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Indicateurs de performance des services eau et assainissement 2009

  1. 1. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement Compte rendu 2009, et après ? 3 février 2009 Maison des Polytechniciens Paris Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 3février2009 MaisondesPolytechniciensParis 2009, et après ?
  2. 2. Le mot de Gérard Collomb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Table ronde 1 Enjeux et mise en œuvre des indicateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 De la genèse des indicateurs à l’observatoire des SPEA . . . . . . . . . .8 Mise en place d’un référentiel de mesure de la performance par les délégataires de service public de l’eau et de l’assainissement . . . . .14 Les indicateurs de performances au sein de la communauté urbaine de Strasbourg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 Echanges avec la salle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 Table ronde 2 Les indicateurs : outils de management, de pilotage et d’exploitation . .24 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 La mise en œuvre d’engagements contractuels par la communauté urbaine de Bordeaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 La charte de la communauté urbaine de Nantes Métropole . . .29 Echanges avec la salle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Table ronde 3 Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison . . . . . . . . . . . . . .37 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 L’utilisation des indicateurs en communication . . . . . . . . . . . . . . . .37 Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison . . . . . . . . . .41 Echanges avec la salle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 La comparaison des indicateurs, un outil pour une bonne gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Le dispositif français dans l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 Intervention d’André Flajolet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 Les indicateurs de performance des services eau et assainissement
  3. 3. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 3 Le mot de Gérard Collomb Président de l’Association des communautés urbaines de France (ACUF) La mise en place d’indicateurs de performance pour la gestion des services eau et assainissement se situe à la croisée de deux préoccupations majeures dans la conduite des politiques publiques des communautés urbaines : la performance de l’action publique et le développement durable au service de nos citoyens. Ces indicateurs, leviers de dialogue entre autorités organisatrices, exploitants et bénéficiaires, sont en effet indispensables pour une meilleure maîtrise de nos collectivités sur l’organisation des services délégués. Il en va de la qualité et de la transparence de la distribution et le retraitement des eaux. Afin de dresser le bilan des différentes démarches entreprises et de tracer les perspectives d’évolution et d’utilisation de ces indicateurs, l’Association des communautés urbaines de France a organisé le 3 février 2009 une journée d’étude intitulée « les indicateurs de performance des services eau et assainissement - 2009 et après ? ». Je tiens à remercier à cette occasion nos partenaires - CALIA Conseil, SUEZ ENVIRONNEMENT et Lyonnaise des Eaux - ainsi que l’ensemble des intervenants - représentants de collectivités locales, de l’Etat, de la société civile et opérateurs privés - qui ont contribué à la richesse des échanges. Comme l’ont souligné les différents témoignages, l’introduction des indicateurs de performance dans la gestion de l’eau au sein de nos intercommunalités porte d’ores et déjà ses fruits : plus qu’un outil de comparaison, ces indicateurs ont permis une meilleure compréhension des enjeux stratégiques sur la base desquels ont pu être définis des objectifs de progrès. Utilisés à bon escient, ils peuvent en outre apparaître comme un outil de dialogue avec l’usager ayant pour but de mieux l’inclure dans une démarche collective de développement durable. Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, il convient d’approfondir ces démarches et de les élargir dans la conduite de toutes nos politiques publiques. A l’heure où nos métropoles agissent en faveur d’un développement urbain intégré et durable dans un contexte budgétaire restreint, cette journée est apparue comme une opportunité de réaffirmer le rôle central de l’évaluation des politiques publiques. C’est tout l’enjeu d’une action publique rigoureuse et répondant au plus près des attentes de nos citoyens.
  4. 4. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 5 Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 4 Introduction > Olivier LANDEL Délégué général de l’Association des communautés urbaines de France (ACUF) Depuis la semaine dernière, Gérard Collomb a été élu nouveau président de l’ACUF, pour un mandat de trois ans renouvelable. Il ne pourra malheureusement pas être présent aujourd’hui. Cette journée est une première pour notre association qui a peu l’habitude de travailler sur les problématiques environnementales et techniques (eau, transports, déchets, etc.). Elles constituent pourtant l’essentiel, du point de vue budgétaire, des interventions des communautés urbaines. En revanche, nous travaillons depuis un certain nombre d’années à l’évaluation de la performance et sur sa mise en œuvre dans les structures intercommunales. Nous œuvrons également depuis plusieurs années pour le développement durable ; aujourd’hui, nous revisitons l’ensemble des projets à l’aune de ces nouveaux concepts. La mise en place des indicateurs de performance des services d’eau et d’assainissement est d’ailleurs à l’intersection même des deux grands enjeux de la performance et du développement durable. C’est dans cette idée que nous avons construit cette journée avec nos partenaires CALIA Conseil et SUEZ ENVIRONNEMENT. Je remercie également l’Association des Maires de Grandes Villes de France (AMGVF) et l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) d’avoir relayé l’information auprès d’autres collectivités et ouvert ainsi cet événement le plus largement possible. Cette journée s’articulera autour de trois axes : • l’historique de la construction et de la mise en place des indicateurs de performance. Nos échanges seront éclairés par une enquête réalisée auprès des communautés urbaines et dirigée sur la façon dont elles ont eu recours – ou recourront – à ces outils • l’impact des indicateurs de performance comme levier du dialogue pour une meilleure mise en œuvre des services d’eau et d’assainissement, qu’il s’agisse des services délégués aux partenaires comme des services délégués aux régies • l’utilité des indicateurs de performance dans le dialogue avec l’usager, le citoyen, le bénéficiaire, etc. Cette dernière question rejoint elle aussi la problématique de développement durable autour de laquelle nous nous attachons à réunir les différentes parties prenantes. L’animation de cette journée a été confiée aux consultants de CALIA Conseil. > Stephane BAUDRY CALIA Conseil Je souhaite remercier l’ACUF qui nous a permis de participer à l’organisation de cette journée et qui, au fil des colloques qu’elle organise, confirme son rôle de stimulateur de l’action publique en France. Ainsi que l’a introduit Olivier Landel, le sujet que nous abordons aujourd’hui est au croisement de deux grands enjeux de la politique publique : l’évaluation de la performance et la contribution de l’action publique au développement durable. Si les indicateurs de performance seront abordés durant la journée sous l’angle des services publics d’eau et d’assainissement, la réflexion est bien transposable aux autres services publics. De fait, en raison de l’environnement réglementaire contraignant, les différents acteurs de la gestion de l’eau se sont emparés de la problématique et sont devenus initiateurs en la matière. Nous avons pu réunir autour de nous l’ensemble des acteurs concernés : des collectivités territoriales, des représentants de l’Etat, des opérateurs privés et un représentant de la société civile. La multiplicité des acteurs promet un débat intéressant et riche. En guise d’introduction, rappelons quelques avis formulés au début des années 2000 concernant le système d’information des services de l’eau : • Selon l’Office Parlementaire d’Evaluation des Choix Scientifiques et Technologiques (OPECST), « l’information sur l’eau est abondante, surabondante même, mais il manque des repères et des orientations stratégiques » ; • Selon un rapport de la Cour des Comptes en 2003, « le compte rendu technique et le rapport annuel sont souvent demeurés la simple description des services et des moyens employés » ; (…) la labellisation ou les engagements contractuels relatifs à la qualité se limitent essentiellement à garantir la mise en œuvre et ne mesurent que rarement les résultats obtenus ». Le constat d’insuffisance est donc largement partagé au début des années 2000. Au besoin de la mise en œuvre d’outils de pilotage, s’ajoute celui d’une meilleur information de la société civile : en témoignent les multiples débats sur la qualité des services de l’eau et sur leur coût. Partant de ce constat, de nombreux travaux ont été menés, dont celui de l’ONEMA venant clore quelques années de réflexion sur la constitution d’un référentiel partagé ou « tronc commun ». Pour comprendre dans quel esprit la démarche a été menée il est intéressant de reprendre quelques uns des fondements de la réflexion formulée par le groupe de travail mandaté sur la question par le Ministère de l’Environnement en 20041 : 1 « Les indicateurs de performance appliqués aux services publics de l’eau et de l’assainissement - rapport n°2004 – 0062-1 11 avril 2005 »
  5. 5. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 7 Table ronde 1 Enjeux et mise en œuvre des indicateurs Introduction > Denis GEFFROY CALIA Conseil L’échéance de 2009 a motivé l’organisation de cette journée d’études ; c’est-à-dire l’intégration dans les rapports annuels 2009 sur la qualité des services d’eau et d’assainissement, des indicateurs de performance définis par l’arrêté du 2 mai 2007. Nous avons donc choisi de consacrer la première table ronde à cette question d’actualité que constitue la production de ces indicateurs par les communautés urbaines. Il ressort de l’enquête réalisée auprès des communautés urbaines que la production d’indicateurs de performance remonte à une quinzaine d’années. D’abord à l’initiative des opérateurs, au début des années 1990, relayés ensuite par les services des Communautés. Si bien qu’à la parution du décret, le 2 mai 2007, rares sont les communautés qui n’ont pas déjà engagé ce type de démarche. Si l’obligation réglementaire est venue confirmer un mouvement déjà ancien, la mise en place des indicateurs de performance est une entreprise exigeante. Pour les collectivités les moins avancées elle nécessite la définition d’une organisation spécifique, pour celles plus avancées, elle impose parfois d’adapter les indicateurs précédents aux nouvelles définitions du décret. Les principales difficultés rencontrées sont, d’une part, l’absence de référentiel - du moins avant la mise en place du référentiel ONEMA - et le souci – toujours présent - d’assurer un recueil à la fois homogène et fiable des données. Pour répondre à cette exigence, les communautés soulignent la nécessité d’un dialogue constant, d’une coopération permanente, d’une organisation concertée avec les opérateurs. En la matière, l’enquête permet de discerner deux schémas : • une organisation décentralisée dans laquelle, au sein des différents services, sont désignés une plusieurs responsables chargés de collecter et de produire un ou quelques indicateurs, • une organisation plus centralisée autour d’un chef de projet chargé de rassembler l’ensemble des indicateurs. Les communautés sont donc au rendez-vous de 2009 : la moitié des communautés urbaines sont en mesure de produire la totalité des indicateurs du décret, l’autre moitié y travaille. En outre, certaines communautés ont mis en place des indicateurs complémentaires répondant à des besoins spécifiques. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 6 • Il s’agit d’un tronc commun minimum devant servir de référentiel et de base de travail aux collectivités territoriales et non pas d’une liste exhaustive. Les travaux spécifiques réalisés par les collectivités peuvent conduire à la définition d’indicateurs supplémentaires ; • Il a été dit par ailleurs qu’une des conditions du succès de la mise en place du système d’évaluation serait la capacité des collectivités à introduire ces indicateurs de performance dans les dispositifs contractuels, lesquels devaient permettre de modifier les moyens alloués aux régies ou de modifier la rémunération des opérateurs privés ; • Le dispositif d’indicateurs doit reposer sur le principe d’auto-évaluation de la performance : les collectivités s’approprient ces indicateurs et en définissent elles-mêmes les processus de production et de contrôle. A l’aune de ces réflexions, l’objectif ultime de la démarche n’est-il pas au bout du compte la stimulation d’une certaine rigueur de gestion et la recherche d’une amélioration continue du service rendu ? La principale vertu de la mise en œuvre d’un dispositif d’indicateurs de performance serait alors de mettre les acteurs en position de réflexion. 2 Dans son rapport de juillet 2007 relatifs aux travaux préparatoires au Grenelle de l’environnement ; http://ddata.over-blog.com/xxxyyy/0/14/95/78/GRENELLE-rapport--2.pdf
  6. 6. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 9 En 2004, à la demande de la Direction de l’eau du ministère de l’Ecologie, les inspecteurs du Conseil Général du Génie rural, des Eaux et Forêts (CGGREF) et du Conseil général des ponts et Chaussées (CGPC) ont réalisé une enquête, sorte de synthèse des démarches en vue de la préparation de la réglementation. Ce travail a été remis en avril 2005. Une démarche de concertation Entre 2005 et l’application du décret, deux années se sont écoulées. Cela peut paraître long, mais c’est le temps que demande la création de la réglementation, élaborée ensemble par les différentes parties prenantes, pour ne pas être directement imposée aux collectivités. Ce délai permet aux collectivités de mieux comprendre la démarche. Elle a nécessité la recherche d’un consensus. Or, les partenaires n’ayant pas d’emblée la même vision ni le même vocabulaire, la première étape a consisté en la définition d’un glossaire commun pour accompagner la réglementation. La démarche est fondée sur les principes précités par Stéphane Baudry, dont celui d’auto-évaluation des collectivités. Elle intègre un nombre limité d’indicateurs, l’objectif n’étant pas de constituer une batterie de 150 indicateurs descriptifs de chaque élément du service. La réglementation devait être compréhensible par le plus grand nombre. Le but était de rendre compte de la réalité du fonctionnement d’un service à partir d’un jeu limité d’indicateurs. Il a fallu procéder à des choix parmi les indicateurs, chacun d’entre eux étant plus ou moins liés aux autres ; c’est l’ensemble des indicateurs qui donne l’image du fonctionnement du service. Ces indicateurs devaient être mesurables ; l’auto-évaluation peut ainsi reposer sur des bases objectives. La mise en œuvre de la démarche ne devait pas nécessiter l’acquisition de données nouvelles qui aurait obligé à fournir un travail supplémentaire, mais devait reposer sur des données existantes et pouvant être produites relativement simplement. Un groupe de travail a été créé pour aboutir au consensus et a réuni les parties prenantes concernées par le sujet : • les représentants de l’Etat, issus essentiellement du ministère de l’Agriculture et de la Pêche (MAP) et du ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire (MEEDAT), mais aussi du ministère de la Santé • les opérateurs privés dont la FP2E • les collectivités (FNCCR). Dans le cadre de ce groupe de travail, une liste d’indicateurs et un glossaire ont été réalisés. A chaque indicateur a été assignée une fiche descriptive afin de standardiser au mieux leur définition, leurs modalités de calcul ainsi que leur interprétation. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 8 Ce rapide état des lieux permet de saisir les principaux enjeux inhérents à la mise en œuvre des indicateurs de performance : choix des indicateurs, définition, méthode de calcul, organisation de la collecte des données… Voyons à présent - avec les trois participants de la table-ronde - comment les différents acteurs y ont répondu ? De la genèse des indicateurs à l’observatoire des SPEA3 > Sylvain ROTILLON Chef de projet services publics eau et assainissement, ONEMA4 La démarche d’évaluation de la performance n’est pas propre au domaine de l’eau. Cette tendance s’observe pour l’ensemble des politiques publiques. Mais les services de l’eau ont la particularité d’être les plus avancés en la matière et disposent aujourd’hui d’un système d’information sans équivalent dans d’autres services publics. Les premiers outils réglementaires Cette démarche s’inscrit depuis le milieu des années 1990 par la mise en place d’outils permettant de renforcer la transparence de la gestion des services, avec l’introduction du Rapport annuel sur le prix et la qualité des services (RPQS), du rapport du délégataire, la création des Commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL), etc. Toutes ces démarches permettent de rapprocher le service du citoyen mais mettent également en évidence le fait que les outils n’étaient pas tous bien exploités, en particulier les éléments d’explication du prix de l’eau. Une démarche initiée au début des années 2000 A partir du début des années 2000, les démarches des différentes parties prenantes du domaine de l’eau convergent vers la production des indicateurs de performance : • des démarches normatives : AFNOR5, par exemple • des démarches qui permettent de préparer la réglementation : comme ce que font les Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF), la Fédération nationale des Collectivités Concédantes et Régies (FNCCR), la Fédération Professionnelle des Entreprises de l’Eau (FP2E), etc. Chacune de ces institutions a commencé à travailler sur la mise en place de ces indicateurs de performance. Ainsi, en 2003, lorsque la Cour des comptes a demandé que les collectivités disposent d’un référentiel commun pour évaluer la performance des services d’eau, nous avons pu bénéficier de ces travaux collectifs. 3 Services publics d’eau et d’assainissement. 4 Office national de l’eau et des milieux aquatiques. 5 Association française de normalisation.
  7. 7. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 11 attendons d’être plus au point sur le détail du calcul de cet indicateur. Le dispositif est incomplet mais la liste des indicateurs n’est pas amenée à être modifiée à court terme. Nous attendrons un premier retour d’expérience avant de la faire évoluer. Il faut laisser le temps à une réforme de se mettre en place. La création d’un observatoire des services publics Aujourd’hui, il faut faire vivre ces indicateurs. Pour donner plus de visibilité au dispositif, un observatoire des services s’appuiera sur ces indicateurs de performance. Les indicateurs de performance n’ont pas de rapport direct avec la Lema, mais celle-ci confie à l’ONEMA la mise en place d’un Système d’information sur les services publics d’eau et d’assainissement (SISPEA). Ce dispositif est lancé à partir d’une consolidation nationale des données présentes dans le RPQS. Un comité de pilotage a été créé avec la volonté qu’il soit le plus représentatif possible des parties prenantes, pour que l’observatoire soit une construction en commun des partenaires. Le comité de pilotage a suivi plusieurs étapes pour créer cet observatoire et regroupe des usagers, des administrations, des élus locaux et des opérateurs privés ou publics. Le groupe de travail, responsable du suivi des indicateurs et de la constitution des fiches, se réunit régulièrement pour préparer les décisions du comité de pilotage. Cette instance plus opérationnelle, qui se compose des parties prenantes ainsi que des experts, réfléchit aux éléments importants et nécessaires au bon fonctionnement de l’observatoire. Les réflexions menées entre les différentes parties du groupe sont ensuite proposées au comité de pilotage. Aujourd’hui, celui- ci a été remplacé : la nouvelle formule du Comité national de l’eau (CNE) prévoit un comité consultatif sur le prix et la qualité des services d’eau et d’assainissement qui reprend le rôle du comité de pilotage. Un observatoire au service des collectivités L’observatoire est conçu pour être au service des collectivités, bien que l’abondance de données représente un travail supplémentaire pour elles. Une aide doit par conséquent être apportée aux collectivités, particulièrement à celles qui ne réalisent pas encore de rapport annuel. L’outil national est mis en œuvre via une assistance au niveau départemental fournie par les DDEA/DDAF8 pour renseigner les indicateurs de performance et les données nécessaires au SISPEA. Ces services de l’Etat s’assureront aussi de la cohérence des données des collectivités. Les données seront validées par les collectivités, et les DDAF interviendront en dernier recours pour s’assurer qu’il n’y a pas d’erreur de saisie ni de mauvaise compréhension des méthodes de calcul. En cas d’erreur, les DDAF contacteront les collectivités – qui restent cependant décisionnaires. Le dispositif proposera d’entrer les données soit par le biais d’un télé-service (saisie en ligne des données), soit par transmission d’un fichier standardisé qui permettra de les intégrer directement dans le logiciel de l’observatoire. Ce logiciel est en cours Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 10 L’ensemble de ces dispositifs a été ensuite présenté au Comité national de l’Eau (CNE) pour une harmonisation de leur utilisation par l’ensemble du monde de l’eau. Traduction dans les textes réglementaires Ce travail s’est traduit dans des textes réglementaires : • le décret du 2 mai 2007, qui modifie les annexes V et VI du Code général des collectivités territoriales (CGCT) – lequel identifie les indicateurs • un arrêté publié le même jour qui apporte une définition précise des indicateurs de performance et classe les indicateurs en fonction du critère de développement durable • la circulaire du 28 avril pour sensibiliser les élus au dispositif. Une réglementation proche du terrain Nous avons voulu que cette réglementation soit proche du terrain. Nous ne voulions pas d’un dispositif trop technocratique s’imposant aux collectivités, d’où la constitution du groupe de travail et les échanges fréquents avec les collectivités. Le dispositif est en outre prévu pour s’adapter facilement à la réalité. Le choix d’établir des fiches, non incluses dans la partie réglementaire, permet d’apporter des modifications sans avoir à changer le décret. Les fiches renvoient à des textes réglementaires ; si ceux-ci sont remaniés, les modalités de calcul peuvent être corrigées sans pour autant avoir à créer un nouvel indicateur. Des modifications à la marge mais fondamentales sont ainsi rendues possibles et ne nécessitent pas de relancer les négociations entre les partenaires. Le groupe de travail à l’origine de la mise en place des indicateurs de performance et de la réalisation des fiches continue de se réunir (le MAP, le MEEDAT, l’ONEMA, l’Office International de l’Eau [OIEAU], la FP2E et la FNCCR) pour adapter régulièrement les fiches et répondre aux questions des collectivités. Il réalise également une veille réglementaire pour s’assurer que les fiches continuent de correspondre à la réalité. Les collectivités trouvent donc les réponses à leurs questions dans les fiches ou s’adressent au groupe de travail qui se charge de capitaliser l’expérience des unes et des autres. Le système se veut réactif et capable de s’adapter aux besoins des collectivités. Un forum permet de répondre aux questions des collectivités. Le dispositif est encore incomplet, il manque encore certaines fiches : • les fiches Conformité ERU6 : les débats internes ont été freinés par des incompréhensions entre les différents partenaires concernés par la directive ERU7 ; le travail d’identification d’un langage commun n’a pas été suffisant, mais la réalisation de ces fiches devrait bientôt aboutir • la fiche sur le nombre d’habitants desservis a été retirée ; calculer le nombre d’habitants desservis est finalement plus compliqué que prévu – en outre, nous sommes entre deux recensements de la population. Nous 6 Eaux résiduaires urbaines. 7 Directive imposant des échéances réglementaires de mise en conformité des systèmes d’assainissement des eaux usées.
  8. 8. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 13 de travail. La typologie qui en découlera sera testée à chaque fois que des données remonteront vers l’observatoire, pour être affinée progressivement. En parallèle, un travail a été effectué pour recenser les services permettant à l’usager de savoir qui détient les différentes compétences au sein de sa commune. Ce travail a été fait à partir de données existantes, issues d’enquêtes auprès des collectivités et des opérateurs. L’objectif est de couvrir l’essentiel des services français le plus rapidement possible. Une phase test Une phase test a été financée pour pouvoir d’une part montrer l’avancée du projet (différentes collectivités ont été sollicitées pour pouvoir disposer d’informations) et d’autre part pour avoir un premier retour d’expérience avant la mise en place du dispositif. Plus de 300 collectivités ont participé à cette phase de test ; les données, bien que n’étant pas toujours de même qualité, fournissent une première information. La participation a été supérieure pour les services d’eau que pour les services d’assainissement collectifs. Les données seront normalement mises en ligne au début de mois de mars 2009, mais nous sommes soumis au calendrier politique. Elles seront auparavant présentées dans le cadre de la commission consultative du CNE. L’enquête SOeS-SSP9 est reconduite et constitue la seule enquête statistique représentative officielle. Elle servira de référence aux données du SISPEA pour pouvoir évaluer la représentativité des données de la première année. > Stéphane BAUDRY Au vu des précautions prises, on comprend bien que le sujet est délicat et stratégique, les différentes parties prenantes ne visant pas nécessairement les mêmes objectifs. Par l’intermédiaire de Monsieur MAGENDRE, de Lyonnaise des Eaux, qui parlera également au nom de la FP2E, nous auront le point de vue de l’opérateur privé, partenaire des collectivités territoriales, dont la finalité naturelle est la recherche de l’efficience. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 12 de développement en interface avec le logiciel GSP utilisé par les DDAF. Un autre outil sera fourni aux collectivités : un canevas de RPQS pour guider celles n’établissant pas encore de rapport vers les rubriques à renseigner. L’observatoire doit servir aux collectivités comme outil d’aide à la décision. Cet outil de comparaison sera personnalisable. Par le biais du suivi interannuel des indicateurs, les collectivités pourront positionner leurs services d’eau et d’assainissement soit en suivant leur évolution dans le temps, soit par rapport aux autres. Un observatoire au service des usagers Pour répondre aux questions que se posent les usagers sur le prix et la qualité des services publics d’eau et d’assainissement, les données de l’observatoire seront accessibles à tout le monde. Néanmoins, certaines données du RPQS n’étant pas standardisées d’une collectivité à l’autre, il est délicat de les fournir à l’état brut. L’ensemble des données sera stocké dans la base mais ne sera pas directement livré en ligne. Ces données particulières seront malgré tout disponibles sur demande ; l’ONEMA fournira des éléments d’interprétation pour que le public puisse en faire la lecture. Les données étant publiques, nous avons l’obligation d’en permettre la consultation. L’usager aura accès au rapport annuel de sa commune soit par la Lema, soit par téléchargement ou encore grâce à un lien vers le site Internet de la commune. Il bénéficiera ainsi d’éléments de compréhension et de comparaison pour être en mesure d’évaluer la qualité du service reçu. Les indicateurs de performance auront une représentation graphique facilitant les comparaisons. Une typologie permettra de rapprocher les services de même ordre. A la demande des collectivités et des opérateurs, ces éléments de comparaison seront, dans un premier temps, anonymes. Cette précaution évitera à certaines collectivités d’être stigmatisées et leur laissera le temps de s’approprier l’outil. Cependant, à terme, il est prévu que les données ne soient plus anonymes. Un calendrier contraint Le calendrier de mise en place de ces outils est particulièrement contraint : le projet lancé en janvier 2008 doit être opérationnel en 2009 pour publication des données 2008. Nous travaillons actuellement au développement d’un outil informatique pour une livraison du portail de saisie en juin 2009. L’intégration des fichiers standardisés est prévue au début du second semestre 2009 pour une consultation en ligne des données à la fin de l’année. Il faudra que les DDAF s’approprient elles aussi l’outil. Il vaut mieux prendre le temps pour être certain de publier des données de bonne qualité. La création d’un référentiel des services, outil indispensable à l’observatoire, se fait à partir des travaux réalisés par le Cemagref. Il travaille lui-même à partir d’une étude de type bibliographique et de travaux universitaires réalisés sur le sujet. Ces travaux ne prennent jamais en compte l’ensemble des types de services, mais ils servent de base 9 Service de l’observation et des statistiques (SOeS) et Service de la statistique et de la prospective (SSP), anciennement Institut français de l’environnement (IFEN) et Service central des enquêtes et études statistiques (SCESS). 8 Direction départementale de l’équipement et de l’agriculture / Direction départementale de l’agriculture et de la forêt.
  9. 9. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 15 • l’Institut de la gestion déléguée rassemblant les autorités organisatrices et les opérateurs avait souhaité en déclinaison de la Charte des services publics locaux créer un observatoire des services publics locaux • la FNCCR • de multiples initiatives locales et régionales. De fait, la profession a souhaité introduire des indicateurs de performance. La profession, représentée par la FP2E, gère environ 9 400 contrats11 en gestion déléguée, donc environ 50 millions de clients. Nous avions essayé de développer des démarches internes de mise au point d’indicateurs de performance. Depuis 2003, nous avons mis en place un référentiel de 23 indicateurs12 de performance, définis en concertation avec les représentants des parties prenantes locales interrogées sur un référentiel établi sur la base de nos expériences. Ces indicateurs sont du niveau du RPQL. Pour des raisons de mise en place progressive, nous n’avions pris en compte que les services de plus de 10 000 habitants, ce qui représente la moitié de la population française. Nous nous sommes aperçus a posteriori que notre démarche était la plus importante initiative de publication d’indicateurs de performance relative à un service public local. Les objectifs du référentiel Les objectifs des indicateurs sont très similaires à ceux du SISPEA, cité par Sylvain Rotillon : • faciliter la transparence et le dialogue entre élus, clients et exploitants : évaluer la performance des services, la piloter pour une amélioration continue et la communiquer aux parties prenantes • constituer des leviers de motivation pour les opérateurs : les indicateurs doivent être l’occasion de remettre en cause la performance en vue d’apporter, ensemble, les améliorations éventuellement nécessaires • couvrir l’ensemble de l’activité du couple autorité organisatrice / opérateur, quel que soit le mode de gestion choisi (délégué ou en régie) • porter sur les aspects économiques, sociaux, environnementaux de la gestion du service • correspondre aux missions premières du service public et aux attentes nouvelles des parties prenantes • en gestion déléguée, fournir des outils de supervision des engagements contractuels. Les critères de choix des indicateurs de performance : • en nombre limité (23) • aisément compréhensibles par tous • relatifs aux résultats mais aussi aux moyens (par exemple, la gestion de crise) Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 14 Mise en place d’un référentiel de mesure de la performance par les délégataires de service public de l’eau et de l’assainissement > Jean-Pierre MAUGENDRE Délégué à l’environnement, Lyonnaise des Eaux Comme les interventions précédentes l’ont montré, le système mis en place résulte d’une convergence d’initiatives multiples de différents acteurs. Je vous propose de faire un point sur la démarche de la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E) que nous avons menée depuis 2002. La démarche de la profession Depuis 2003, les entreprises privées délégataires de service public, membres de la FP2E, font figurer dans le rapport annuel du délégataire pour les services de plus de 10 000 habitants, 23 indicateurs relatifs à la performance des services. Au début des années 2000, nous nous situions dans un contexte de conjonction d’attentes pour de meilleurs outils d’évaluation et de pilotage des services publics d’eau et d’assainissement. Les collectivités locales souhaitaient des outils de pilotage du service effectué de conserve par la collectivité en tant qu’autorité organisatrice et par l’exploitant. Il s’agissait bien d’avoir des indicateurs communs sur les actions menées conjointement par la collectivité en tant qu’autorité organisatrice et par l’opérateur pour la gestion du service. La volonté était d’être en mesure d’expliquer aux usagers le prix et la qualité du service effectué. La loi relative à la démocratie de proximité avait créé les CCSPL, et nous nous apercevions que nous disposions de très peu d’indicateurs de performance à leur soumettre et que nous avions besoin d’éléments pour expliquer le prix et la performance des services, ainsi que leur évolution, à l’usager. Deux attitudes apparaissent chez les consommateurs : les clients, interrogés, se disent très satisfaits des services d’eau et d’assainissement10 . En revanche, la majorité des Français se sent toujours mal informée sur le fonctionnement et la performance des services d’eau et d’assainissement. Face à cette attente, les indicateurs étaient incomplets pour couvrir l’ensemble de la performance du service ; par exemple, les moyens consacrés à la gestion de crise ne sont pas forcément perçus par les usagers alors qu’ils sont pris en compte dans la composition du prix. Les pouvoirs publics et les organismes de contrôle exprimaient eux aussi une attente de clarification. Un ensemble d’initiatives collectives Un ensemble d’initiatives collectives a pris forme : • l’AFNOR avait établi les normes NF sur les services d’eau et d’assainissement portées à l’échelle internationale au début des années 2000 par la constitution des normes ISO 11 Dont 1 500 contrats de plus de 10 000 habitants. 12 7 en eau, 7 en assainissement, 9 en commun. 10 Les services d’eau et d’assainissement interviennent en deuxième position derrière les services de fourniture d’électricité
  10. 10. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 17 historique de la gestion des services, etc.). Une collectivité dont l’indicateur serait moins bon que celui de sa voisine n’est pas forcément moins efficace. La mise en place de la commission consultative est progressive : un travail de pédagogie doit être réalisé auprès des élus et des consommateurs. Il faut compter un délai d’appropriation de la démarche. Les services de l’Etat ont exprimé leur intérêt dès le début de la démarche. L’ONEMA nous a demandé d’intégrer le groupe de travail chargé d’élaborer les fiches descriptives des indicateurs de performance. Ce travail a été colossal du fait du nombre élevé de cas particuliers rencontrés dans nos métiers. Les entreprises ont elles aussi adhéré à la démarche : dès 2004, 95 % des contrats étaient renseignés. Le dispositif a donc répondu à une attente forte des exploitants de terrain. L’appropriation du dispositif a représenté une charge non négligeable de collecte et de mise en forme de ces indicateurs, qui pouvaient différer de ceux dont on avait l’habitude ; les rendements de réseaux, par exemple, n’étaient pas calculés de la même manière d’une collectivité à l’autre. Nous nous sommes aperçus que la création d’un outil de pilotage interne et d’amélioration continue de la performance correspondait à une réalité : • le référentiel d’indicateurs de performance aux niveaux régional et local a été intégré aux systèmes managériaux des entreprises, qui ont pu élaborer des plans d’action pour l’amélioration continue • les indicateurs de performance sont désormais la base de nouveaux engagements contractuels ; Lyonnaise des Eaux a par exemple mis en place un système de bonus-malus lié à l’atteinte des objectifs sur l’indice linéaire de perte en réseau • le référentiel est aussi la base de nouveaux partenariats ; Lyonnaise des Eaux a ainsi signé une convention avec la Direction générale de la santé (DGS) pour les périmètres de protection des captages • il est aussi devenu un support de mise en place de politiques internes et externes en matière de développement durable ; par exemple, Lyonnaise des Eaux a pris 12 engagements en 2006 autour de trois thèmes : préserver la ressource en eau et protéger l’environnement, contribuer au développement local des territoires, dialoguer avec tous les publics. Les résultats de 2003 Quelques chiffres montrent ce que peut donner une consolidation au niveau national d’un certain nombre d’indicateurs. Un des intérêts de la démarche réside dans les objectifs que l’on se fixe. La qualité des eaux distribuées Nous avons observé l’indicateur de qualité des eaux distribuées sur l’ensemble de nos contrats. Nous avions établi des seuils de qualité (bon, moyen, faible et préoccupant). En 2003, 90 % de nos contrats correspondaient à un bon niveau. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 16 • robustes, pérennes et fiables • à coût d’acquisition maîtrisé (par exemple, coût de collecte). Les indicateurs de la FP2E Parmi les indicateurs de performance de la FP2E, on distingue, pour l’eau potable et pour l’assainissement, des indicateurs communs relatifs : • aux relations clientèle • au volet social • au système de management • au prix de l’eau. Les indicateurs spécifiques aux services d’alimentation en eau potable sont relatifs aux domaines suivants : • la continuité du service (avec des indicateurs liés à des références réglementaires) • la gestion et l’état du patrimoine • la gestion de la ressource en eau. Les indicateurs spécifiques aux services d’assainissement relèvent des domaines suivants : • la qualité du service • la conformité réglementaire • la gestion du patrimoine • la gestion des boues produites. Les indicateurs communs aux services d’alimentation en eau potable et d’assainissement correspondaient à de nouvelles attentes : • la satisfaction des usagers • la qualité du recouvrement (un taux d’impayés élevé révèle une mauvaise performance économique du service) • l’accès à l’eau • la certification • le prix. Un premier bilan, cinq ans après le début de la démarche Nous avons reçu un accueil très favorable de la part des consommateurs et des partenaires. Les représentants des consommateurs ont apprécié d’avoir des indicateurs « innovants ». Certains de ces indicateurs ont d’ailleurs été repris du système SISPEA. Les élus, locaux ou nationaux qui suivaient des démarches et poursuivaient des objectifs similaires nous ont porté un certain intérêt. En revanche, nous alertons les collectivités sur le risque de procéder à des comparaisons trop rapides : la performance d’un service doit s’apprécier en fonction d’un grand nombre de considérations locales (géographie, démographie,
  11. 11. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 19 Par ailleurs, nous comprenons bien, suite aux deux précédents exposés, que la définition de la typologie des collectivités au sein du dispositif d’évaluation est délicate à mettre en œuvre et qu’elle bute sur des enjeux évidents de comparaison entre collectivités : si cette typologie n’est pas assez précise le système d’information ne perd t-il pas une part de son intérêt ? Les indicateurs de performances au sein de la communauté urbaine de Strasbourg > Vincent BONNAFOUX Responsable de la direction de l’exploitation des réseaux, communauté urbaine de Strasbourg Responsable de la direction de l’exploitation des réseaux, je suis à ce titre chargé de la supervision des services d’eaux et d’assainissement, qui, dans le cas de la communauté urbaine de Strasbourg, sont deux grandes régies historiques. Dans un premier temps, je vais vous exposer l’état du contexte avant de vous présenter la méthode de travail. Le contexte de la démarche Depuis l’origine de son service des eaux, Strasbourg fonctionne avec le système de régie, avec une culture des chiffres très forte, puisque nous avons des archives très documentées sur ces services depuis leur création. Par ailleurs, nous avons une vision plutôt technique, orientée vers la gestion de matériel et d’infrastructures. Tout l’enjeu a été d’évoluer dans cette culture du chiffre vers des éléments informatifs et, aujourd’hui, vers une logique de pilotage de la performance. La communauté urbaine a toujours été à l’heure aux rendez-vous réglementaires en matière d’information (rapport sur la qualité de l’eau, rapport du maire, etc.). C’est riche de ce passé que nous nous sommes engagés dans cette nouvelle étape de production et d’utilisation d’indicateurs de performance. Dès fin 2005-début 2006, les services d’eau et d’assainissement se sont intéressés à la réflexion sur la préfiguration de ces indicateurs de performance. Dès 2007, nous avons pu avoir un certain nombre d’indicateurs relatifs à l’année 2006. Tout cela nous a permis de poursuivre l’objectif ambitieux de mettre en place un tel dispositif le plus tôt possible, bien avant l’échéance réglementaire de 2009. Dès 2007, des groupes de travail spécifiques ont étudié précisément, indicateur par indicateur, notre capacité à les produire et à les documenter conformément au cadre réglementaire. De cette façon, le rapport de 2008 intégrera déjà un certain nombre d’indicateurs, tout comme le rapport de 2009, dans lequel il n’en manquera que trois. L’aspect méthodologique La mise en place du dispositif a induit un travail à l’intérieur de la direction des services et a permis de réunir la totalité des acteurs impliqués dans la gestion de Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 18 Le degré d’avancement de la politique patrimoniale « réseaux » Cet indicateur est l’un des plus caractéristiques de l’interaction entre autorité organisatrice et opérateur. Il nous a permis de constater que la connaissance et surtout la mise en place de plans d’action de gestion patrimoniale dans nos contrats étaient peu utilisées. Sur ce domaine, la vision nationale était alors assez incomplète. Conclusion Nous avons poursuivi notre système d’indicateurs de performance jusqu’au 2 mai 2007. Aujourd’hui, nous voulons le stabiliser pour l’adapter au SISPEA en : • travaillant sur la convergence des définitions, des mesures, des interprétations au plan national avec les autres acteurs du domaine • intégrant les nouveaux indicateurs du décret du 2 mai 2007 • améliorant les outils de communication vis-à-vis des consommateurs • maîtrisant les coûts pour l’extension du système à tous les services et pour la collecte des nouveaux indicateurs • ne faisant pas diverger le système en introduisant d’ores et déjà de nouveaux indicateurs, sauf particularités locales, sous peine d’un dispositif qui restera toujours insatisfaisant. Les particularités locales peuvent expliquer l’introduction de nouveaux indicateurs de performance dans les contrats de délégation, mais il ne faut pas courir systématiquement vers toujours plus d’indicateurs. Ce système doit contribuer à la réalisation d’enjeux majeurs de deux ordres : • au niveau local, continuer à améliorer la confiance des Français dans la qualité des services d’eau et d’assainissement ; ils ont en effet confiance mais demandent plus d’informations • consolider la position de la France dans les reportings européens sur la qualité de l’eau et la protection de l’environnement. A intervalles réguliers, la Commission européenne demande à ses Etats membres une consolidation d’indicateurs permettant d’évaluer la mise en place des directives européennes. La France s’est vu reprocher l’insuffisance de ses systèmes de reporting. Un effort de transparence, assorti d’un référentiel robuste, permettra à notre pays de consolider sa position. > Stéphane BAUDRY Avant que M BONNAFOUX nous présente son expérience de la CU de Strasbourg, je souhaite réagir aux propos qui se sont tenus : Il serait intéressant d’entendre par la suite les opérateurs privés sur les motivations profondes qui ont présidé à leur démarche. A-t-elle été motivée par la nécessité pour eux d’améliorer la transparence des services délégués, notamment à cause de la suspicion d’opacité ?
  12. 12. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 21 contrôle, le fonctionnement du réseau. Nous avons ainsi installé un dispositif de veille sanitaire peu développé en France. De plus, nous mettrons probablement en place un travail de recherche avec les universités et des grandes écoles sur la qualité de l’eau. Le travail autour des indicateurs peut être l’occasion d’une réflexion de fond de notre fonctionnement. En 2008, nous avons publié les deux tiers des indicateurs prévus. Pour l’échéance suivante, il ne nous manquera que trois indicateurs, qui concernent deux sujets parmi les plus complexes à appréhender : • la mesure de la satisfaction des clients dans le cadre du suivi des réclamations • la mesure d’un certain nombre d’indicateurs patrimoniaux. Ces indicateurs se rattachent aux problématiques les moins simples et nous renvoient à la complexité de nos processus internes (enjeux de communication de l’information entre maîtrise d’ouvrage déléguée, exploitation et maîtrise d’ouvrage). Un premier bilan Aujourd’hui, nous avons bien intégré dans la logique des services ces notions d’« outils de performance » et de « pilotage du progrès ». Cette démarche a permis de décloisonner le fonctionnement des services dans leurs différents métiers. Certains points restent à traiter : la relation avec l’usager et le pilotage de la performance, notamment dans le cadre de la gestion patrimoniale. Les perspectives qui s’ouvrent à nous sont d’utiliser ces indicateurs de performance comme des outils pour clarifier le fonctionnement de la collectivité dans ses diverses composantes, en particulier ses services d’eau et d’assainissement. Depuis 2008, la communauté urbaine de Strasbourg s’est engagée dans une réflexion pour la mise en place d’autorités organisatrices pour ses services publics industriels et commerciaux dans le cadre de l’assainissement et des déchets. Il est important pour les régies de distinguer ce qui relève de la puissance organisatrice de ce qui relève de l’exploitation. Historiquement, dans les régies, ces deux fonctions peuvent être entremêlées, avec éventuellement des confusions quant à leurs enjeux. Cette réflexion prendra un tournant opérationnel en 2009. De ce point de vue, les indicateurs de performance se révèlent précieux pour appuyer cette démarche, en ce qu’ils permettent d’une part à l’autorité organisatrice de mieux percevoir les enjeux stratégiques et de définir un certain nombre d’objectifs de performance, et d’autre part à l’exploitant de formuler des objectifs de pilotage de progrès. Enfin, dans le cas de Strasbourg13, ils donneront des clés pour clarifier, dans notre autorité organisatrice et dans la maîtrise d’ouvrage déléguée, nos ambitions dans le domaine de la gestion patrimoniale et pour la réalisation des grands projets structurants de nos services. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 20 ces métiers. Parmi les différents enjeux, le plus fondamental est celui de la gestion des indicateurs : il ne faut pas se reposer sur le nombre important de données techniques historiques et penser que les indicateurs en découlent de façon évidente. En réalité, nous nous apercevons qu’il faut aller bien au-delà des apparences et regarder de plus près les données qui se cachent derrière la définition. Nous avons dû mener un travail approfondi de compréhension de la définition des indicateurs pour nous assurer que les données brutes dont nous disposions correspondaient bien aux indicateurs – ou s’il fallait les réétudier. Le deuxième enjeu est celui de la collecte de l’information. A partir du moment où est mise en place une grille d’analyse de l’ensemble des données, il faut s’assurer que l’ensemble des parties prenantes dans l’organisation a compris la finalité des indicateurs. Derrière cela se cache un fort enjeu d’appropriation de ces indicateurs. Le corpus de données préexistantes correspondait à une dimension technique des activités données ; avec le système d’indicateurs, nous passons à une logique d’intégration et de vision de performance. Cela suppose qu’à tous les niveaux la démarche et ses aboutissants soient compris. Un travail important a été fait par tous sur la compréhension de l’usage futur de ces données. L’un des grands intérêts de la démarche a résidé dans l’approche transversale des données techniques, l’ensemble des métiers devant concourir au fonctionnement de ces services pour collecter et interpréter les données dans une logique de progrès. Je voudrais illustrer l’intérêt qu’a eu cette démarche dans le cadre d’une perspective de management. La mise en place d’indicateurs de performance est un outil de mobilisation des équipes de services sur l’amélioration des métiers. Le rendement de réseau Il existe une multitude de définitions différentes de la notion de « rendement de réseau ». Les services de Strasbourg en avaient une vision très technique, limitée au réseau : la mesure de la fuite. Nous avons mené une réflexion collégiale sur le rendement de réseau comme indicateur de performance. Cette réflexion nous a amenés à réfléchir de manière plus globale sur la performance de la distribution d’eau en général (fuite, non-comptabilisation de l’eau distribuée, etc.). Ce travail très intéressant a réuni les techniciens du réseau mais aussi les responsables du service clientèle, pour définir un plan de travail sur plusieurs années dans lequel a été décliné, thème par thème, un certain nombre d’objectifs de progrès. La qualité bactériologique de l’eau La démarche a en outre permis de conforter un certain nombre d’acquis. La qualité de l’eau distribuée à Strasbourg est excellente. Le risque est donc que nous nous accommodions de ce fait et que nous considérions les anomalies épisodiques comme étant sans gravité et normal. Le travail effectué sur cet indicateur de qualité a permis de réinterroger cette notion d’incident épisodique ainsi que la chaîne de 13 Depuis 2004, le projet est géré de manière indépendante dans le cadre de la maîtrise d’ouvrage déléguée interne à la collectivité.
  13. 13. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 23 > Sylvain ROTILLON Les données étant publiques, l’anonymat n’est pas total, mais les éléments de comparaison incitent à aller plus loin. > De la salle (Stéphanie EVENO, chargée d’exploitation, direction opération de l’eau et de l’assainissement, communauté urbaine de Bordeaux) Au regard de l’échéancier précité, nous bénéficierons d’une aide pour la mise en place de cet outil en 2009, mais recevrons-nous une aide l’année suivante ? > Sylvain ROTILLON Au niveau local, l’aide fournie viendra des DDEA et DDAF. Le travail de développement du portail se fait en relation avec les DDAF, auprès desquelles les collectivités pourront se renseigner. L’ONEMA et le ministère de l’Ecologie travaillent à l’élaboration d’outils de communication et d’information autour du SISPEA avec pour objectif d’anticiper les risques et les attentes qui pourraient émerger. > De la salle (Christophe AUDOUIN, Lyonnaise des Eaux) Les contacts que nous pouvons avoir sur le terrain avec les DDA, DDEA, les futures Directions départementales des territoires (DDT), etc. montrent que les services sont en pleine réactualisation. Est-ce vraiment compatible avec le support que vous évoquez ? > Sylvain ROTILLON En effet, cette réorganisation des services constitue une contrainte supplémentaire. Un travail est fait en amont au sein du ministère de l’Agriculture et du ministère de l’Ecologie pour que la formation à destination des services soit la meilleure possible et pour clarifier le rôle des uns et des autres. Mais dans les faits, nous avons affaire à des services qui s’interrogent sur leur avenir. Cela représente une contrainte de plus. L’accompagnement au changement se fait donc à plusieurs titres. > Stéphane BAUDRY Monsieur Maugendre, quels sont les bénéfices attendus par les opérateurs de la mise en place d’indicateurs de performance ? > Jean-Pierre MAUGENDRE Le bénéfice est double : • au niveau local, le dispositif est un support pour des plans d’actions partenariaux pour l’amélioration continue du service • au niveau national, il est aussi un support pour des démarches qui se concrétiseront par des réflexions, par l’élaboration d’offres aux collectivités, puis par des plans d’action pour concevoir des outils qui permettront de nourrir les démarches locales. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 22 > Stéphane BAUDRY Est-ce l’outil qui crée la fonction ou l’inverse ? On comprend bien que ce processus de mise en place des indicateurs de performance puisse prendre du temps, et donc que l’ONEMA et les partenaires aient pris du retard par rapport aux échéances initiales. Monsieur Bonnafoux mentionnait la nécessité d’une consolidation de la fonction de pilotage, ce qui sera un des sujets de la prochaine table ronde. Echanges avec la salle > De la salle (Jean-Jacques PALOS, Directeur de l’eau et de l’énergie, communauté urbaine Nice Côte-d’Azur) Monsieur Bonnafoux, vous avez indiqué que vous aviez trop peu de relations avec les usagers. Quelles relations avez-vous actuellement ? Et quelles améliorations souhaitez-vous pouvoir apporter ? > Vincent BONNAFOUX Aujourd’hui, la relation que nous entretenons est celle du client à son fournisseur de services. Désormais, la CCSPL permet une relation plus efficace et collégiale à Strasbourg. Néanmoins, nous avons un travail plus approfondi à réaliser sur le fonctionnement des services dans la gestion à l’usager et au client. Nous menons une réflexion qualitative à ce sujet. > De la salle (David HOUDUSSE, Directeur technique, VEOLIA Eau) Comment pensez-vous concilier deux aspects paradoxaux : des données publiques et des comparaisons anonymes ? > Sylvain ROTILLON Cette conciliation est issue de la double demande des opérateurs et des collectivités. Pour le moment, nous devons fonctionner ainsi. Entre la production de la donnée qui peut être accompagnée d’un commentaire dans un rapport annuel et qui peut faire l’objet d’un commentaire si nous publions une liste de données d’une collectivité, nous pourrons préciser pour une donnée particulière les raisons pour lesquelles une année les résultats n’ont pas été satisfaisants. En revanche, lors de comparaisons, il est difficile d’associer dans un nuage de points la position d’une collectivité à un tel commentaire. C’est une façon d’inciter la personne qui souhaite effectuer une comparaison à resituer dans un contexte la donnée individuelle propre à une collectivité. > David HOUDUSSE Nous nous plaçons plus dans une logique de communication avertie que dans une logique d’anonymat.
  14. 14. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 25 La mise en œuvre d’engagements contractuels par la communauté urbaine de Bordeaux > Mickaël MORA Responsable département suivi et contrôle d’exploitation du service public de l’eau potable, communauté urbaine de Bordeaux (CUB) La communauté urbaine de Bordeaux regroupe 27 communes, soit plus de 660 000 habitants, sur environ 55 000 hectares. Les objectifs de la CUB Depuis 1992, elle a choisi de déléguer son service public de l’eau potable à Lyonnaise des Eaux dans le cadre d’un contrat de concession pour une durée de trente ans. La politique de l’eau potable de la CUB s’appuie sur quatre objectifs : • économiser et préserver les ressources en eaux (SAGE14 nappes profondes de Gironde) • améliorer la qualité et la sécurité du service à l’usager, en garantissant le dialogue avec l’usager et en assurant plus de transparence dans la gestion et le contrôle du contrat de concession • valoriser le patrimoine et améliorer ses performances (3 000 kilomètres de canalisation, 200 000 branchements, 100 points de captage ou forage, 40 réservoirs de stockage) • assurer le service de l’eau potable au meilleur prix. La réponse de Lyonnaise des Eaux > Laurent BRUNET Directeur adjoint, centre de Bordeaux, Lyonnaise des Eaux Pour répondre à cette politique de l’eau qui a été formalisée avant la renégociation quinquennale du contrat de l’eau de 2005-2006, délibérée et votée par les élus, nous avons proposé un certain nombre d’actions de mise en œuvre. Nous avons commencé par établir un état des lieux du service de l’eau par rapport aux objectifs fixés par la politique. Nous avons également partagé avec la communauté urbaine les différents scénarios futurs que nous envisagions et le schéma directeur et des investissements correspondants. Puis nous avons proposé le développement et la mise au point d’un certain nombre d’outils qui nous ont paru importants, dans la mesure où la communauté urbaine a exprimé le souhait de mesurer ses la réalisation de ses engagements.Afin que ces objectifs soient chiffrés, que la communauté urbaine puisse arbitrer entre des objectifs techniques et les moyens financiers nécessaires, des modèles techniques ont été créés sur la base desquels nous avons proposé à la communauté urbaine des scénarios comprenant des objectifs d’amélioration du patrimoine et les investissements à réaliser pour atteindre ces objectifs. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 24 Table ronde 2 Les indicateurs : outils de management, de pilotage et d’exploitation Introduction > Denis GEFFROY En quoi les indicateurs de performance peuvent-ils améliorer de la gestion des services ? Cette interrogation générale peut se décliner en une série de questions qui serviront de fils directeurs à cette table-ronde : • Dans quelle mesure les indicateurs de l’arrêté du 2 mai 2007 fournissent-ils une information utile à l’exploitation du service ? Les indicateurs couvrent- ils tous les champs nécessaires au pilotage des services ? Sont-ils adaptés au suivi des objectifs stratégiques de la collectivité ? A quelles conditions peuvent-ils participer d’un contrôle de gestion des services ? • Quels sont les indicateurs pouvant faire l’objet d’une contractualisation ? Quel système incitatif mettre en place au-delà du simple système de suivi des indicateurs ? Avant de laisser la parole aux communautés urbaines de Bordeaux et de Nantes, quelques remarques générales sur les réponses apportées à ce stade par les communautés. Il ressort de l’enquête réalisée que les indicateurs sont surtout perçus comme un vecteur d’information externe et interne, mais que leur utilisation comme outil de pilotage n’est pas encore généralisée. Par ailleurs, les communautés urbaines les envisagent d’abord comme des outils de pilotage des services d’eau et d’assainissement et assez peu comme pouvant alimenter un dialogue à une échelle plus large, avec les autres directions. La contractualisation avec les opérateurs, reste quant-à-elle encore limitée, à l’exception, bien-sûr, de la production des indicateurs. > Stéphane BAUDRY Les communautés urbaines de Bordeaux et de Nantes sont connues pour leur engagement et leur culture managériale forte. Ces deux collectivités ont mis en place des dispositifs de pilotage avec leurs opérateurs privés ou publics. Elles ont pleinement assumé leur rôle d’autorité organisatrice publique alors même que leur organisation est différente : la communauté urbaine de Bordeaux a un opérateur privé fortement impliqué dans la gestion du service, et la communauté urbaine de Nantes a une importante culture de la régie. 14 Schéma d’aménagement et de gestion des eaux.
  15. 15. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 27 Un fonds de performance > Laurent BRUNET Un certain nombre de ces engagements sont assortis de pénalités ou de bonus. Un fonds de performance a été institué dans le cadre de l’avenant n° 7. Géré par le délégataire, il est crédité : • dès la signature de l’avenant d’une dotation initiale de 200 000 euros • d’une dotation annuelle de 50 000 euros • du montant des éventuelles pénalités • de la moitié de l’excédent éventuel résultant de volumes vendus supérieurs aux prévisions du compte d’exploitation prévisionnel. Le système visait à déconnecter en partie les recettes du délégataire des volumes d’eau vendus pour ne pas associer la recette du délégataire associé à des volumes qui ne seraient pas vertueux pour le territoire (fort enjeu de pérennisation de la ressource en eau). Il a été décidé que chaque année la moitié de la recette des volumes vendus et non prévus par le compte d’exploitation prévisionnel serait reversée au fonds de performance. Depuis la signature de l’avenant, nous ne nous situons plus dans la même dynamique : les volumes vendus ont plutôt tendance à s’écrouler. Malheureusement, l’effet inverse n’avait pas été prévu dans la négociation. • une économie réalisée sur le taux de financement de la dette. Chaque année, le fonds de performance sera débité du montant des éventuels bonus assortis aux engagements. A chaque révision quinquennale, les parties – communautés urbaines et délégataires – conviennent de l’affection du montant du fonds (maintien du solde dans le fonds de révision, réduction du prix de l’eau aux usagers, réalisation de travaux patrimoniaux supplémentaires, etc.). A l’expiration du contrat, en 2021, le solde créditeur sera versé à la communauté. Le suivi des engagements > Mickaël MORA Dans la pratique, le suivi des engagements s’est traduit par une réorganisation du service et une affectation d’une personne dévolue à cette tâche, par l’élaboration d’un guide de suivi et de contrôle des engagements complété par un programme annuel de contrôles de terrain (création de fiches propres à chaque engagement qui, par année, en dresse le bilan). Par ailleurs, une présentation annuelle des résultats en commission eau et assainissement. > Laurent BRUNET Les indicateurs sont également un outil de management. Au sein de Lyonnaise des Eaux, pour chacun des 61 engagements a été désigné un pilote chargé de proposer un plan d’actions pour atteindre ou maintenir l’indicateur, de contrôler périodiquement l’indicateur et de faire remonter l’information sur son évolution. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 26 La négociation > Mickaël MORA Dans le cadre de cette dernière renégociation, la collectivité souhaite renforcer sa position et permettre à ses services d’accentuer leur politique de suivi et de contrôle des délégataires. La collectivité demande à son délégataire de prendre un certain nombre d’engagements précis, mesurables, contrôlables et éventuellement assortis d’un système de bonus-malus. De cette négociation est né l’avenant n° 7 applicable au 1er janvier 2007, par lequel le délégataire souscrit 61 engagements, de cinq grandes familles : • pérenniser la ressource • bonifier la qualité et la sécurité du service à l’usager • valoriser le patrimoine et améliorer ses performances • favoriser une dynamique d’écoute et de transparence • améliorer les responsabilités sociale et environnementale. Quelques exemples d’engagements Famille pérenniser la ressource / engagement n° 20 : « réduction des pertes » Cet engagement fixe deux échéances, en 2010 et 2013, de réduction des pertes. Si le délégataire atteint les objectifs de réduction des pertes, il bénéficiera d’un bonus en 2010 (0,20 euro/m3 économisé par an). Dans le cas contraire, il recevra une pénalité de 0,20 euro. Famille pérenniser la ressource / engagement n° 11 : « complétude comptage- facturation » Le délégataire s’engage à compter et à facturer toutes les livraisons en eau avec plusieurs échéances (2007, 2008 et 2009). En 2007, le délégataire n’avait qu’à réaliser l’inventaire de tous les points non comptés, hors livraison d’eau pirate ; il est allé au-delà car il a équipé de compteurs tous ces points. Famille valoriser le patrimoine et améliorer ses performances / engagement n° 46 : « renouvellement Poly noir 3e casse » Le délégataire s’engage à renouveler, en dehors de tous les travaux de voirie, tous les branchements polyéthylène noir au minimum dès la 3e casse par des branchements neufs sous fourreau. Le contrôle de ses engagements reposait sur notre système d’information géographique APIC. La pénalité s’élevait à 100 euros par branchement polyéthylène noir non remplacé. Famille favoriser une dynamique d’écoute / engagement n° 57 : « charte qualité de service à l’usager » Cet engagement se décompose en plusieurs sous-engagements sur le délai de traitement des réclamations ou autres demandes des usagers.
  16. 16. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 29 Nous avons vu quel était sur l’année 2007 le résultat de la mise en œuvre de ce compte de performance, avec des sommes qui, ramenées au chiffre d’affaires du contrat de la communauté urbaine de Bordeaux, sont relativement modestes. Ne pourrions-nous pas imaginer un dispositif, une incitation d’une plus grande envergure ? La charte de la communauté urbaine de Nantes Métropole > Jean-Luc PERROUIN Directeur de l’eau, communauté urbaine de Nantes Notre métropole est une communauté urbaine jeune ; elle n’a été créée qu’en 2001. Elle compte 580 000 habitants pour 24 collectivités et détient les compétences classiques publiques locales (déplacement et voirie, urbanisme et environnement, développement social, développement économique, etc.). Le contexte de la démarche Dans le domaine de l’eau15 , deux volontés politiques ont été affichées dès 2001 – l’harmonisation des tarifs sur l’ensemble du territoire de Nantes Métropole et l’harmonisation de la qualité de services – et ont induit deux conséquences : la mixité des modes de gestion et une organisation à mettre en place. Aujourd’hui, nous avons trois opérateurs sur l’ensemble de la communauté urbaine. La production est réalisée entièrement en régie. La distribution est assurée par un opérateur public qui opère sur huit collectivités, soit environ 70 % de la population, et deux opérateurs privés (VEOLIA Eau et SAUR France). Le service concerne en tout 165 000 abonnés pour 3 100 kilomètres de réseau et représente une production de 40 millions de mètres cubes : • 105 000 abonnés par la régie, sur 1 900 kilomètres • 65 000 abonnés par la SAUR et VEOLIA Eau, sur 1 200 kilomètres. Les facteurs de réussite Le bon fonctionnement du système repose sur la mise en place d’une autorité organisatrice bien identifiée qui prescrit et contrôle les trois opérateurs. Les opérateurs délivrent quant à eux une prestation aux usagers pour répondre à leurs besoins. Ces derniers sont, eux, informés par l’autorité organisatrice. L’enjeu fondamental réside donc dans la performance des services. Nantes Métropole a bénéficié de certains atouts : • dès le départ, une volonté affichée de part et d’autre d’un dialogue gagnant- gagnant • un contrat de moyens et d’objectifs pour la régie • une culture commune des systèmes de management Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 28 Le bilan de la première année > Mickaël MORA En 2007, nous visions la mise au point pour chaque engagement : relecture et validation avec le délégataire de chaque engagement. Nous devions nous trouver un accord sur la définition exacte de chaque engagement, sur la valeur de référence à retenir et sur les méthodes de calcul. Pour certains engagements, comme celui propre au renouvellement des branchements, il a été nécessaire de mettre en place des procédures de contrôle. Une analyse a été réalisée pour chaque engagement. Un bilan annuel est élaboré. A chaque engagement est assorti un indicateur : • smiley vert : engagement atteint • smiley orange : à améliorer • smiley rouge : non respecté. Pour la première année, 41 engagements ont donné satisfaction, seuls 9 restent à perfectionner et 2 ont été jugés insuffisants. Un seul désaccord persistait sur le niveau de respect de l’un des engagements (remplacement des branchements). Les pénalités appliquées s’élèvent à 19 668 euros, et les bonus pour le délégataire à 20 595 euros. Au vu de ce premier bilan, pour l’exercice 2007, nous pouvons souligner les efforts réalisés par notre délégataire et une identification commune des axes de travail pour les années suivantes. Les premiers enseignements > Laurent BRUNET Le dispositif est un vrai outil commun d’analyse de la performance du service. La qualité du service est évaluée en fonction du respect des engagements. Cela permet de partager une identification des points à suivre plus particulièrement. Pour les élus et les parties prenantes, la représentation par des smileys donne une vision synthétique de la qualité du service par rapport aux engagements et à la politique de l’eau décidée par la communauté urbaine. Quelques points doivent encore être affinés. Mais nous avons entre les mains un outil partagé d’évaluation de la performance des services qui semble très prometteur. > Stéphane BAUDRY Cette présentation en duo est la démonstration que d’une discussion musclée peut ressortir une relation partenariale intelligente. L’enjeu de la rémunération de la délégation de service public sur la performance n’est-elle pas aussi de consolider le principe même de la délégation de service public ? 15 La démarche a été la même pour l’assainissement et la gestion des déchets.
  17. 17. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 31 de qualité a été mise en place listant 12 engagements et des taux de réussite correspondants, par exemple : • un objectif de 90 % de clients informés au minimum vingt-quatre heures avant une coupure d’eau programmée ; l’évaluation en 2008 a révélé un taux de réussite de 100 % en régie • un objectif de 80 % de branchements réalisés en quatre semaines ; le taux de réussite par la régie a atteint 84 % • 80 % des appels de clients pris en charge au bout de trois sonneries ; le taux de réussite de VEOLIA Eau a atteint 95 %. Nous avons assorti tous ces engagements d’objectifs et nous en mesurons le taux de réussite de façon régulière. Une revisite des contrats Lors de la décision des modes de gestion, les élus ne souhaitaient pas remettre en cause les contrats existants. Pour certains, nous avions des marchés, des contrats d’affermage, des contrats de gérance : les deux tiers ont été remis en concurrence, les autres ont été revisités, c’est-à-dire que nous appliquons ce que je vous décris sans avoir fait aucun avenant sur les différents contrats de gérance ou d’affermage. Les opérateurs ont accepté sans avenant d’adopter ces nouvelles techniques. Une rigueur de contrôle avec des rencontres séquencées Au sein de la direction, une personne est chargée de l’ensemble du suivi des trois opérateurs et donc de la rencontre régulière avec les trois opérateurs. Celles-ci ont lieu obligatoirement une fois par trimestre, sur la base d’un ordre du jour précis, identique pour les trois opérateurs, pouvant comporter des questions subsidiaires en cas d’anomalies particulières observées. Des difficultés rencontrées Nous avons par ailleurs mis en place des audits. Deux techniciens se rendent chez les opérateurs pour réaliser un audit particulier de la charte ou des contrats. Des audits sont réalisés, par exemple, sur les délais de réponses aux courriers des clients. Pour le moment, cet indicateur est le seul que nous n’arrivons pas à renseigner correctement à cause : • de la manipulation longue du logiciel pour obtenir les statistiques demandées • d’un décalage entre les objectifs internes de l’opérateur et ceux de la collectivité, et un suivi différent donc démultiplié • du difficile maintien de la sensibilisation des agents aux délais courts • du circuit de signature des courriers parfois trop long. Les audits réalisés mettent en évidence qu’aucun opérateur n’est en mesure de respecter ses engagements. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 30 • une charte de qualité • une revisite des contrats • une rigueur des contrôles. Un dialogue gagnant-gagnant Un dialogue gagnant-gagnant passe par une réciprocité et une mise en commun des informations. Par exemple, pour le Système d’information géographique (SIG), l’autorité organisatrice a mis à disposition des trois opérateurs la totalité des référentiels sur l’ensemble des 24 collectivités. Il revient aux opérateurs d’enrichir ce système d’information au fur et à mesure des années. Le dialogue gagnant-gagnant implique pour les opérateurs un intéressement aux résultats. Une formule de rémunération16 incite à la performance. Nous avons intégré trois indicateurs dans cette formule : • indicateur linéaire de perte (IP) : si l’opérateur a un rendement supérieur à l’indicateur linéaire de perte de l’année précédente, il aura un bonus ; dans le cas contraire, il aura un malus • indicateur qualité contrôle sanitaire (NAB) : si l’opérateur n’a pas 100 % de résultat positif sur l’ensemble de ses analyses obligatoires, il aura un malus • indicateur sur le recouvrement non contention des factures (TR) : les opérateurs émettent la facture et les opérateurs privés récupèrent les fonds et les transmettent à leur tour aux collectivités. Environ trois semaines ont été données pour atteindre un recouvrement de 80 % des factures. Une autre particularité peut être soulignée : la rémunération assise sur les gains de productivité. Le gain de productivité a été fixé à la base du contrat par l’opérateur et avait été demandé dès l’appel d’offres. Un contrat d’objectifs et de moyens pour la régie communautaire Le contrat d’objectifs et de moyens contient les mêmes propositions de résultats que pour les opérateurs privés. La différence réside dans le fait que la régie communautaire n’est pas susceptible de pénalité financière. En revanche, si les résultats attendus n’arrivent pas, les élus pourraient augmenter la part de service confiée aux opérateurs privés par exemple. Une culture commune des systèmes de management Au commencement du dialogue avec les opérateurs, nous partagions un même langage. Notamment, la régie est certifiée ISO 9000 depuis 2001 et OHSAS17 depuis 2004 (la norme ISO 14001 ne sera demandée qu’en janvier 2010). Toutes les parties partageaient donc la même culture des indicateurs mesurables et de l’analyse de ces indicateurs. Une charte qualité Une volonté forte a été affichée dès le début pour assurer un même niveau de services sur l’ensemble des collectivités, à travers les trois opérateurs. Une charte 16 RN incitée = 0,78 RN + 0,02 RN x IPerfo/IPn + 0,10 RN x NABCn/NABTn + 0,10 RN x TRn/TRref. 17 Occupational Health and Safety Assessment Series.
  18. 18. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 33 La charte et les premiers résultats La charte contient douze engagements. C’est bien la collectivité qui s’est engagée vis- à-vis des abonnés. En revanche, cette charte a été signée par les trois opérateurs dont les logos y figurent : la SAUR, VEOLIA Eau et la régie communautaire. Les résultats actuels sont les résultats attendus : • les tarifs identiques pour toutes les prestations sur l’ensemble du territoire • une information de qualité uniforme de la part de Nantes Métropole aux 165 000 abonnés • une base de données unique pour l’autorité organisatrice contenant la totalité des fichiers des clients, gérés par les trois opérateurs • mise en œuvre d’un schéma métropolitain pour mettre à disposition des trois opérateurs une modélisation unique pour les 24 collectivités • contractualisation de la charte en cours ; elle sera intégrée au contrat en cours de formalisation. > Stéphane BAUDRY Je souhaiterais apporter une petite précision d’ordre sémantique : le terme d’indicateurs de performance est-il exact, sachant qu’ils sont à la fois des indicateurs d’état, d’activités et de performance ? Pour reprendre une interrogation, exprimée par une collectivité en réponse au questionnaire, on a énormément d’indicateurs d’activités, assez minimalistes voire « tout réseau », et peu d’indicateurs de pilotage permettant de répondre à une évaluation de la contribution du service public à la problématique du développement durable. La communauté urbaine de Lyon pourra nous faire part de sa réflexion à ce sujet. Echanges avec la salle > De la salle La charte évoquée par Monsieur Maugendre a déjà été évaluée à l’échelle de la métropole par une méthode classique consistant à interroger 800 personnes réparties sur le territoire concerné. > De la salle (Cécile BERNARD, Responsable coordination système d’assainissement, Grand Lyon) Le Grand Lyon mène depuis plusieurs années une réflexion sur les indicateurs et la prise en compte du développement durable dans la politique de l’eau. Dans le cadre du schéma d’alimentation en eau potable, élaboré vers 2005, la direction de l’eau a réfléchi à l’établissement d’indicateurs de développement durable. Par exemple, un indicateur a été créé pour évaluer la pression sur la ressource : il évalue le volume prélevé sur la nappe phréatique par rapport au volume potentiel que peuvent Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 32 D’autres difficultés se sont révélées : • les opérateurs peuvent travailler dans un cadre national ou régional pour un certain nombre de procédures • une culture forte pour la régie • des définitions d’indicateurs différentes : nous avons quelques difficultés à nous accorder bien que ce soit l’autorité organisatrice qui dirige les débats. Par exemple, plusieurs pratiques coexistaient pour la prise en charge des fuites. • des cadres contractuels existants ; par volonté politique, ils n’ont pas évolué. Une volonté affichée d’amélioration Aujourd’hui, la communauté montre sa volonté d’évoluer, notamment pour mieux répondre à la réglementation. L’autorité organisatrice a remanié totalement le rapport annuel. Les opérateurs nous remettent le rapport des délégataires ainsi que celui de la régie communautaire. Le service de l’eau en régie a été créé en 1894 et le premier rapport d’activité a été établi dès 1992. Avant de rendre ce rapport accessible à tous, il faut en premier lieu qu’il soit lisible pour les élus (qui sont les premiers concernés et sont chargés d’approuver le rapport en conseil communautaire). Et avant d’être présenté en conseil communautaire, il doit passer en commission des services publics locaux. Ce document doit aussi être accessible au public, pour cela, nous le mettons à disposition sur le site Internet de la métropole. Par ailleurs, la collectivité a affiché sa volonté de dépasser le réglementaire. Elle délivre des informations non demandées, par exemple sur les stratégies patrimoniales et sur les projets. Pour cela, nous utilisons le même système de smileys que la communauté urbaine de Bordeaux et diffusons des tableaux de bord très lisibles : • smiley vert : correct • smiley jaune : moyen • smiley orange : à surveiller. Pour le moment, nous ne sommes pas d’accord sur certains indicateurs, comme l’indicateur patrimonial obligatoire sur le renouvellement du réseau donné sous forme de pourcentage. Je pense qu’un pourcentage n’est pas évocateur : que veut dire « renouveler 1 % du réseau par an » ? Nous avons fait un autre travail important sur la stratégie patrimoniale ; nous avons réévalué en 2006 la valeur patrimoniale du réseau, diamètre par diamètre et matériau par matériau. Les opérateurs ont pu nous faire remonter les informations nécessaires. Nous avons ainsi pu mettre en œuvre un plan pluriannuel de renouvellement de nos réseaux et proposer nos études en validation, sur des temps très longs, parlementaires (plusieurs mandats), mais cette fois-ci en valeur et non plus en pourcentage.
  19. 19. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 35 > Laurent BRUNET Je souhaite rebondir sur une de vos remarques concernant les investissements que vous disiez modestes. Je voudrais préciser que, la première année après accord, les engagements soumis à pénalités n’étaient pas nombreux. Les engagements avec pénalité ou bonus sont mesurables à partir de 2009, voire 2010 ; l’amélioration du rendement d’un réseau, par exemple, ne s’obtient pas en une seule année, d’autant plus si le rendement de départ est relativement correct. D’ici à deux ou trois ans, les montants ne seront pas aussi modestes. Il est évident par ailleurs que le fait de n’être jugés que sur le respect des engagements demande que nous disposions aussi de leviers de la performance. Dans le cadre d’une concession, nous disposons de leviers pour atteindre les objectifs fixés. Pour un certain nombre d’engagements, des étapes doivent être franchies et celles-ci ne dépendent pas uniquement du délégataire (par exemple, les délais des étapes administratives). Au sujet de la remarque sur la rémunération de la performance, je pense que, quand le service des eaux consistait à apporter l’eau à l’usager, il était logique que l’amélioration porte simplement sur ce service. Aujourd’hui, les objectifs donnés aux opérateurs vont bien au-delà de cette mission de base. A partir du moment où la mission est plus large que le simple approvisionnement en eau, il est normal que la rémunération prenne en compte d’autres éléments. > Jean-Luc PERROUIN Nantes a déjà un certain retour d’expérience du renouvellement des réseaux. Avant d’être en communauté urbaine, nous fonctionnions en régie avec 1 300 kilomètres de réseau pour 330 000 habitants. La politique de renouvellement a été entamée en 1982. Aujourd’hui, nous n’avons plus que des diamètres intermédiaires. Nous avons vu que le ratio de facturation passait de 80 à 85 %. A l’époque, nous n’avions pas encore d’indice linéaire de perte par kilomètre. Maintenant, en communauté urbaine, nous le calculons sur l’ensemble des territoires et nous le séparons volontairement par secteur puisque nous avons des contrats différents. Les indicateurs linéaires de perte sont donc mesurés par territoire de contrat. Après consolidation, nous avons fait la constatation suivante (même si nous ne pouvons pas assurer que la rénovation, plutôt qu’une action des opérateurs, soit à l’origine de l’amélioration du ratio) : sur un indice linéaire de pertes, consolidé sur l’ensemble du territoire de Nantes Métropole, nous avons gagné 1 point soit 120 millimètres cubes par an pour un investissement de 1 % de la valeur du réseau par an. Nous investissons donc de l’ordre de 7 millions d’euros par an. Cet investissement n’est pas simple parce que les décisions de renouvellement des conduites ne dépendent pas uniquement des fuites observées ou d’autres impératifs de l’autorité organisatrice. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 34 donner les captages. De même, dans le schéma d’alimentation en eau potable, nous avons défini des critères supplémentaires au-delà de la protection des captages : par exemple, la mise en place de barrières hydrauliques pour protéger les captages des pollutions et également un critère prenant en compte les actions de réduction des activités polluantes en périphérie des captages. Dans le cadre du nouveau plan et de la politique de développement de l’eau venant d’être définie au niveau communautaire, nous nous apercevons qu’il est encore difficile de se donner des objectifs chiffrés des résultats obtenus en faveur de l’environnement. Nous avons plus de facilité à nous fixer des objectifs de résultats sur des actions. > De la salle (Jean-Christophe de MASSIAC, responsable du pôle Gestion patrimonial, G2C Environnement) La mise en place d’une rémunération basée sur des objectifs de performance, en particulier sur les pertes, est possible dans le cadre d’une concession, l’opérateur privé ayant en charge à la fois l’exploitation et la gestion patrimoniale. Mais cela peut être plus complexe dans le cas d’un contrat d’affermage, dans la mesure où le renouvellement des réseaux ainsi que toutes les actions d’exploitation ont un impact sur les pertes. C’est-à-dire qu’il est difficile d’imposer à un fermier un objectif sans que la collectivité prenne également des engagements en termes de renouvellement de réseau. > David HOUDUSSE Effectivement, il faudrait pouvoir identifier pour chacun des indicateurs les leviers de la performance, voire qui sont les détenteurs de ces leviers (opérateur ou autorité organisatrice) et qui a les moyens de la performance. On parle souvent d’une certaine trilogie de la performance et du résultat des actions qui se traduit en opex et en capex (actions d’exploitation ou actions d’investissement). Une bonne contractualisation de la performance passe par l’identification de ces leviers. Pour construire une relation gagnant-gagnant, il faut des prérequis à la performance et des engagements mutuels. > Stéphane BAUDRY Dans le cadre de la réflexion entamée, la communauté urbaine de Bordeaux a-t-elle identifié des marges d’amélioration du dispositif imaginé en fonction des rôles de chacune des parties prenantes ? Le rôle et la portée du dispositif en cours doivent- ils être étendus ? > Mickaël MORA Nous n’avons encore qu’une faible expérience, n’ayant pas encore entamé le contrôle de l’exercice 2008. Néanmoins, nous avons une marge de progression : les engagements contrôlés en 2007 ont permis au délégataire de prendre ses marques, et les progrès seront poursuivis au cours des années suivantes.
  20. 20. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 37 Table ronde 3 Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison Introduction > Denis GEFFROY Comment les indicateurs de performance, outils de dialogue et de comparaison, contribuent-ils à la transparence des services publics d’eau et d’assainissement ? En fournissant une information, à la fois synthétique et objective, sur une réalité complexe et spécifique à chaque service, les indicateurs fournissent une base de dialogue et de comparaison. Cependant, la diffusion « sèche » des indicateurs ne suffit pas. Le dialogue autour des indicateurs doit être organisé, comme le soulignerons, chacun de leur point de vue, M. Triquet et M. Chosson. Par ailleurs, l’indicateur en lui-même est une valeur abstraite. Pour que cette dernière fasse sens, il faut la mettre en perspective d’un point de vue historique et également la comparer à celles d’autres services, d’autres collectivités, voire d’autres pays ? C’est tout l’enjeu de la comparaison que sera abordé par M. Desmars et M. Donzier. Force est de constater qu’en la matière, les communautés sont encore au début du processus. Les indicateurs font certes l’objet d’une diffusion au sein des rapports annuels, des CCSPL. Certaines communautés les publient sur d’autres canaux, comme les sites Internet, ou dans des lettres spécifiques à l’attention des usagers. Mais au-delà de ces diffusions, le dialogue autour des indicateurs et avec les usagers reste peu développé. Quant aux approches comparatives, les communautés sont en attente de la constitution de la base de données nationale évoquée ce matin par M. Rotillon. L’utilisation des indicateurs en communication > Jean-Pierre TRIQUET Directeur de la communication, communauté urbaine de Dunkerque N’étant pas un spécialiste des indicateurs, et encore moins des indicateurs sur l’eau, je me suis demandé ce dont je pourrais parler face à un parterre de spécialistes et peu de communicants. Finalement, mon propos tend à ouvrir le débat. Les indicateurs de performance des services eau et assainissement 36 > David HOUDUSSE Il existe des indicateurs plus ou moins pertinents au regard de l’objectif recherché. En effet, le rendement de réseau est le résultat d’une politique et d’une action collectives entre opérateur et autorité organisatrice du service. En revanche, on peut apprécier la performance plus spécifique de l’opérateur sur l’indice linéaire de perte ; c'est-à-dire sa capacité à recouvrir les pertes plus vite qu’elles n’apparaissent. Le rendement quant à lui est influencé par d’autres paramètres qui échappent à l’opérateur, comme la demande en eau. On demande aux opérateurs de communiquer de façon responsable de manière à encourager les usagers à consommer raisonnablement ; pourtant, techniquement, la baisse de la demande en eau a une influence négative sur le rendement. On s’affranchit de cet effet dans l’indice linéaire de perte. > Jean-Luc PERROUIN En 2001, ce que vous venez de dire a été la première réflexion d’un opérateur. Depuis, nous avons corrigé le tir : effectivement, nous lui imposions des moyens alors que le contrat contenait des obligations de résultats. Cet opérateur voulait avoir la main sur les moyens qui lui permettraient d’atteindre des objectifs de résultats que nous lui aurions assignés. Aujourd’hui, les trois opérateurs n’utilisent pas les mêmes techniques. > Laurent BRUNET Lyonnaise des Eaux essaie de mettre au point un modèle qui permette d’évaluer l’évolution du rendement d’un réseau en fonction des différents leviers qui seront mis en œuvre – par exemple, le poids d’une politique de renouvellement, le poids d’une réduction du taux de détection des fuites invisibles, etc. Au lieu de fixer le rendement du réseau comme indicateur de performance, il faut identifier les leviers qui relèvent de la compétence du délégataire. Et c’est à partir de ces leviers que seront fixés ses objectifs qui, ensuite consolidés avec les objectifs de la collectivité, amènent à l’objectif global du rendement du réseau. > Stéphane BAUDRY L’ACUF laisse à disposition dans le dossier une enquête de satisfaction, et l’ensemble des supports sera mis en ligne sur le site de l’ACUF. SUEZ ENVIRONNEMENT a prévu un compte rendu des échanges que vous pourrez emporter et parcourir.

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