en
« DIW » de Berlin), a développé un regard ori-                   Allemagne, et après avoir largement décrit le
ginal de la dimension financière des politiques                  tournant radical de la politique familiale alle-
familiales en soulignant les différences dans le                 mande avec les réformes entreprises, l’écono-
traitement des impôts sur le revenu en Allemagne                 miste souligne la nouveauté du contexte : la ques-
et en France. Le système fiscal français favorise-t-             tion du soutien des parents salariés devient un
il davantage les familles avec enfants ? Et dans ce              sujet central pour les entreprises et les partenaires
cas, quels types de familles sont les plus favo-                 sociaux. L’objectif du gouvernement allemand de
risées ? Le débat récurrent en Allemagne sur le                  placer ces nouveaux acteurs au cœur des ques-
fait que les familles avec enfants paieraient trop               tions d’articulation vie familiale-vie profession-
d’impôts sous-tend qu’un soutien envers les                      nelle est de répondre aux challenges démographi-
familles (passant, par exemple, par un meilleur                  ques et de créer une société « family friendly ».
traitement fiscal) pourrait générer une augmenta-                Ainsi, la création en 2003 de l’Alliance pour la
tion du taux de fécondité ainsi qu’une hausse de                 famille consiste à regrouper un vaste ensemble de
l’activité professionnelle. L’analyse économétri-                mesures et d’activité afin d’améliorer l’articula-
que du traitement du mariage dans la fiscalité des               tion vie familiale-vie professionnelle. Le ministère
deux pays montre que les couples mariés sans                     de la Famille, avec la collaboration de la Fonda-
enfant ont les mêmes situations fiscales dans les                tion Bertelsmann, a été à l’origine de ce projet.
deux pays. En revanche, « l’avantage enfant » s’orga-            Un texte commun présente les orientations et les
nise différemment dans les deux pays : en France, il             objectifs : le besoin pour la société allemande
existe les prestations familiales auxquelles s’ajou-             d’un taux de fécondité plus élevé, le besoin pour
tent, pour les familles imposables, l’effet du                   l’économie de travailleurs qualifiés et d’une
quotient familial. En Allemagne, les allocations                 participation plus grande des femmes au marché
familiales (Kindergeld) sont beaucoup plus géné-                 du travail, et le besoin d’une prise en charge
reuses, mais les familles aux revenus les plus                   éducative pour les enfants dans leurs premières
élevés peuvent y renoncer pour bénéficier en                     années. Pour illustrer cette approche, U. Klammer
échange d’une aide fiscale (Kinderfreibetrag). Au                cite les alliances locales pour la famille. Créées
final, l’analyse économique et des microsimula-                  en 2003, ces réseaux visent à rassembler des
tions montrent que les systèmes fonctionnent de                  acteurs locaux (administration locale, mairies,
manière assez proche en Allemagne et en France.                  entreprises, représentants syndicaux et patronaux,
Cependant, des différences existent. Les gains                   etc.) afin d’impulser des actions qui améliorent la
sociofiscaux en France sont nettement supérieurs                 vie des familles. En janvier 2007, 364 alliances
à ceux procurés en Allemagne pour les familles                   locales avaient été fondées. Les accords collectifs
avec trois enfants et plus, en particulier pour les              dans lesquels apparaissent des éléments liés à
familles du haut de la redistribution. Plus généra-              l’égalité professionnelle ou à la conciliation sont
lement, les gains sont supérieurs en France pour                 essentiellement des accords signés dans les
toutes les familles les plus aisées, en raison non               branches les plus féminisées, où les femmes sont
seulement de l’effet joué par le quotient familial               très qualifiées, ou dans les entreprises publiques.
mais aussi de la définition différente du revenu                 Les sujets de négociations les plus souvent
imposable. Les familles à revenus bas ou moyens                  rencontrés sont la transition du temps plein vers
sont, en revanche, davantage aidées en Allemagne                 le temps partiel et vice versa, l’adaptation des
en raison d’allocations familiales beaucoup plus                 horaires, le principe d’égalité de traitement entre
élevées ; ceci est surtout vrai pour les familles                les salariés, l’organisation du congé parental et la
avec un ou deux enfants.                                         possibilité de prendre des jours de congé supplé-
                                                                 mentaires pour soigner un enfant malade ou un
                                                                 proche.
Autres dimensions de la conciliation
vie familiale-vie professionnelle                                La présentation de Gisela Erler (présidente de
                                                                 Familienservice GmbH) a porté sur un dispositif
                                                                 très peu connu en France, celui des maisons
La question de la « conciliation » vie familiale-
                                                                 intergénérationnelles que les pouvoirs publics
vie professionnelle est une préoccupation impor-
                                                                 veulent promouvoir. Ces maisons sont en pleine
tante pour comprendre l’évolution des sociétés
                                                                 expansion : il en existe déjà plus de 500 en
actuelles et de l’emploi féminin en particulier.
                                                                 Allemagne. L’objectif est d’offrir localement un
Sur cette question au cœur des problématiques
                                                                 « welfare mix », en mixant en un même lieu
actuelles des politiques familiales allemandes et
                                                                 services publics et services fournis par le secteur
françaises, des acteurs inhabituels interviennent :
                                                                 privé, les associations, les organisations non
les entreprises et les partenaires sociaux. C’est
                                                                 gouvernementales et des volontaires. L’idée est
sur ce thème qu’est intervenue Ute Klammer
                                                                 de faciliter les liens entre les personnes âgées et
(Université de Duisburg-Essen) lors de cette journée
                                                                 les plus jeunes, mais aussi avec les autres catégories,
d’étude. Après être revenue sur la situation politique



                         Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                        93   Synthèses et statistiques
Conclusion et perspectives de recherche
à travers des services intergénérationnels, et en
tentant de supprimer les cloisonnements induits
par les activités et les politiques sectorielles. Ces            Mark Pearson (responsable de la division Poli-
maisons fondées sur le partenariat offrent des                   tiques sociales à l’OCDE) a conclu la journée en
espaces ouverts sept jours sur sept. Elles reposent              mettant l’accent sur les différents champs de
sur des principes d’activation (des plus jeunes et               réflexion ouverts par la problématique de la compa-
des âgés, mais aussi des salariés, chômeurs, béné-               raison des politiques familiales en Allemagne et
voles) et s’appuient beaucoup sur les volontaires                en France. Les contributions, les débats avec la
qui offrent leurs services mais qui peuvent aussi y              salle et les intervenants ont mis en évidence la
recevoir des formations. Ces volontaires appar-                  complexité des évolutions en cours, permis d’en
tiennent à toutes les générations mais sont âgés,                souligner parfois les ambiguïtés et d’identifier de
très majoritairement, de 45 ans et 70 ans. Un des                nouvelles pistes de recherche. L’une des questions
objectifs implicites de ces maisons est d’impli-                 ouvertes est celle de l’implication (ou non) des
quer davantage les citoyens, les hommes en par-                  entreprises et autres acteurs sociaux dans le sec-
ticulier, dans les activités à dimension familiale,              teur accueil des jeunes enfants dans une optique
d’où leur intérêt au regard des questions de conci-              de complémentarité avec les interventions publi-
liation et de partage des temps sociaux entre                    ques. Depuis quelques années, on assiste à des
hommes et femmes. Ces maisons offrent de                         tentatives d’élaboration de nouveaux « policy mix »,
nombreux services allant du soutien scolaire aux                 dont témoignent, par exemple, les mesures visant
visites au domicile des personnes âgées, en                      à impliquer les entreprises dans le domaine des
passant par des activités culturelles, de l’aide à               aides à la conciliation travail-famille. Ces évolutions
l’utilisation des nouvelles technologies, etc. Elles             justifient de poursuivre l’examen de cette question.
aident à concevoir de nouveaux services, payants                 M. Pearson a souligné l’intérêt d’approches compa-
ou gratuits, en ciblant principalement les familles              ratives offrant l’occasion aux chercheurs, aux acteurs
actives et les personnes âgées et en favorisant la               et aux entrepreneurs de discuter entre eux,
structuration d’une offre de services au plus près               d’apporter des pistes de réflexion et de s’ouvrir à
des besoins (garde des enfants, réalisation de repas,            d’autres questionnements plus larges. Cette journée
services d’aide ou d’accompagnement pour les                     d’étude a ainsi permis de souligner l’importance de
courses ou les démarches administratives, etc.).                 l’actualité des sujets abordés.




                            Politiques sociales et familiales   n° 95 - mars 2009
                                                           94   Synthèses et statistiques

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Psf95 9 J Fagnani A Math C Meilland

  • 1. Compte rendu de colloque Politiques familiales, emploi et acteurs sociaux : regards croisés France-Allemagne Une journée d’étude qui a permis d’identifier de nouvelles pistes de recherche Jeanne Fagnani Directrice de recherche CNRS – Laboratoire MATISSE. Antoine Math * * Institut de recherches économiques et sociales (IRES). Christèle Meilland * L enfants (avec des manques, toutefois, encore e 14 mars 2008, une journée d’étude a été orga- importants). En Allemagne, la prise en charge nisée par l’Institut de recherches économiques collective des enfants âgés de moins de 3 ans est et sociales (IRES) et le Centre d’économie de la peu développée et celle des enfants de 3 à 6 ans Sorbonne de l’université de Paris-I, en collabora- dans les « Kindergarten » (maintenant quasi géné- tion avec la Caisse nationale des allocations fami- rale) est le plus souvent à temps partiel. Mais, liales. Axée autour de la comparaison des poli- depuis quelques années, on assiste à un certain tiques familiales en France et en Allemagne, cette renversement de tendances entre ces deux pays. journée a été l’occasion de confrontations entre Ainsi, l’ampleur des réformes adoptées en chercheurs des deux pays, mais aussi de rencontres Allemagne depuis 2006 souligne l’importance fructueuses avec des acteurs des politiques fami- accordée aux problèmes de conciliation vie fami- liales et sociales. L’objectif visait à faire progresser liale-vie professionnelle dans ce pays. Les diverses la compréhension mutuelle de chacune des poli- contributions de la journée d’étude ont permis tiques familiales au sein de contextes économi- d’examiner et d’approfondir des questions telles ques et politiques complexes. Au regard des impor- que les divergences dans la conduite des réformes tantes réformes décidées ces dernières années en et la place accordée aux questions de conciliation Allemagne, il s’agissait également de s’interroger et d’emploi des femmes dans des contextes éco- sur la question de l’éventuelle convergence entre nomiques différents. les deux pays dans ces domaines. Cette journée d’étude a ainsi permis de mieux comprendre les L’objectif de ce compte rendu ne vise pas à rendre évolutions en cours, d’en d’identifier les enjeux et compte de façon exhaustive de cette journée. Il de mettre en évidence les tensions à l’œuvre dans tente de retracer les différentes approches origi- le champ des dispositifs d’aide à la conciliation nales présentées. Les interrogations, contributions travail-famille. et discussions de la journée peuvent être résumées à travers trois grands axes. Dans les nombreuses études sur ces deux pays, et plus généralement sur les pays de l’Union euro- péenne, les typologies font état d’une certaine Des modèles convergents de politiques proximité entre l’Allemagne et la France. Ces familiales ? dernières sont classées dans une catégorie que l’on nomme soit « pays continentaux », soit « pays Jeanne Fagnani (directrice de recherche, CNRS et conservateurs-corporatistes » ou encore « pays Centre d’économie de la Sorbonne – Matisse) a bismarckiens ». Leurs politiques familiales parta- resitué la politique familiale allemande et ses évo- gent de nombreuses caractéristiques : il s’agit, en lutions récentes dans son contexte culturel, socio- effet, de politiques familiales explicites, fortement politique et économique, et souligné les diffé- institutionnalisées, et enracinées dans une longue rences et les similitudes avec la France. Tout en histoire. Mais de grandes disparités demeurent, pointant les nombreuses similarités entre la France notamment dans le domaine de la politique et l’Allemagne (pays caractérisés par une relative d’accueil du petit enfant. En France, il existe une générosité financière à l’égard des familles et par prise en charge par les écoles maternelles, les la persistance du maternalisme…), la chercheuse crèches et les assistantes maternelles des jeunes Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 90 Synthèses et statistiques
  • 2. Länder. Au sein de la grande coalition, les députés a exposé les évolutions récentes de la politique du SPD (parti socialiste) voudraient faire adopter familiale allemande qui résultent, d’une part, une loi consacrant le droit pour chaque enfant d’une certaine pénurie de main-d’œuvre qualifiée d’être accueilli à plein temps dans une crèche dès sur le marché du travail allemand et, d’autre part, l’âge de un an. À court terme, et malgré l’appui du d’une forte volonté politique de changement. patronat et de nombreux employeurs, ces proposi- Deux volets semblent essentiels parmi l’ensemble tions semblent avoir peu de chances de se réaliser. des réformes initiées : le nouveau congé parental allemand (proche du congé parental suédois) et le En conclusion, J. Fagnani est revenue sur les simi- lancement d’une politique ambitieuse en faveur larités et les divergences entre les deux pays : de l’accueil du jeune enfant à partir de l’âge de un priorité politique accordée dans les deux pays à la an. Depuis 2005, en Allemagne de l’Ouest, la pro- croissance de l’emploi des femmes et volonté portion d’enfants de moins de 3 ans accueillis affirmée d’encourager les hommes à s’investir dans des structures collectives est passée de 6,9 % dans l’éducation des enfants, et divergence quand à 8,1 % en 2007 (37,4 % en Allemagne de l’Est). on met en perspective la relative cohérence des Toutefois, les disparités entre les Länder restent réformes adoptées en Allemagne et le caractère considérables. En outre, les déductions fiscales ambivalent des aides à la conciliation en France. liées aux frais de garde ont été augmentées. Depuis janvier 2006, les couples biactifs ont droit L’analyse de Katharina Spiess (professeure à à des déductions de leur revenu imposable corres- l’Université libre de Berlin et conseillère de la pondant aux deux tiers des frais engagés pour une ministre Ursula von der Leyen) sur le développe- personne employée à leur domicile, avec un ment des services d’accueil des jeunes enfants en maximum de 4 000 euros par an pour un enfant Allemagne a appuyé les conclusions de J. Fagnani âgé de moins de 14 ans (pour les couples avec un tout en mettant l’accent sur le statu quo de la seul actif, l’enfant doit être âgé de 3 ans à 6 ans garde des jeunes enfants avant 2008 et sur l’impor- seulement). tance des réformes actuelles. Jusqu’en 2007, le « male breadwinner model » (modèle de Cette politique engagée sur la voie des réformes a « Monsieur Gagnepain ») s’imposait en Allemagne, atteint son point d’orgue avec l’adoption d’un quelle que soit la catégorie socioprofessionnelle nouveau congé parental en 2006. Inspiré du mo- des familles. Le système de garde d’enfants, dèle suédois et poursuivant les mêmes objectifs, complexe et décentralisé, s’organisait entre les entré en vigueur en janvier 2007, le nouveau « Krippen » pour la garde des enfants de moins de dispositif accorde une prestation de substitution, 3 ans et les « Kindergarten » pour les enfants âgés l’« Elterngeld » (EG) qui correspond à 67 % du de 3 ans à 6,5 ans. Financièrement, les dépenses dernier salaire net (plafonnée à 1 800 euros nets se répartissent pour 47,4 % à la charge des muni- par mois), pendant un an, au parent qui interrompt cipalités, 31,5 % à la charge de l’État, 14 % à la son activité professionnelle. Toutefois, les données charge des parents et 5 % à la charge d’associa- concernant la population des bénéficiaires de l’EG tions. À l’instar de la France, le développement durant l’année 2007 montrent que les objectifs régional des systèmes de garde d’enfants est inégal sont pour l’instant loin d’être atteints : parmi les sur tout le territoire. Toutefois, depuis 2006, on note 511 399 femmes (contre 60 012 hommes) qui ont un certain fléchissement du « male breadwinner perçu l’EG durant l’année, 49 % d’entre elles ne model » avec une fréquence d’utilisation plus travaillaient pas avant la naissance et ne per- importante des services de garde d’enfants, çoivent que le minimum légal (300 euros). Celles notamment ceux destinés aux enfants de moins qui ont perçu le maximum (soit 1 800 euros, c’est- de 3 ans. Il faut souligner que les réformes entre- à-dire des femmes ayant des salaires relativement prises ces dernières années visent à augmenter le élevés – au moins 2 687 euros par mois) ne repré- taux de fécondité en Allemagne mais aussi à sentent que 1,84 % du total des bénéficiaires de la inciter les femmes, et surtout les mères, à rester sur prestation et 5,2 % des femmes bénéficiaires qui le marché du travail. Ces réformes, décrites aupa- travaillaient avant la naissance. Les pères repré- ravant, mettent l’accent à la fois sur la quantité de sentent 10,5 % des bénéficiaires (mais 3,3 % des services de garde d’enfants offerte mais également pères seulement ont demandé à en bénéficier). Par sur la qualité déployée lors de la garde. ailleurs, en février 2007, la ministre Ursula von der Leyen, ministre fédéral de la Famille, des Ces analyses précises et détaillées des politiques Personnes âgées, des Femmes et de la Jeunesse – menées en France et en Allemagne ces dernières fort populaire en Allemagne – a proposé le années soulignent les difficultés auxquelles ces triplement des places en crèches d’ici 2013 deux pays doivent faire face. Dans le cas de (750 000 places devraient être disponibles pour l’Allemagne, la pénurie de main-d’œuvre qua- les enfants de moins de 3 ans) et la gratuité des lifiée, le déclin fort de la démographie (avec ses jardins d’enfants pour les parents, les frais devant effets sur le système de retraite), le cloisonnement être pris en charge par les communes et les Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 91 Synthèses et statistiques
  • 3. • dans une majorité des pays étudiés, l’aide tend géographique de certaines régions sont des à être proportionnelle au nombre d’enfants. Il facteurs très importants pour comprendre l’urgence existe cependant des exceptions. Le soutien aug- de la situation. Reste le problème du financement mente beaucoup plus que proportionnellement au des projets mis en œuvre, qui est loin d’être nombre d’enfants en France et en Belgique à tous réglé… les niveaux de revenus et, pour les couples monoactifs, en Autriche ; Les questions de redistribution et de • les prestations familiales sont, sauf exceptions, ciblage : le soutien financier des familles peu ciblées en fonction des revenus dans les pays étudiés. Cependant, si on prend en compte l’en- semble des dispositifs, on constate une modula- Le deuxième axe développé lors de ces rencontres tion du montant de l’aide pour charge d’enfant en concerne la dimension financière des politiques fonction du revenu dans certains pays européens : familiales des deux pays. Dans cette optique, le Royaume-Uni et l’Irlande aident fortement les l’analyse présentée par Antoine Math et Christèle familles pauvres, mais davantage les situations de Meilland (IRES) vise à rendre compte de l’impor- bas salaires que les familles à l’assistance pourtant tance de la question du soutien financier des plus pauvres, à travers des dispositifs spécifiques familles en Europe. L’objectif de cette présentation (une prestation sociale en Irlande, un crédit d’impôt consistait en une comparaison du niveau et des au Royaume-Uni). Ces dispositifs disparaissent à modalités du soutien financier des familles au partir d’un certain niveau de ressources et l’avan- moyen de la méthode des ménages ou cas types tage enfant chute fortement, mais sans que les dans onze pays européens de niveau de déve- autres familles soient totalement délaissées. Dans loppement comparable (avec des pays nordiques les pays nordiques où la fiscalité ne joue aucun comme le Danemark, la Finlande, la Suède et la rôle en matière de soutien aux familles, l’avantage Norvège, des pays insulaires comme le Royaume- provenant des aides au logement diminue puis Uni et l’Irlande, et des pays d’Europe continentale disparaît à mesure que le revenu augmente et comme la France, l’Allemagne, la Belgique, les ensuite, au-delà d’un certain niveau, le montant Pays-Bas et l’Autriche). Soulignant les limites des de l’avantage enfant se maintient au niveau des données d’Eurostat sur les dépenses classées dans prestations familiales, toutes versées sans condi- la fonction « famille-enfants », l’analyse montre tion de ressources. En France et en Belgique, que le soutien aux familles passe par d’autres l’avantage enfant peut avoir tendance à augmenter canaux que les seules dépenses de prestations avec le niveau de revenu en raison de l’effet impu- familiales, en particulier par la fiscalité et les aides table à la fiscalité qui vient compenser la baisse au logement. Les chercheurs utilisent la méthode des prestations à mesure que les revenus augmen- des ménages ou cas types qui permet de calculer tent. On retrouve cet effet plus favorable de la un « family package » ou « avantage enfant », fiscalité pour les couples ayant des revenus plus défini comme l’aide imputable au fait d’avoir élevés, mais de manière atténuée, en Autriche et en des enfants. Ce soutien dû à la seule présence Allemagne ; d’enfant(s) est calculé comme le supplément de • au niveau de la générosité moyenne, l’Autriche revenu par un ménage avec enfants par rapport apparaît en tête, suivie du Royaume-Uni, puis d’un à un ménage sans enfant mais se trouvant dans groupe de cinq pays dont la France et l’Allemagne, la même situation de revenu primaire (salaire mais aussi la Belgique, l’Irlande et le Danemark. identique). L’avantage moyen est plus faible en Suède, en Finlande et en Norvège, et les Pays-Bas apparaissent L’analyse permet de mettre en évidence quelques loin derrière. Mais ce classement moyen peut varier faits saillants : selon la configuration familiale ou les revenus. • la France et Allemagne figurent parmi les pays Ainsi, si l’Allemagne figure parmi les pays les plus ayant une politique explicite et relativement généreux, quel que soit le nombre d’enfants, la importante de soutien financier des familles ; France apparaît également comparativement très • l’essentiel du soutien financier des familles généreuse pour les familles avec trois enfants, mais passe dans les pays étudiés par les prestations très peu pour les plus petites familles ; familiales, les aides au logement et l’impôt sur le • les parents isolés apparaissent également assez revenu. Ces deux derniers éléments constituent mal lotis dans les deux pays ; des éléments importants des aides aux familles. • enfin, une extension de l’analyse aux familles L’impôt sur le revenu ne joue cependant pas un à l’assistance et bénéficiant de revenus minima rôle de soutien aux familles dans tous les pays. garantis montre une autre ressemblance entre les Dans les pays nordiques, le système fiscal ne deux pays. Ces derniers consacrent, en compa- prend pas en compte la présence d’enfant (la raison avec d’autres pays de niveau économique Norvège, le Danemark et l’Islande tiennent comparable, un soutien bien plus faible en direc- néanmoins compte de la situation d’isolement du tion des familles les plus pauvres. parent) ; Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 92 Synthèses et statistiques
  • 4. Pour sa part, Katharina Wrohlich, (chercheuse au et l’évolution de la politique familiale en « DIW » de Berlin), a développé un regard ori- Allemagne, et après avoir largement décrit le ginal de la dimension financière des politiques tournant radical de la politique familiale alle- familiales en soulignant les différences dans le mande avec les réformes entreprises, l’écono- traitement des impôts sur le revenu en Allemagne miste souligne la nouveauté du contexte : la ques- et en France. Le système fiscal français favorise-t- tion du soutien des parents salariés devient un il davantage les familles avec enfants ? Et dans ce sujet central pour les entreprises et les partenaires cas, quels types de familles sont les plus favo- sociaux. L’objectif du gouvernement allemand de risées ? Le débat récurrent en Allemagne sur le placer ces nouveaux acteurs au cœur des ques- fait que les familles avec enfants paieraient trop tions d’articulation vie familiale-vie profession- d’impôts sous-tend qu’un soutien envers les nelle est de répondre aux challenges démographi- familles (passant, par exemple, par un meilleur ques et de créer une société « family friendly ». traitement fiscal) pourrait générer une augmenta- Ainsi, la création en 2003 de l’Alliance pour la tion du taux de fécondité ainsi qu’une hausse de famille consiste à regrouper un vaste ensemble de l’activité professionnelle. L’analyse économétri- mesures et d’activité afin d’améliorer l’articula- que du traitement du mariage dans la fiscalité des tion vie familiale-vie professionnelle. Le ministère deux pays montre que les couples mariés sans de la Famille, avec la collaboration de la Fonda- enfant ont les mêmes situations fiscales dans les tion Bertelsmann, a été à l’origine de ce projet. deux pays. En revanche, « l’avantage enfant » s’orga- Un texte commun présente les orientations et les nise différemment dans les deux pays : en France, il objectifs : le besoin pour la société allemande existe les prestations familiales auxquelles s’ajou- d’un taux de fécondité plus élevé, le besoin pour tent, pour les familles imposables, l’effet du l’économie de travailleurs qualifiés et d’une quotient familial. En Allemagne, les allocations participation plus grande des femmes au marché familiales (Kindergeld) sont beaucoup plus géné- du travail, et le besoin d’une prise en charge reuses, mais les familles aux revenus les plus éducative pour les enfants dans leurs premières élevés peuvent y renoncer pour bénéficier en années. Pour illustrer cette approche, U. Klammer échange d’une aide fiscale (Kinderfreibetrag). Au cite les alliances locales pour la famille. Créées final, l’analyse économique et des microsimula- en 2003, ces réseaux visent à rassembler des tions montrent que les systèmes fonctionnent de acteurs locaux (administration locale, mairies, manière assez proche en Allemagne et en France. entreprises, représentants syndicaux et patronaux, Cependant, des différences existent. Les gains etc.) afin d’impulser des actions qui améliorent la sociofiscaux en France sont nettement supérieurs vie des familles. En janvier 2007, 364 alliances à ceux procurés en Allemagne pour les familles locales avaient été fondées. Les accords collectifs avec trois enfants et plus, en particulier pour les dans lesquels apparaissent des éléments liés à familles du haut de la redistribution. Plus généra- l’égalité professionnelle ou à la conciliation sont lement, les gains sont supérieurs en France pour essentiellement des accords signés dans les toutes les familles les plus aisées, en raison non branches les plus féminisées, où les femmes sont seulement de l’effet joué par le quotient familial très qualifiées, ou dans les entreprises publiques. mais aussi de la définition différente du revenu Les sujets de négociations les plus souvent imposable. Les familles à revenus bas ou moyens rencontrés sont la transition du temps plein vers sont, en revanche, davantage aidées en Allemagne le temps partiel et vice versa, l’adaptation des en raison d’allocations familiales beaucoup plus horaires, le principe d’égalité de traitement entre élevées ; ceci est surtout vrai pour les familles les salariés, l’organisation du congé parental et la avec un ou deux enfants. possibilité de prendre des jours de congé supplé- mentaires pour soigner un enfant malade ou un proche. Autres dimensions de la conciliation vie familiale-vie professionnelle La présentation de Gisela Erler (présidente de Familienservice GmbH) a porté sur un dispositif très peu connu en France, celui des maisons La question de la « conciliation » vie familiale- intergénérationnelles que les pouvoirs publics vie professionnelle est une préoccupation impor- veulent promouvoir. Ces maisons sont en pleine tante pour comprendre l’évolution des sociétés expansion : il en existe déjà plus de 500 en actuelles et de l’emploi féminin en particulier. Allemagne. L’objectif est d’offrir localement un Sur cette question au cœur des problématiques « welfare mix », en mixant en un même lieu actuelles des politiques familiales allemandes et services publics et services fournis par le secteur françaises, des acteurs inhabituels interviennent : privé, les associations, les organisations non les entreprises et les partenaires sociaux. C’est gouvernementales et des volontaires. L’idée est sur ce thème qu’est intervenue Ute Klammer de faciliter les liens entre les personnes âgées et (Université de Duisburg-Essen) lors de cette journée les plus jeunes, mais aussi avec les autres catégories, d’étude. Après être revenue sur la situation politique Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 93 Synthèses et statistiques
  • 5. Conclusion et perspectives de recherche à travers des services intergénérationnels, et en tentant de supprimer les cloisonnements induits par les activités et les politiques sectorielles. Ces Mark Pearson (responsable de la division Poli- maisons fondées sur le partenariat offrent des tiques sociales à l’OCDE) a conclu la journée en espaces ouverts sept jours sur sept. Elles reposent mettant l’accent sur les différents champs de sur des principes d’activation (des plus jeunes et réflexion ouverts par la problématique de la compa- des âgés, mais aussi des salariés, chômeurs, béné- raison des politiques familiales en Allemagne et voles) et s’appuient beaucoup sur les volontaires en France. Les contributions, les débats avec la qui offrent leurs services mais qui peuvent aussi y salle et les intervenants ont mis en évidence la recevoir des formations. Ces volontaires appar- complexité des évolutions en cours, permis d’en tiennent à toutes les générations mais sont âgés, souligner parfois les ambiguïtés et d’identifier de très majoritairement, de 45 ans et 70 ans. Un des nouvelles pistes de recherche. L’une des questions objectifs implicites de ces maisons est d’impli- ouvertes est celle de l’implication (ou non) des quer davantage les citoyens, les hommes en par- entreprises et autres acteurs sociaux dans le sec- ticulier, dans les activités à dimension familiale, teur accueil des jeunes enfants dans une optique d’où leur intérêt au regard des questions de conci- de complémentarité avec les interventions publi- liation et de partage des temps sociaux entre ques. Depuis quelques années, on assiste à des hommes et femmes. Ces maisons offrent de tentatives d’élaboration de nouveaux « policy mix », nombreux services allant du soutien scolaire aux dont témoignent, par exemple, les mesures visant visites au domicile des personnes âgées, en à impliquer les entreprises dans le domaine des passant par des activités culturelles, de l’aide à aides à la conciliation travail-famille. Ces évolutions l’utilisation des nouvelles technologies, etc. Elles justifient de poursuivre l’examen de cette question. aident à concevoir de nouveaux services, payants M. Pearson a souligné l’intérêt d’approches compa- ou gratuits, en ciblant principalement les familles ratives offrant l’occasion aux chercheurs, aux acteurs actives et les personnes âgées et en favorisant la et aux entrepreneurs de discuter entre eux, structuration d’une offre de services au plus près d’apporter des pistes de réflexion et de s’ouvrir à des besoins (garde des enfants, réalisation de repas, d’autres questionnements plus larges. Cette journée services d’aide ou d’accompagnement pour les d’étude a ainsi permis de souligner l’importance de courses ou les démarches administratives, etc.). l’actualité des sujets abordés. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 94 Synthèses et statistiques