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Qu’est­ce qu’une politique 
        publique ? 

        Yves Surel  
Introduction 

 Répondre à une question faussement simple : qu’est­
 ce qu’une politique publique ? 
    Un terme du langage commun (acteurs politico­administratifs, 
     journalistes, chercheurs, etc.) 
    Un terme large couvrant des réalités multiples : variation des 
     secteurs, politiques à différents niveaux de gouvernement, 
     problèmes publics globaux, etc. 
    Un lien évident et de plus en plus problématique avec l’Etat ? 
 Partir d’un exemple (la canicule de 2003), avant de 
 présenter quelques éléments de définition et 
 d’analyse 
La canicule de 2003 

 Les faits :  
     Une vague de chaleur non anticipée… 
     … définie scientifiquement et administrativement 
      (températures > 20°C la nuit, 35 °C le jour ; variété des seuils) 
 Des problèmes multiples pour différentes 
  administrations concernées : 
     Les centrales nucléaires (problème réchauffement réacteurs et 
      limites usage de l’eau) 
     Les conditions de travail  
     Le nombre sans cesse croissant de décès: 14802 selon 
      l’INSERM (surmortalité par rapport aux années antérieures) 
La canicule de 2003 

 L’Etat face à ces problèmes publics ou les aspects d’une 
 politique publique : 
    Une information partiellement disponible et inégalement 
     distribuée entre les acteurs publics (météo et santé) 
    Une coordination insuffisante des services 
    Des moyens inadaptés (Cf. aux urgences avec le manque de 
     personnels et de lits) 
    Des acteurs mobilisés 
      Le rôle des acteurs associatifs (syndicat d’urgentistes) 
      La médiatisation du problème 
      La politisation du problème 
    La recherche des causes et des responsabilités 
Introduction 

 Soit une politique publique comme un ensemble 
  complexe d’enjeux sociaux, d’acteurs publics et 
  privés, ainsi que de dynamiques et procédures plus 
  ou moins formalisées 
 Les objectifs de l’analyse des politiques publiques : 
  Avoir une vue la plus complète possible des faits 
  Trouver des éléments d’explication (dimension 
   analytique) 
  Participer (éventuellement) aux débats ou aux processus 
   attachés à une politique précise (dimension pratique) 
Introduction 

 Plusieurs aspects induits pour cette 
 présentation : 
  La définition problématique : qu’est­ce qu’une 
   politique publique ? (1) 
  Une analyse dynamique : la grille séquentielle 
   (2) 
  Les séquences principales : l’agenda (3) et la 
   décision (4) 
1. Définir les politiques publiques 

 Une définition problématique : les politiques 
  varient dans le temps et dans l’espace 
 Une définition simple 
    « Tout ce qu’un gouvernement choisit de faire ou de ne 
    pas faire » (Dye, 1998) 
 Une définition… moins simple 
      « Un ensemble de décisions reliées entre elles, pris par 
    un acteur ou un groupe d’acteurs, avec pour 
    caractéristique fondamentale de définir les buts à 
    atteindre, ainsi que les moyens nécessaires pour remplir 
    les objectifs fixés » (Howlett, Ramesh, 1995) 
   
1. Définir les politiques publiques 

 Une politique publique comme « construit social » 
  (ce que les acteurs en disent…) et comme 
  « construit analytique » (les composantes d’une 
  politique) 
 Les composantes d’une politique publique (Mény, 
  Thoenig, 1989) 
  Des éléments de contenu matériels et immatériels 
  Un programme 
  Une orientation normative 
  Un facteur de coercition 
  Le ressort social 
1. Définir les politiques publiques 

 Une autre « déconstruction » des 
 composantes principales (Graziano, 2004) 
  Les principes 
  Les objectifs 
  Les procédures 
  Les instruments 

 Analyser les politiques publiques : 
 comprendre comment une société régule les 
 problèmes auxquels elle est confrontée 
2. La grille séquentielle de Jones 

 Une vision dynamique de l’action publique : l’idée 
  de « policy cycles » 
 Les « séquences » de toute politique publique 
  L’émergence des problèmes 
  L’inscription des problèmes sur l’agenda 
  La décision 
  La mise en œuvre  
  L’évaluation 
  Terminaison ou changement ? 

 Apports et limites de cette approche 
Schéma adapté de Althaus, Bridgman, Davis, The Australian Policy  
Handbook, London, Allen & Unwin, 2007. 
 
3. L’agenda 

 La notion centrale d’agenda : l’ensemble des 
  problèmes qui, à un instant t, suscite l’attention 
  des pouvoirs publics 
 Métaphore de l’énigme : activation de l’action 
  publique est possibilité de résoudre des problèmes 
  et/ou des revendications 
 La notion de problème : « la perception par les 
  acteurs d’un écart entre ce qui est, ce qui devrait 
  être et ce qui pourrait être » (Padioleau, 1982) 
3. L’agenda 

 Trois aspects: 
  L’idée d’un constat sur une situation sociale (les 
   informations disponibles et diffusées). Elément 
   cognitif. Ex. : le taux de chômage 
  L’aspect prescriptif et normatif. Ex. : le travail 
   comme vecteur de lien social et valeur 
   dominante. 
  La dimension pratique. Moyens mobilisables ? 
   Compétences ? 
3. L’agenda 

 La variation substantielle des 
 problèmes dans le temps et dans 
 l’espace :  
  Variation « objective » (la déforestation) 

  Variation « subjective » (la peine de mort) 

  Deux dynamiques le plus souvent associées 
  (le réchauffement climatique) 
3. L’agenda 

 Pourquoi un problème est­il public ? 
  Un nombre « significatif » d’acteurs 
   concernés (pas de seuil véritable) 
  La résolution du problème est imputée à 
   des acteurs publics 
  Un processus de construction et de 
   publicisation par étapes 
   
3. L’agenda 

       Dynamiques progressives de construction 
        (Flestiner, Abel, Sarat, 1980­1981) 
        Naming (identification et diagnostic des 
         problèmes) 
        Blaming (recherche des causes et imputation 
         de responsabilités) 
        Claiming (production de revendications et 
         mobilisations diverses) 
3. L’agenda 

 Quatre dynamiques d’émergence (Favre, 
 1992) : 
  L’émergence progressive par canaux multiples 
   (les SDF du Canal St Martin) 
  L’émergence instantanée (catastrophes 
   naturelles) 
  L’émergence automatique : dispositifs de veille et 
   problèmes cycliques (pollution) 
  L’émergence captée (l’affaire du « sang 
   contaminé ») 
3. L’agenda 

 Quatre dynamiques d’inscription 
 (Favre, 1992) : 
  L’inscription complète (la crise) 
  L’inscription factice (l’euthanasie) 
  La non­inscription (la « saturation » de 
   l’agenda) 
  L’immergence (la réforme de la télévision 
   publique en 2008) 
4. La décision 

 Trois points essentiels : 
  La formulation des solutions 

  La légitimation politique des choix 
   effectués 
  La question centrale de la rationalité des 
   décisions publiques 
4. La décision 

 Une première phase de formulation ou de 
 sélection des alternatives 
  Un lien étroit avec la phase d’inscription sur 
   l’agenda (flexibilité dans l’usage des séquences) 
  Production des diagnostics et identification des 
   solutions jusqu’au choix préférentiel 
  Le travail des cabinets et/ou des agences 
   gouvernementales 
4. La décision 

 Une seconde phase de légitimation : 
  La phase politique et formelle de la 
   décision : gouverner, c’est assumer un 
   choix 
  Politisation et responsabilité (élément qui 
   nourrit et facilite les imputations causales 
   positives ou négatives) 
   Exemple : la procédure législative 
4. La décision 

 Un problème classique et central de rationalité de 
  la décision publique : produire des décisions 
  cohérentes, rationnelles et déterminées par le bien 
  public 
 Une question liée à la conception traditionnelle de 
  l’Etat (Durkheim, Weber) : 
  Durkheim et la conception organiciste de la société, où 
   l’Etat opère comme le cerveau du corps social 
  Max Weber et l’Etat moderne comme exemple de 
   rationalité garantie par l’appareil bureaucratique mis en 
   place 
4. La décision 

 La rationalité pure et parfaite comme idéal­
 type (vision de l’économie classique) : 
  Une connaissance de l’environnement 

  La maîtrise des alternatives 

  Des préférences explicites, stables et non 
   ambiguës 
  Un décideur unique se comportant comme un 
   pur intellect 
4. La décision 

 La rationalité limitée (Herbert Simon) 
  L’information est rare, coûteuse et 
     inégalement distribuée 
  Caractéristiques de la rationalité humaine : 
    Impossibilité d’anticiper conséquences ;  
    Discontinuités (mémoire sélective, décisions parallèles) 
    Contraintes institutionnelles/organisationnelles, poids 
    des habitudes 
  Les acteurs sont raisonnables et non rationnels ; 
   ils s’arrêtent à l’alternative­pivot 
4. La décision 

 L’incrémentalisme de Lindblom 
  Le caractère collectif de la décision 

  L’incrémentalisme ou l’évolution de l’action 
   publique à la marge (« muddling through ») 
 Deux exemples : 
  Une étude classique sur le processus budgétaire 
   (Wildavsky) 
  Les réformes des systèmes de retraites 
4. La décision 

 Le modèle de la poubelle (Cohen March 
 et Olsen, 1972) 
  L’inversion des principes de la rationalité 
   pure et parfaite et la mise à jour 
   d’anarchies organisées 
  Les décisions sont aléatoires et 
   circonstancielles  
  Quelques exemples : Universités, églises, 
   armées 
4. La décision 

 Une illustration : Challenger (Morel, 2004) 
   Thèse du calculateur amoral : non­respect des 
    procédures et détournement de l’objectif 
   Thèse de la normalisation de la déviance : des 
    petits écarts successifs à l’égard des procédures 
    habituelles 
   L’explication proposée : 
      Une erreur cognitive : attention focalisée sur les 
       moyennes de température (vague de froid improbable) 
      Une appréciation différenciée des risques (conflit 
       organisationnel entre managers et ingénieurs) 
  
Conclusion 

 Une politique publique… 
  … est un ensemble complexe et évolutif d’acteurs 
   publics et privés, d’institutions, d’organisations, 
   de normes, de problèmes sociaux, de demandes 
   plus ou moins diffuses, d’orientations 
   idéologiques, etc. 
  … est un processus variable organisé autour de 
   séquences, qui en constituent la grammaire 
   minimale (de l’agenda à l’évaluation, en passant 
   par la décision et la mise en œuvre) 

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  • 1. Qu’est­ce qu’une politique  publique ?  Yves Surel  
  • 2. Introduction   Répondre à une question faussement simple : qu’est­ ce qu’une politique publique ?   Un terme du langage commun (acteurs politico­administratifs,  journalistes, chercheurs, etc.)   Un terme large couvrant des réalités multiples : variation des  secteurs, politiques à différents niveaux de gouvernement,  problèmes publics globaux, etc.   Un lien évident et de plus en plus problématique avec l’Etat ?   Partir d’un exemple (la canicule de 2003), avant de  présenter quelques éléments de définition et  d’analyse 
  • 3. La canicule de 2003   Les faits :    Une vague de chaleur non anticipée…   … définie scientifiquement et administrativement  (températures > 20°C la nuit, 35 °C le jour ; variété des seuils)   Des problèmes multiples pour différentes  administrations concernées :   Les centrales nucléaires (problème réchauffement réacteurs et  limites usage de l’eau)   Les conditions de travail    Le nombre sans cesse croissant de décès: 14802 selon  l’INSERM (surmortalité par rapport aux années antérieures) 
  • 4. La canicule de 2003   L’Etat face à ces problèmes publics ou les aspects d’une  politique publique :   Une information partiellement disponible et inégalement  distribuée entre les acteurs publics (météo et santé)   Une coordination insuffisante des services   Des moyens inadaptés (Cf. aux urgences avec le manque de  personnels et de lits)   Des acteurs mobilisés   Le rôle des acteurs associatifs (syndicat d’urgentistes)   La médiatisation du problème   La politisation du problème   La recherche des causes et des responsabilités 
  • 5. Introduction   Soit une politique publique comme un ensemble  complexe d’enjeux sociaux, d’acteurs publics et  privés, ainsi que de dynamiques et procédures plus  ou moins formalisées   Les objectifs de l’analyse des politiques publiques :   Avoir une vue la plus complète possible des faits   Trouver des éléments d’explication (dimension  analytique)   Participer (éventuellement) aux débats ou aux processus  attachés à une politique précise (dimension pratique) 
  • 6. Introduction   Plusieurs aspects induits pour cette  présentation :   La définition problématique : qu’est­ce qu’une  politique publique ? (1)   Une analyse dynamique : la grille séquentielle  (2)   Les séquences principales : l’agenda (3) et la  décision (4) 
  • 7. 1. Définir les politiques publiques   Une définition problématique : les politiques  varient dans le temps et dans l’espace   Une définition simple    « Tout ce qu’un gouvernement choisit de faire ou de ne  pas faire » (Dye, 1998)   Une définition… moins simple      « Un ensemble de décisions reliées entre elles, pris par  un acteur ou un groupe d’acteurs, avec pour  caractéristique fondamentale de définir les buts à  atteindre, ainsi que les moyens nécessaires pour remplir  les objectifs fixés » (Howlett, Ramesh, 1995)   
  • 8. 1. Définir les politiques publiques   Une politique publique comme « construit social »  (ce que les acteurs en disent…) et comme  « construit analytique » (les composantes d’une  politique)   Les composantes d’une politique publique (Mény,  Thoenig, 1989)   Des éléments de contenu matériels et immatériels   Un programme   Une orientation normative   Un facteur de coercition   Le ressort social 
  • 9. 1. Définir les politiques publiques   Une autre « déconstruction » des  composantes principales (Graziano, 2004)   Les principes   Les objectifs   Les procédures   Les instruments   Analyser les politiques publiques :  comprendre comment une société régule les  problèmes auxquels elle est confrontée 
  • 10. 2. La grille séquentielle de Jones   Une vision dynamique de l’action publique : l’idée  de « policy cycles »   Les « séquences » de toute politique publique   L’émergence des problèmes   L’inscription des problèmes sur l’agenda   La décision   La mise en œuvre    L’évaluation   Terminaison ou changement ?   Apports et limites de cette approche 
  • 12. 3. L’agenda   La notion centrale d’agenda : l’ensemble des  problèmes qui, à un instant t, suscite l’attention  des pouvoirs publics   Métaphore de l’énigme : activation de l’action  publique est possibilité de résoudre des problèmes  et/ou des revendications   La notion de problème : « la perception par les  acteurs d’un écart entre ce qui est, ce qui devrait  être et ce qui pourrait être » (Padioleau, 1982) 
  • 13. 3. L’agenda   Trois aspects:   L’idée d’un constat sur une situation sociale (les  informations disponibles et diffusées). Elément  cognitif. Ex. : le taux de chômage   L’aspect prescriptif et normatif. Ex. : le travail  comme vecteur de lien social et valeur  dominante.   La dimension pratique. Moyens mobilisables ?  Compétences ? 
  • 14. 3. L’agenda   La variation substantielle des  problèmes dans le temps et dans  l’espace :    Variation « objective » (la déforestation)   Variation « subjective » (la peine de mort)   Deux dynamiques le plus souvent associées  (le réchauffement climatique) 
  • 15. 3. L’agenda   Pourquoi un problème est­il public ?   Un nombre « significatif » d’acteurs  concernés (pas de seuil véritable)   La résolution du problème est imputée à  des acteurs publics   Un processus de construction et de  publicisation par étapes   
  • 16. 3. L’agenda   Dynamiques progressives de construction  (Flestiner, Abel, Sarat, 1980­1981)   Naming (identification et diagnostic des  problèmes)   Blaming (recherche des causes et imputation  de responsabilités)   Claiming (production de revendications et  mobilisations diverses) 
  • 17. 3. L’agenda   Quatre dynamiques d’émergence (Favre,  1992) :   L’émergence progressive par canaux multiples  (les SDF du Canal St Martin)   L’émergence instantanée (catastrophes  naturelles)   L’émergence automatique : dispositifs de veille et  problèmes cycliques (pollution)   L’émergence captée (l’affaire du « sang  contaminé ») 
  • 18. 3. L’agenda   Quatre dynamiques d’inscription  (Favre, 1992) :   L’inscription complète (la crise)   L’inscription factice (l’euthanasie)   La non­inscription (la « saturation » de  l’agenda)   L’immergence (la réforme de la télévision  publique en 2008) 
  • 19. 4. La décision   Trois points essentiels :   La formulation des solutions   La légitimation politique des choix  effectués   La question centrale de la rationalité des  décisions publiques 
  • 20. 4. La décision   Une première phase de formulation ou de  sélection des alternatives   Un lien étroit avec la phase d’inscription sur  l’agenda (flexibilité dans l’usage des séquences)   Production des diagnostics et identification des  solutions jusqu’au choix préférentiel   Le travail des cabinets et/ou des agences  gouvernementales 
  • 21. 4. La décision   Une seconde phase de légitimation :   La phase politique et formelle de la  décision : gouverner, c’est assumer un  choix   Politisation et responsabilité (élément qui  nourrit et facilite les imputations causales  positives ou négatives)    Exemple : la procédure législative 
  • 22. 4. La décision   Un problème classique et central de rationalité de  la décision publique : produire des décisions  cohérentes, rationnelles et déterminées par le bien  public   Une question liée à la conception traditionnelle de  l’Etat (Durkheim, Weber) :   Durkheim et la conception organiciste de la société, où  l’Etat opère comme le cerveau du corps social   Max Weber et l’Etat moderne comme exemple de  rationalité garantie par l’appareil bureaucratique mis en  place 
  • 23. 4. La décision   La rationalité pure et parfaite comme idéal­ type (vision de l’économie classique) :   Une connaissance de l’environnement   La maîtrise des alternatives   Des préférences explicites, stables et non  ambiguës   Un décideur unique se comportant comme un  pur intellect 
  • 24. 4. La décision   La rationalité limitée (Herbert Simon)   L’information est rare, coûteuse et    inégalement distribuée   Caractéristiques de la rationalité humaine :   Impossibilité d’anticiper conséquences ;    Discontinuités (mémoire sélective, décisions parallèles)   Contraintes institutionnelles/organisationnelles, poids  des habitudes   Les acteurs sont raisonnables et non rationnels ;  ils s’arrêtent à l’alternative­pivot 
  • 25. 4. La décision   L’incrémentalisme de Lindblom   Le caractère collectif de la décision   L’incrémentalisme ou l’évolution de l’action  publique à la marge (« muddling through »)   Deux exemples :   Une étude classique sur le processus budgétaire  (Wildavsky)   Les réformes des systèmes de retraites 
  • 26. 4. La décision   Le modèle de la poubelle (Cohen March  et Olsen, 1972)   L’inversion des principes de la rationalité  pure et parfaite et la mise à jour  d’anarchies organisées   Les décisions sont aléatoires et  circonstancielles    Quelques exemples : Universités, églises,  armées 
  • 27. 4. La décision   Une illustration : Challenger (Morel, 2004)   Thèse du calculateur amoral : non­respect des  procédures et détournement de l’objectif   Thèse de la normalisation de la déviance : des  petits écarts successifs à l’égard des procédures  habituelles   L’explication proposée :   Une erreur cognitive : attention focalisée sur les  moyennes de température (vague de froid improbable)   Une appréciation différenciée des risques (conflit  organisationnel entre managers et ingénieurs)   
  • 28. Conclusion   Une politique publique…   … est un ensemble complexe et évolutif d’acteurs  publics et privés, d’institutions, d’organisations,  de normes, de problèmes sociaux, de demandes  plus ou moins diffuses, d’orientations  idéologiques, etc.   … est un processus variable organisé autour de  séquences, qui en constituent la grammaire  minimale (de l’agenda à l’évaluation, en passant  par la décision et la mise en œuvre)