Gouvernance locale

M. Hamadoun A. HAIDARA Doctorant en Gouvernance et Décentralisation Page 1
Préparé et présenté par Hamadoun A. HAIDARA
Module : Gouvernance Locale
Introduction
Historique
Définition
Types et caractéristiques
Importance

Introduction
De nos jours et surtout avec la globalisation et la mondialisation, le monde tend à devenir un
village planétaire interconnecté, c’est pourquoi la plupart des pays aspirent à une meilleure
structuration et organisation de leur avenir. Ainsi, pour y parvenir, ils ont fait de la
gouvernance l’un des piliers de leur développement et leur préoccupation essentielle dans
presque toutes les activités qu’ils entreprennent. Bien que le phénomène soit assez généralisé
dans les pays du Nord, ceux du Sud, en occurrence ceux de l'Afrique au Sud du Sahara sont
dans la position de mise en route de la gouvernance dite locale. Cependant, malgré la montée
des mouvements sociaux au début des années quatre-vingt-dix qui peuvent être considérés
comme le point de départ d'une vision nouvelle plus démocratique et moderne de la gestion de
la chose publique, ces pays restent encore sous développés. Il est clair que ces pays traînent
encore les pieds et ne sont qu'à une phase embryonnaire de la gestion des affaires publiques et
collectives à la base. Néanmoins pour appréhender et mieux comprendre le phénomène de
gestion des affaires locales, nous nous efforçons d’explorer certaines théories pertinentes
portant sur la gouvernance locale pouvant davantage nous éclairer.
En se basant essentiellement sur une bibliographie diversifiée et de façon plus claire, nous
pouvons dire que la gouvernance locale apparue avec l’homme et continue avec lui au cours
de son cycle d’existence. Elle est fondée sur l'idée que l'action publique doit être guidée
essentiellement par la participation collective des citoyens dans la gestion de leurs affaires.
C’est ce qui se caractérise par la logique de la participation ou l’implication de la population
et ses responsables traditionnels et locaux dans tout le processus de mise en œuvre des
activités à la base.
En effet, depuis les années cinquante pour remonter dans l’histoire, la gouvernance locale a
changé plusieurs fois de références théoriques dans les pays du Nord et continue de
s’implanter de façon timide dans les pays du Sud. Ces changements ne sont pas traduits de
manière mécanique en Afrique au Sud du Sahara qui sont encore sous le joug de
l'impérialisme et le sous-développement. Cependant, ces changements ont contribué à une
évolution des principes de gestion des affaires locales au cours du temps. C’est aussi pourquoi
le débat sur la gouvernance locale s'organise entre décideurs politiques, administratifs et
légitimités traditionnelles. Ainsi, la participation publique doit intervenir pour valider les
propositions et vérifier leur acceptabilité sociale et voir la possibilité de leur mise en œuvre.

Historique de la gouvernance locale
Le concept « Gouvernance » apparaît il y a plus d’un demi-siècle chez les économistes et
autres spécialistes en sciences sociales qui développent la notion de gouvernance corporative.
C’est vers la fin des années 1980, le terme est importé dans les sciences politiques pour
caractériser les modalités de gouvernement régissant les agglomérations qui donnent
naissance à la gouvernance urbaine, et par extension touche l’action publique territoriale et
locale. À la même époque, les concepts de bonne gouvernance et de gouvernance globale font
leur apparition notamment dans le champ des relations internationales. C’est ainsi que, la
gouvernance corporative a tout d’abord été utilisée pour analyser la nature des coordinations
entre agents individuels et collectifs dès lors qu’est rejeté la position standard qui considère le
prix du marché comme seul agent de régulation des échanges. Ainsi selon R. Coase
(1937) dans «The Nature of the firm » dit que : « la firme en tant que telle émerge car ses
modes de coordination interne permettent de réduire les coûts de transaction que génère le
marché ; elle s’avère donc plus efficace que le marché pour organiser certains échanges. »1
Cette théorie, redécouverte dans les années 1970 par le courant institutionnaliste, et en
particulier par O. Williamson débouche sur des travaux qui définissent la gouvernance dans
les termes suivants : « les dispositifs mis en œuvre par la firme pour mener des coordinations
efficaces qui relèvent de deux registres : protocoles internes lorsque la firme est intégrée c'est-
à-dire hiérarchisée ou sous contrat, partenariat, usage de normes lorsqu’elle s’ouvre à des sous
traitants.»2
Il s’agirait ici, d’étudier des modes de coordination alternatifs au marché mais essentiellement
économiques, vides de toute dimension politique et notamment des acteurs non directement
économiques tels que les institutions. La gouvernance correspond donc à un mode de
réduction des coûts liés aux transactions interindividuelles visant à davantage plus
d’efficacité. C’est ainsi qu’au-delà de la seule efficacité comptable, est alors mis en évidence
le fait que les institutions non économiques peuvent faciliter la coordination entre agents, sont
donc acteurs à part entière des coordinations et décisions, des coalitions et négociations. C’est
aussi dans ce contexte que le concept de gouvernance locale ou territoriale est né et vise aussi
bien à rationaliser les formes de management territorial qu’à permettre de conduire des
actions économiques efficaces et de constituer des territoires performants.
1
Coase Roland, The natur of the firm, Economica, 1937, P.386
2
Williamson Olivier Easton, Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications, Free Press, 1975

Le concept de gouvernance locale apparaît alors comme une forme de régulation territoriale et
d’interdépendance dynamique entre agents notamment productifs et institutions locales. Dans
cette approche, le territoire contribue à réduire les coûts de transaction entre les firmes et
constitue de ce fait un niveau pertinent pour coordonner les actions collectives. Dans le cadre
de l’analyse du gouvernement local, l’usage du concept de gouvernance entend souligner la
participation de divers intérêts notamment privés aux systèmes de décision publique qui
régissent les villages, villes et les régions. L’accent y est mis sur les jeux de pouvoir et
d’influence présidant à l’élaboration des politiques publiques locales sur la coordination de
multi finalités, sur les processus de négociation. Ainsi, le Sociologue Le Galès (1995) parle
ainsi des interactions entre État et société et des modes de coordination complexe nécessaires
afin de rendre possible l’action publique.3
Dans les sciences politiques, les prémices de
réflexion sur la gouvernance territoriale peuvent être resituées dans l’historique de la
recherche de nouveaux modes d’organisation et de gestion territoriale, alternatifs aux
démarches territoriales descendantes classiques. Elles correspondent à la fois à la mise en
exergue des mouvements de développement local et aux nouvelles structurations politico
administratives dans les États modernes.
N. Holec et G. Brunet-Jolivald (2000) trouvent que l’introduction de la notion de gouvernance
traduit donc la reconfiguration de l’action publique, l’émergence de nouveaux modes
d’intervention et la transformation de modalités de l’action publique. Elle repose sur une
dénonciation du modèle de politique traditionnel descendant et centralisé. C’est pourquoi elle
met l’accent sur la multiplicité et la variété (de nature, de statut, de niveau) des acteurs
(organisations à but non lucratif, entreprises privées, citoyen, organisations locales,
régionales, nationales et étrangères, etc) associés à la définition et à la mise en œuvre de
l’action publique.
Enfin, elle souligne comment l’administration de l’action publique repose sur des processus
d’interaction, de collaboration et de négociation entre intervenants hétérogènes. Cette
interaction est rendue nécessaire par le fait qu’aucun acteur, public ou privé, ne dispose dans
le contexte actuel des connaissances et des moyens nécessaires pour s’attaquer seul aux
problèmes. Pour P. Duran (2001) : « L’idée sous-jacente est que les institutions du
gouvernement n’ont plus le monopole d’une action publique qui relève aujourd’hui d’une
multiplicité d’acteurs dont la capacité d’action collective détermine la qualité, elle est
prioritairement une interrogation sur le pilotage de l’action publique.»4
3
Le Galès Patrick, Les réseaux de politique publique, L’Harmattan, 1995, 272 P
4
Duran Patrice, « Penser l’action publique », collection : Droit et société, Ed : LGDJ, 2001, 370 P

II. Définition de la gouvernance locale
La gouvernance est un terme très polysémique, utilisé à des niveaux très différents et portant
sur des objets de nature diverse. Le terme de « gouvernance » et surtout son aspect local ne
fait pas l’unanimité entre les spécialistes en sciences sociales. La plupart des définitions de la
gouvernance restent trop générales et/ou révèlent des arrière-plans idéologiques très
contestables, comme par exemple celle que propose Charlick, s’inspirant de Hyden : « La
gouvernance est un processus par lequel des sociétés gèrent leurs affaires publiques en
stimulant et en structurant un consensus normatif sous-jacent selon des règles basées sur le
sens du bénéfice mutuel ou réciproque.» On voit bien les présupposés moraux et idéologiques
qui sous-tendent une telle définition, comme beaucoup d’autres. C’est pourquoi de nombreux
critiques ont dès lors reproché à la notion d’être teintée et polluée par des positions
normatives.
Le terme « gouvernance » est en outre tantôt analytique, tantôt descriptif, souvent les deux à
la fois. C’est pourquoi nous pouvons dire que la gouvernance désigne un concept commode
voir une idée descriptive de la réalité, mais aussi un idéal normatif associé à la transparence, à
l’éthique et à l’efficacité de l’action publique. La gouvernance devient dès lors un mot-
talisman paré de tous les fantasmes associés à l’action publique, tout en revêtant le
vocabulaire rassurant de l’objectivité technique. Le mot « gouvernance » fait sérieux tout en
promettant des lendemains qui chantent aux théoriciens de l’action publique. Ce faisant, le
discours de la gouvernance fait l’objet d’une double confusion.
La première tient aux vertus qui lui sont associées, la seconde aux défauts qui lui sont
imputés.
-D’une part, la gouvernance est associée à tout et n’importe quoi. La gouvernance recouvre à
la fois l’éthique en politique, le contrôle des représentants politiques, la réforme des
institutions internationales, les accords publics-privés, la réforme du management des
entreprises publiques, etc.
-D’autre part, les critiques du discours de la gouvernance souffrent également de l’inflation du
concept. La gouvernance devient une sorte de bibendum sur lequel se projettent toutes les
critiques possibles du « système » quelle que soit la nature du système en question.
Elle est le symbole de l’anti-étatisme néo-libéral, « plus de gouvernement, mais de la
gouvernance », d’une pensée managériale insidieuse, du capitalisme techniciste. Certaines de
ces critiques ne sont pas sans fondement, et il est vrai que la gouvernance représente
davantage une manière de penser l’action publique qu’un dispositif précis.

Ainsi, nous pouvons dire que la gouvernance est apparue comme une idée nécessaire pour
répondre aux insuffisances de la théorie moderne de l’État. Elle se définit aussi comme « une
technique de gestion sociale visant à produire des règles collectives à partir de l’orientation
des conduites des acteurs plutôt que par des normes commandant et sanctionnant directement
leurs comportements. »
Le terme « gouvernance » pour le PNUD désigne le cadre de règles, d’institutions et de
pratiques établies, des organisations et des entreprises.
La « gouvernance » est devenue aujourd’hui et demeure un terme clé dans les politiques
publiques d’aide au développement pilotées au Nord à travers l’influence néo-
institutionnaliste de la Banque mondiale et les autres organisations internationales d’aide au
développement dans les pays du Sud.
Ainsi, Jean-Pierre Olivier de Sardan dans : « Les huit modes de gouvernance locale en
Afrique de l’Ouest », dégage une série de « modes de gouvernance locale » qui selon lui
semblent omniprésents en Afrique de l’Ouest francophone : « il s’agit respectivement des
modes chefferial, associatif, communal, étatique, projectal, mécénal, religieux et
marchand ».5
Nous pouvons dire que les modes énumérés par Sardan répondent aux problèmes communs
liés à la gouvernance locale en Afrique en général et particulièrement en Afrique de l’Ouest
Francophone et étayent les réalités de la gestion des affaires publiques locales et nationales.
Cependant, parmi ces huit modes de gouvernances, nous nous intéressons à trois dont : les
modes chefferial, communal, religieux parce qu’ils peuvent être directement liés à la gestion
des affaires locales. Nous pouvons dire selon notre perception que le chef qu’il soit chef de
village, chef coutumier ou traditionnel a une responsabilité liée à sa légitimité parce qu’il
incarne et représente toute sa population et a un pouvoir qui lui est reconnu et accepté par sa
population. Le mode communal de gouvernance parait encore être méconnu par les
populations pour lesquelles il s’opère et malgré tout il est aussi accepté et reconnu.
Le mode religieux qui s’appuie sur des textes coraniques (islamisme), bibliques
(christianisme) ou sur la parole des ancêtres (animisme) demeure encore un mode qui continu
de prospérer parce que les populations dans la plupart des cas disent se sentir léser et pensent
pouvoir trouver refuge auprès du religieux.
5
Jean-Pierre Olivier de Sardan. Les huit modes de gouvernance locale en Afrique de l’Ouest, Working Paper N°.4, Novembre 2009,
P.3

La gouvernance surtout locale se base sur la décentralisation et nous l’abordons avec Bréhima
Kassibo dans, « La décentralisation au Mali : Etat des lieux » qui pense que ceux qui
affirment que la décentralisation a véritablement existé au Mali durant la période coloniale, ne
font qu’occulter le véritable débat. Il trouve que les entités territoriales précoloniales du pays
ont été successivement soumises au fil de l'histoire à des formes de domination variées
suivant la nature des Etats et celle des liens qui les unissaient au pouvoir central. En outre, il
fait remarquer que le vote démocratique qui détermine le choix des responsables des
entités territoriales décentralisées, n'est pratiquement pas connu dans aucune des formes
antérieurement évoquées. C'est en ce sens que la décentralisation actuelle est différente des
formes antérieures, puisqu'elle instaure le pouvoir de contrôle et de sanction sur les
administrateurs grâce au système électif.6
Cela nous amène à dire que la décentralisation
proprement dite est un produit du colonisateur et sa volonté parce qu’elle semble être
informelle dans la pratique.
Dans le contexte malien c’est la décentralisation qui cadre la gouvernance locale d’où l'article
41 de la Constitution du 22 septembre 1960 énonce déjà la nouvelle structuration territoriale
du pays : "Les collectivités territoriales de la République du Mali sont : les régions, les
cercles, les arrondissements, les tribus nomades, les communes, les villages et les fractions
nomades". Les subdivisions administratives devenaient ainsi des collectivités territoriales qui
s'administrent librement par des conseils élus, placés sous la tutelle de l'administration
centrale. A l'exception des conseils de commune déjà existants, ces dispositions n'ont
jamais été effectives. En fait, ces collectivités sont restées des circonscriptions
administratives placées sous l'autorité des représentants de l'Etat central. La loi n°66-
9/AN-RM du 2 mars 1966 portant code municipal au Mali met un terme à la hiérarchisation
coloniale précédente en uniformisant le statut des 13 communes sous le régime de plein
exercice, mais elle ne donne pas lieu à d'autres créations de communes. Cette situation peut
s'expliquer par la politique d'Etat-nation préconisée par les dirigeants de la première
république, soucieux de maintenir le peuple dans le carcan de l'unanimisme politique, le parti
unique devant être le creuset de l'unité nationale.
6
Kassibo Brahima dans : « La décentralisation au Mali : Etat des lieux », Bulletin de l’APAD (en ligne), N°14, 1997, P.3

Le centralisme démocratique qui est de règle, impose la primauté du politique dans tous les
domaines de la vie sociale et instaure le centralisme administratif comme instrument
d'exécution de cette politique. La première république procède à un renouvellement de l'élite
politico-administrative en réaction à la politique coloniale des races qui avait privilégié les
leaders traditionnels. Les responsables administratifs deviennent des fonctionnaires
nommés par l'Etat selon d'autres critères : compétences professionnelles, engagement
politique, etc., soumis à l'autorité de leurs supérieurs hiérarchiques. La naissance, l'héritage et
la collaboration ne déterminent plus l'accès à l'exercice de l'autorité administrative depuis la
révocation du cantonnât. Les chefs de village et de fraction sont réduits au rôle de simples
auxiliaires de l'administration dans des activités de collecte d'impôts et à travers les fonctions
de représentants du droit coutumier. Le pouvoir s'exerce donc verticalement du sommet à
la base de la pyramide et l'uniformisation des pratiques devient la règle générale. En
ce sens, la première république est demeurée la digne héritière du système colonial dont le
jacobinisme est demeuré la forme privilégiée d'administration.7
En analysant ce qu’avance Kassibo, nous pouvons dire que la décentralisation est considérée
comme un tournant décisif pour mieux répondre aux besoins des populations à travers des
hommes et femmes à qui elles donnent leur confiance pour répondre à leurs attentes de
développement donc c’est une forme de prise en compte de la gouvernance au niveau local
d’où la gouvernance locale. C’est un espoir pour les habitants des communes qui se voient
plutôt décharger des jougs autoritaires de l’administration centrale dont le représentant
pouvait être considéré comme un demi-dieu. Nous pouvons dire que cette démarche de
rapprocher l’administration aux administrés est salutaire dans la mesure où les serviteurs qui
sont les élus locaux sont connus et sont les leurs à qui ils peuvent dire ce qu’ils pensent sur la
gestion de leurs affaires.
Coulibaly (1997) nous fournit dans l'Essor spécial 22 septembre 1997, une analyse pertinente
des enjeux de la décentralisation au Mali ; il s'interroge sur la viabilité des communes qui se
heurteront à de multiples contraintes de survie. Sur le plan des ressources humaines, les
nouvelles communes seraient confrontées à d'énormes difficultés, car si la décentralisation
selon l'adage Bamanan, marque "le retour du pouvoir au terroir", l'exercice du pouvoir
requiert aussi bien la possession d'aptitudes techniques et administratives par les
nouvelles équipes dirigeantes que la disponibilité des moyens financiers et matériels
7
Kassibo. op. cit. P.5

conséquents pour répondre aux grandes attentes des populations, conditions que peu
d'entités territoriales décentralisées seraient en mesure de réunir.8
Pour nous, le retour du pouvoir au terroir revêt un caractère d’appropriation de tous les
aspects liés à la gestion des affaires locales à tous les niveaux au sein des communes. Les
populations doivent être à toutes les étapes de la prise de décisions qui les concernent à
travers leurs représentants qu’ils ont élu et qui doivent travailler convenablement et
correctement pour continuer de mériter la confiance placée en eux. Dans la mise en place
du processus de décentralisation, l'Etat malien a largement bénéficié de l'aide de "pays
amis" et des institutions internationales.
Pour Félix (1996), l'Etat malien et la nouvelle classe politique voient dans la décentralisation
"un instrument de la démocratie" tandis que les institutions de Bretton Woods y voient "un
outil au service du marché" et les organismes d'aide au développement "un vecteur de
développement local". Concomitamment au processus de décentralisation administrative,
l'aide aussi prend le chemin de la coopération décentralisée qui devrait se substituer à la
coopération bilatérale entre Etats.9
Bréhima Béridogo dans, « Le Processus de Décentralisation au Mali et Couches Sociales
Marginalisées » dit que le Mali, en 1960, hérite de la colonisation un Etat jacobin très
centralisé. L'organigramme de son administration est le suivant : à la base 205
arrondissements se répartissent entre 52 cercles. Ces derniers à leur tour sont répartis entre 9
régions. Bamako a un statut particulier, celui d'un district composé de 6 communes et 13
autres villes de l'intérieur ont le statut de commune. Avec la décentralisation, les
arrondissements doivent disparaître et laisser la place à 702 communes.
Ces différentes structures ont, respectivement, comme administrateur : le chef
d'arrondissement, le commandant de cercle, le gouverneur de région ou de district et le maire.
La décentralisation selon Béridogo est perçue comme la réinstauration des pouvoirs
traditionnels précoloniaux ou coloniaux dans tous leurs aspects y compris ceux qui vont à
l'encontre de la constitution qui sert de support à la dite reforme. C'est ainsi que les
pratiques inégalitaires consistant à exclure du pouvoir ou des instances de direction les
étrangers, les hommes de caste inférieure, les jeunes, les femmes..., sont souvent reconduites.
Souvent, dans la mise en pratique des concepts, c'est la confusion totale.
8
Coulibaly, M. 1997. "Les nouvelles communes sur les fonts baptismaux. Ressources : le temps des vraies interrogations.", L'Essor
(Bamako, n° spécial du 22 septembre)
9
Félix, J. 1996. "L'élaboration de la politique de décentralisation au Mali : des logiques plurielles", Bulletin de l'APAD 11 : 148-163.

Certains lignages qui ont perdu le pouvoir estiment que la réforme a été entreprise pour eux.
Des villages qui avaient servis de chef-lieu pour d'anciens pouvoirs (chef-lieu de canton,
d'entité politique précoloniale) ou ayant été fondés avant les autres ont estimé que de facto, ils
devaient servir de chef-lieu de commune. Chacun interprète les concepts à son avantage.
Même au niveau des concepteurs (l'Etat et ses intellectuels) on semble oublier que
beaucoup de chefs de canton, et partant leur village comme chef-lieu de canton, ont été
choisis par le colonisateur en reconnaissance de leur allégeance à l'administration
coloniale. La division des colonies en cantons relève du type d'organisation adopté par la
colonisation pour son administration. Ces cantons ne sont nullement des structures
traditionnelles. Leurs limites ainsi que leurs dénominations relèvent très souvent de
l'arbitraire. Même si les textes de création mettent en avant les dimensions de libertés
individuelles et collectives, les acteurs, eux, avancent prudemment sur le terrain. Ils évitent les
remises en cause explicites des aspects antidémocratiques du pouvoir traditionnel. Les
"fondamentalistes culturels", eux, prônent le retour à un passé présenté comme
l'exemple achevé de démocratie, de décentralisation. Alors que, comme ci-dessus
mentionné, même s'il y a eu déconcentration du pouvoir, voire décentralisation dans la
période précoloniale, ce n'était pas dans un contexte de pluralisme politique, de
compétition ouverte aux uns et aux autres sans discrimination d'âge, de sexe ou d'origine
sociale.
Un effort est cependant entrepris par certaines associations de femme, des ONG et même la
Mission de décentralisation (l'organisme de mise en œuvre du processus de décentralisation)
pour la prise en compte des droits de la femme. Le discours relatif à la cause des castes
inférieures et des jeunes est très timide voire inexistant. Le découpage, la constitution des
communes ont été faits sans l'association des femmes et des jeunes et souvent des étrangers.10
En se basant sur cette explication donnée par Béridogo, nous pouvons dire qu’au delà de la
publication de ce document, le Mali comptait, 8 régions, 49 cercles et 703 communes prévues
et la disparition des arrondissements n’était pas prévue parce que l’Etat doit avoir un œil sur
les activités des maires. C’est ainsi que nous pouvons dire plutôt qu’il y a une cohabitation
entre les arrondissements et les communes rurales. Certains arrondissements contiennent
plusieurs communes dont le représentant de l’Etat demeure le sous-préfet.
10
Bréhima Béridogo dans : « Processus de Décentralisation au Mali et Couches Sociales Marginalisées », Bulletin de l'APAD [En
ligne], 14 | 1997, mis en ligne le 26 janvier 2007, consultable sur URL : http://journals.openedition.org/apad/58, P.1-11

Il est clair qu’aucune entité représentante de l’Etat central n’a été supprimée ni remplacée
même si quelques noms ont changé à certains niveaux comme suit : commandant
d’arrondissement laisse la place au sous-préfet et le commandant de cercle a pour nom préfet.
Pour nous, la décentralisation n’est pas un aspect lié au pouvoir à la base mais plutôt à la
qualité des hommes et femmes qui sont censés être les acteurs de sa mise en œuvre. Toutefois,
certains groupes considérés comme inférieurs et certaines ethnies continuent de voir la mise à
l’écart de leurs leaders par ceux qui pensent être des nobles ou personnes issues de chefferies
traditionnelles. Il n’est pas difficile de constater que dans certaines communes, la fonction de
maire rode toujours au sein d’une même famille ou au sein d’un groupe ethnique qui se
considère comme supérieur aux autres. Cette pratique résultante de la volonté de conserver le
pouvoir traditionnel au sein d’une lignée est greffée au pouvoir politique c’est pourquoi il
n’est pas surprenant de voir que le chef d’un village est aussi maire de sa commune soit sous
influence de son pouvoir de chef traditionnel ou ethnique.
C’est ainsi qu’après l'adoption de la constitution du 25 février 199211
dont les articles 97 et 98
relatifs à la création des collectivités, la loi N° 96-059 du 04 novembre 199612
portant
création des communes et la loi N° 95- 034 modifiée du 12 avril 1995 portant Code des
Collectivités Territoriales (CT) en République du Mali, dispose en son article 14, que le
Conseil Communal règle par délibération les affaires de la commune, notamment celles
relatives au Programme de Développement Economique Social et Culturel (PDESC).
Ces lois visent à transcrire dans les faits la volonté des pouvoirs publics à lutter contre la
pauvreté et à améliorer de facto les conditions et le cadre de vie des populations. Cette
obligation légale confère donc aux autorités communales la responsabilité de la conception,
de l’élaboration et de la mise en œuvre du PDESC. C'est ainsi que l'unité administrative
territoriale de base qu'est la commune est devenue la figure de proue de ce combat, appuyée et
soutenue par les institutions internationales.
11
Constitution du Mali du 25 février 1992
12
Article 14 de la Loi N° 96-059 du 04 novembre 199612
portant création des communes et la loi N° 95- 034 modifiée du 12 avril 1995
portant Code des Collectivités Territoriales (CT) en République du Mali

Dans le recueil des textes de base de la décentralisation (Avril 2013), il est dit qu’au Mali, la
décentralisation s’inscrit dans un long processus dont les premiers jalons remontent à la
période coloniale. Malgré les dispositions constitutionnelles successives favorables, la
décentralisation n’a pas eu un essor subséquent faute de la volonté politique manifeste jusqu’à
l’avènement de la IIIème
République. Le principe de la décentralisation a été consacré par la
constitution en ces termes : « Les collectivités territoriales sont créées et administrées dans les
conditions définies par la loi » (article 97 de la Loi N° 2012-005 du 23 Janvier 2012 portant
modification de la Loi N° 93-008 du 11 Février 1993 déterminant les conditions de la libre
administration des collectivités territoriales) ; « Les collectivités territoriales s’administrent
librement par des conseillers élus dans les conditions définies par la loi » (article 98 ».
Ainsi, la Loi N°93-008 du 11 Février 1993 déterminant les conditions de la libre
administration des collectivités territoriales dispose en son article premier que : «Les
collectivités territoriales de la République du Mali sont : les Régions, le District de Bamako,
les Cercles, les Communes Urbaines et les Communes Rurales ». Considérée comme loi cadre
en matière de décentralisation, sa relecture devrait précéder celle des autres textes en
l’occurrence le Code des collectivités territoriales et le statut particulier du District de
Bamako qui ont fait l’objet d’un examen au Secrétariat Général du Gouvernement le 06
Janvier 2009.
Les difficultés dans la pratique des dispositions de la loi sont les suivantes :
-la non prise en compte du Fond National d’ Appui aux Collectivités Territoriales ;
-l’obligation de recourir à la loi pour procéder à la dévolution des infrastructures et
équipements aux collectivités territoriales ;
-l’absence d’un mécanisme d’articulation des planifications horizontales et verticales car la loi
insiste sur la non subordination d’une collectivité à une autre ;
-la non prise en compte du statut de la fonction publique des collectivités territoriales ;
-la non définition du syndicat inter collectivité.13
L’analyse des différents points soulevés par ce recueil montre des insuffisances des lois sur la
décentralisation et les aspects de sa mise en œuvre d’où plusieurs lacunes continuent
d’émailler les collectivités territoriales. La maitrise d’ouvrage, la mise en œuvre de projets
intercommunaux et la gestion des ressources générées par les collectivités à travers certains
services communaux tels que : les CSCOM, les Points d’eau installés par les collectivités, les
marchés, etc.
13
DNCT, Recueil des textes de base de la décentralisation, P.7

Les autorités communales doivent initier des activités créatrices de ressources permettant aux
communes de faire face à certains problèmes qui ne peuvent pas être couvertes par les fonds
de l’Etat. Selon le rapport d’étude 2011 du Ministère de l’Administration Territoriale et des
Collectivités Locales (MATCL) sur le bilan et les perspectives de la décentralisation au Mali
dans son introduction dit : «D’un côté, il est indéniable que la démocratie locale a évolué
avec le choix des dirigeants locaux par l’élection ou l’implication des populations à
l’élaboration, à la mise en œuvre et au contrôle des politiques publiques locales. De l’autre
côté, les résultats produits par la décentralisation en matière de fourniture de services publics
et de promotion du développement économique local se résument à la réalisation
d’infrastructures »14
. L’analyse de ces affirmations nous montre que le rôle des populations
est déterminent dans tout le processus de la gestion des affaires locales par les autorités élues
par elles mêmes. Cela ne nous empêche pas de dire que ces mêmes autorités ne savent pas le
plus souvent que tout ce qu’elles font doit être avec et pour les populations. Dans certains cas,
on peut même dire que les autorités locales ne veulent pas que les populations soient au
courant de ce qu’elles font surtout si elles doivent réaliser des activités génératrices de revenu
portées et financiers par des bailleurs qu’elles mêmes ont démarché.
Le rapport du MATCL explique les fondements, objectifs et les grands choix de la reforme de
décentralisation ainsi : « Le mode de gestion décentralisée des affaires publiques est une très
vieille tradition pour toutes les communautés du Mali. Cependant, la centralisation
administrative, politique et économique s’est progressivement installée d’abord avec la
colonisation française puis à l’indépendance en invoquant la priorité de la construction de
l’unité de la nation. Après la révolution démocratique du 26 mars 1991, l’Etat centralisateur
et gestionnaire exclusif des affaires publiques s’est effondré. Il fallait reconstruire tout le
système politique et institutionnel de gestion publique. Après les débats de la Conférence
Nationale d’Août 1991, un large consensus s’est construit autour du choix de la
décentralisation comme axe stratégique pour la construction du « futur » de la nation
malienne. Les deux grandes ambitions de cette reforme majeure de la gestion publique sont
d’une part l’enracinement du processus de démocratisation et d’autre part l’émergence d’une
alternative à l’approche de développement pensé exclusivement par le haut et financé pour
une large partie par des ressources extérieures. A ces deux grandes ambitions s’ajoute une
troisième qui en est le corollaire ; la reforme de l’Etat centralisé en place».
14
MATCL, Etude sur le Bilan et les Perspectives de la Décentralisation au Mali, Rapport Final, Mars 2011, P.6

L’analyse de ce passage du rapport montre que les communautés ont vécu dans la
décentralisation bien avant la colonisation et que tout est presque remis en cause par la
colonisation et l’indépendance qui voulaient faire du Mali une nation unique. Il va de soi de
dire que si tel fut le cas, la décentralisation ne doit pas tant souffrir dans sa nouvelle mise en
œuvre parce que déjà il y avait des pré-requis et qu’il suffisait juste de faire une réadaptation.
En réalité jusque là après plus de vingt (20) ans de la mise en œuvre de la décentralisation,
elle demeure encore méconnue par les populations qui ne jouent pas encore leur rôle pour
qu’elle marche à souhait. Les liens et rapports entre l’administration coloniale et les
populations indigènes ont marqué les rapports entre l’Etat et les habitants aux jours de
l’indépendance de ces pays.15
La gouvernance étant conçue comme une nouvelle approche de la fonction de gouverner
grâce à l’intégration de différentes dimensions comme celle du développement institutionnel,
les relations de la municipalité avec la société civile et avec d’autres acteurs publics et privés,
le leadership et la capacité des élus à assumer leurs rôles. La décentralisation en tant que
moyen de transfert des prérogatives de l'Etat au niveau local induit des changements
d'attitudes profonds sur les plans social, économique, culturel et politique. Elle provoque un
bouleversement des structures anciennes et en favorisant l'émergence de nouveaux acteurs.
C’est pourquoi, nous pouvons noter qu’il y a des enjeux liés à la décentralisation qui
sont d’ordre politique, économique, social et culturel :
Les enjeux politiques : La décentralisation participe au renforcement de la démocratie en
l’enracinant sur les réalités socioculturelles des populations. Elle permet une plus grande
implication des populations à la prise de décision les concernant (rapprochement des élus,
participation à diverses instances de concertation locale, …). En même temps la
décentralisation implique une modernisation de l’Etat dans ses structures (niveaux de
représentation, redéfinition des rapports hiérarchiques et de tutelle, …) et dans ses missions.
Les enjeux économiques : sur le plan économique, l’impact de la décentralisation porte les
possibilités d’une meilleure formulation des projets et programmes adaptés aux réalités
locales. La décentralisation crée les conditions d’une prise en charge par les populations de
leurs besoins de développement économique et social. Elle devrait :
• conduire à une amélioration de la gestion locale (contrôle des populations, de la tutelle,
plus grande transparence dans la gestion, etc.)
• libérer les initiatives de développement par la multiplication des associations, ONG,
groupements, etc.
15
Marc Totté et al, La décentralisation en Afrique de l’Ouest entre politique et développement, Ed. Karthala, 2003

Les enjeux sociaux et culturels : la décentralisation doit susciter une dynamique de
promotion des acteurs locaux de développement (nouvelle race d’élus, jeunes, femmes,
opérateurs économiques, associations, …). Elle doit aussi être une opportunité de valoriser les
potentialités culturelles des différentes localités dans la perspective d’une politique nationale
de développement endogène. C’est dans ce cadre qu’est apparue la planification autrement dit
le programme de développement économique, social et culturel (PDESC) qui est un outil de
gestion du développement à la base. C’est un outil de développement local qui s'appuie sur
une démarche d'évaluation (ex ante et ex post) dans laquelle les avis et connaissances des
experts constituent toujours le fondement des décisions mais sont aussi complétés par la
consultation des sources externes pour connaître les enjeux. Devant le constat que certains
groupes sociaux sont plus favorisés que d'autres dans la réalisation des activités de ce
programme de développement, il est devenu difficile de proposer plusieurs scénarios
alternatifs.
C’est dans cette logique que Davidoff16
a défendu l'idée d'une planification que l'on pourrait
qualifier de pluraliste ou « controversielle » et c'est cette position qu’on appelle le mouvement
de l'advocacy planning. Son modèle est celui d'un tribunal chargé de juger les différents plans
ou programmes de développement présentés par des groupes d'intérêt divergents. Ce système
nécessite de financer les groupes les plus faibles pour les aider à élaborer leurs propres
programmes de développement et de former des agents aptes à défendre leurs intérêts. Cette
proposition, qui met au centre la controverse et la confrontation des programmes et projets de
développement a subi plusieurs critiques. Parmi ces critiques, on lui a reproché la faiblesse de
ses fondements scientifiques et sa faible capacité à produire des solutions acceptables et
durables ainsi que ses faibles réalisations concrètes.
C’est à travers toutes ces attaques scientifiques que nous retenons le programme de
développement économique, social et culturel (PDESC) qui est pour nous un outil de travail
pour réaliser le développement souhaité au niveau local ou à la base. C’est pour nous un outil
qui collecte les aspiration des populations à travers, l’évaluation, le diagnostic, le dialogue et
les échanges d'opinions pour une construction collective des enjeux liés au développement à
travers une participation des populations concernées pour son élaboration.
16
Paul Davidoff, Advocacy pluralism in planning. Journal of the American Institute of Planners Vol XXXI, N°4 (Novembre 1965),
Repris in Le Gates R.T. et Stout F., Eds (2003)., The City Reader, The Routledge Urban Reader Series, London,N. Yard, Routledge,
PP.388-398

Ainsi, il permet de favoriser l'émergence de projets utiles et des solutions innovatrices en
dépassant les intérêts personnels des différents groupes sociaux de la commune.
C’est ainsi qu’un résumé des présupposés de ce type d'approche est donné par Healey17
:
 Toutes les formes de connaissance sont socialement construites et les connaissances des
scientifiques et des experts ne sont pas significativement différentes du raisonnement
pratique de l'individu.
 Le raisonnement et la connaissance peuvent prendre des formes différentes, de l'analyse
systémique rationnelle à la narration, et s'expriment aussi bien par des mots, des images
ou des sons.
 Les intérêts des individus se créent dans un contexte social donné et les individus ne
choisissent pas leurs « préférences » de manière indépendante mais y arrivent à travers
des interactions sociales.
En effet, la planification du développement, le programme de développement ou l’outil de
développement local doit s'appuyer sur les capacités de raisonnement et les connaissances de
tous ceux qui ont un intérêt local à défendre ou à promouvoir pour le bien être collectif.
Contrairement à l'advocacy planning, ce type de programme écarte tout marchandage entre les
différents intérêts en compétition et la confrontation des scénarios liés à priori à des intérêts
divergents. Il propose une approche coopérative visant à construire un consensus en partant
du principe que cette construction peut servir à bâtir une culture commune qui sera nécessaire
à la coordination des différents acteurs impliqués dans le processus de son élaboration. Ce
type de programme est censé répondre à la dimension « réflexive » des sociétés
contemporaines. Les procédures d'identification et de formulation des problèmes y prennent
une importance fondamentale.
Il ne s'agit plus seulement de fournir des éléments de compréhension des phénomènes aux
élus et aux élites afin de réguler spatialement sous forme de normes ou de règles les
infrastructures socioculturelles, les logements, les emplois et les équipements.
Le programme de développement local assume :
 l'identification en amont des sujets qui concernent ou vont concerner le collectif
d'acteurs au sens large.
 la définition des problèmes communs et le repérage des ressources, des compétences
et potentialités mobilisables pour les comprendre.
 la recherche des solutions et des moyens pour les mettre en pratique.
17
Healey Patsy, Collaborative planning. Shaping places in fragmented societies, Macmillan press LTD, 1997, P.29

Cette approche de la planification du développement qui s'appuie sur les approches «
institutionnalistes » des sciences sociales inspirées de la théorie sociale de la structuration de
A. Giddens18
, affirment que les individus qui constituent le monde social construisent leurs
manières de voir, de connaître le monde et d'y agir à travers les relations avec les autres et les
différents réseaux auxquels ils appartiennent. La deuxième référence est l'œuvre de
Habermas19
dont on peut résumer de manière approximative les théories de l'agir
communicationnel et de l'espace public en disant qu'il tente de fonder rationnellement la
possibilité d'un débat ouvert à tous sur les affaires publiques, dans lequel les échanges
d'arguments conduisent les participants à s'étendre, de façon à interpréter ensemble de la
situation et à s'accorder mutuellement sur les décisions à prendre. Pour les défenseurs de la
planification communicationnelle et participative, la diversification de ces réseaux dans le
monde contemporain fait que les conflits dans les espaces locaux sont moins liés à des
différences d'intérêts ou d'enjeux entre individus, qu'à des différences de cultures, de systèmes
de pensée, d'actions ou de connaissances. C’est pourquoi, même les manières de construire les
objets du conflit, de les définir et de les discuter différent. La dimension collaborative de la
planification spatiale a donc comme objet principal de créer par le débat des liens entre ces
multiples réseaux, correspondant à des logiques variées de localisation.
Il s'agit d'après Healey20
de gérer la coexistence dans des espaces partagés. Le programme de
développement local qui est une planification participative tente d'assumer le nouveau
fonctionnement de la société locale dont nous parlions plus haut.
Il a affaire à des groupes sociaux diversifiés, des individus « multi-appartenant» porteurs de
stratégies différenciées, des territoires socialement et spatialement hétérogènes, théâtres
d'expression d'une diversité mouvante d'intérêts et d'enjeux. Cela se justifie par ce que dit
Healey21
, lieux et cultures ne coïncident plus car il n'existe plus de culture locale homogène.
Des groupes aux traditions, aux modes de sociabilité, aux objectifs différents coexistent et
cohabitent dans des lieux différents. Des conflits ou des dissensions entre différents groupes
locaux sont donc susceptibles de se produire, d'autant que l'urbanisation favorise une
réduction de la fragilité des sociétés contemporaines au conflit, comme l'analysent Rémy J et
Voyé22
(op.cit.p.82). Le conflit peut désormais être localisé et sectorisé. Il est donc en général
moins redouté et il est plus facile de rechercher des procédures de conciliation.
18
A. Giddens, La constitution de la société, Paris, l'harmattan, 1987, P.38.
19
Habermas Jürgen, Rénovation urbaine et changement social, l'îlot n°4, Paris, les éditions ouvrières, 303p.
20
Healey P, Op.cit.p.86
21
Healey P, Op.cit.p.89
22
Rémy J et Voyé, La ville et l'urbabanisation, Gembloux Duculot, , 1974, P.82

Le rôle de la planification est alors selon Healey23
de « donner une forme aux lieux dans une
société fragmentée», comme l'indique le sous titre de son livre. Selon Healey24
, les approches
traditionnelles, qu'elle appelle «rationalistes», de la planification, se préoccupaient
uniquement de l'efficacité des moyens choisis pour arriver aux fins.
Une approche institutionnaliste met en plus l'accent sur la manière dont s'élaborent ces fins et
moyens. Ainsi, pour reprendre les mots d'Ascher25
, ce n'est plus en fonction de son contenu,
de « sa substance effective » qu'une décision peut être considérée d'intérêt général, mais à
travers la manière dont elle se construit, par sa dimension procédurale. Cette dimension
formelle peut apparaître discutable et ressembler à l'inversion du proverbe populaire
Européen: « qu'importe l'ivresse, pourvu qu'on ait le flacon» car elle s'appuie sur un principe
simple. La confiance que les acteurs portent aux processus participatifs se transmettrait aux
résultats même du processus. Cela suppose d'accepter le présupposé fort qui sous-tend ces
démarches : la capacité des individus à changer leurs manières de voir et d'agir et à
transformer leurs actions si leur cadre de référence change. La planification interactive
suppose une dimension importante d'apprentissage collectif de la part des participants.
Le concept de «planification territoriale ascendante», proposé par P.D'Aquino26
pousse cette
logique au bout. La planification du développement n'est plus pensée comme un moyen
d'organiser ou de préparer pour le futur une société locale déjà existante, mais comme un
appui à la construction continue du territoire en tant que entité socialisée, à la production
d'une identité territoriale «active» et à une appropriation territoriale par les acteurs. Une
démarche de planification territoriale ascendante doit donc être pensée comme le support
d'une dynamique autonome et endogène de réflexion collective de la société locale pour
prendre en charge son territoire. Le rôle de la planification n'est plus de proposer une
thématique pour cette réflexion ni un cadre méthodologique, ni même des hypothèses, des
modèles ou des scénarios de développement mais d'accompagner «un processus démocratique
de décision multi-scalaire et ascendant de quelque forme qu'il soit.» Il s'agit de fournir les
connaissances et les informations techniques et d'assumer «l'incomplétude» et «la relativité»
des outils de la planification, qui n'est qu'un processus et pas un produit fini.
23
Healey P, Op.cit.P.86
24
25
Ascher, Les nouveaux principes de l'urbanisme, la fin des villes n'est pas à l'ordre du jour, la tour d'Aigues, Editions de l'Aube,
2001, P.103
26
Paul D'Aquino, Le territoire entre espace et pouvoir: pour une planification territoriale ascendante, l'espace géographique, 2002,
P.323.

Dans tous les cas, comme le remarque Healey27
, une approche de planification de ce type doit
pouvoir intégrer tous les acteurs qui ont un enjeu dans la localité. Ce n'est qu'à cette condition
que le travail collectif peut espérer être durable. C'est dans ce cadre que se pose la question de
la participation, qui prend une place dans ce dernier paradigme de la planification. La
question de la participation, non moins importante est devenue un thème quasi universel qui
traverse toutes les sphères de la vie moderne (santé, école, travail, loisir...), et sa nécessité
n'est presque plus mise en cause. Moins qu'une solution, elle est devenue un problème, une
contrainte de la décision contemporaine. Car bien que les élus locaux restent souvent très
réticents à informer réellement et complètement les citoyens. Sans parler de partager une
simple partie de la décision, celle-ci se fait encore trop souvent dans une ambiance de secret et
de dissimulation. Il existe néanmoins une tradition théorique du principe participatif qui
trouve ses racines chez Weber Sintomer ou Schumpeter Bouchard28
. Peu avant eux,
Fiorino cité par Alain29
définit la participation comme «toute forme d'implication dans le
processus de gestion d'un système donné d'acteurs n'appartenant pas au dispositif formel en
charge du pouvoir de décision sur ce système.»
Quant à lui, Godbout (1983), cité par Espach30
, voit la participation comme un «processus
d'échanges volontaires entre une organisation qui accorde un certain degré de pouvoir aux
personnes touchées par elles, et ces personnes, qui acceptent en retour un certain degré de
mobilisation en faveur de l'organisation.» la première définition, plus générale et formelle,
met l'accent sur la notion de décision et de système d'acteurs.
La seconde se place dans une perspective organisationnelle et insiste sur la dimension
d'échanges de contrat passé.
Ainsi, selon Bernard Conte, certains pays se sont engagés dans un processus de
développement autocentré dans l’objectif de parvenir à une indépendance économique,
complément nécessaire à l'autonomie politique acquise. Mais, les élites intellectuelles qui
étaient largement acquises aux courants anticolonialistes ont influencé le choix des nouveaux
modèles économiques qui étaient pour l’essentiel à tendance socialiste. Malgré tout, et
quelque soit les modèles adoptés, le constat partout est que les États ont toujours été au centre
des processus de développement.
27
28
Schumpeter.Repris par Bouchard, La démocratie désenchantée. Paris, éditions Michalon, 2000, P.14.
29
Alain SIMON, Planification participative de bassin et gouvernance de l'eau, Géocarrefour 76 (n°3), 2001, P.199-209
30
Espach, Evaluation du processus de participation publique dans l'élaboration du programme particulier d'urbanisme du secteur
de Maisonneuve, Maîtrise de géographie. Département de géographie. Saint-Étienne, université de Saint-Etienne, 2002, P.149.

Cette prépondérance de l’intervention des États avait pour objectifs de répondre à quatre
objectifs impératifs :
-satisfaire aux attentes nombreuses et pressentes des populations,
-palier au caractère embryonnaire du secteur privé,
-mobiliser les fonds tant au niveau national qu’international pour les besoins de
fonctionnement et d’investissements, et enfin, assurer la planification et la coordination du
développement au niveau national.
Comme l’on peut le constater, les processus de développement économique adoptés par les
différents pays avaient pour objectifs d’améliorer les revenus, mais également et surtout,
d’entrainer des changements fondamentaux dans la structure économique héritée de la
colonisation. Outre les objectifs de développement de l’industrie, ces processus de
développement devaient impacter les domaines de l’amélioration de la santé, de l’éducation et
les autres aspects du bien-être humain. Ils devraient également promouvoir la participation
des habitants au processus de modification structurelle des économies (Gillis et al. 1998,
Dwight et al. 2008). Ainsi, pour l’atteinte de ces objectifs et en tenant compte des faibles
opportunités offertes par une intensification de la spécialisation dans les produits primaires, de
nombreux pays ont opté pour la promotion de l’industrie au détriment de l'agriculture.
Les stratégies d’industrialisation qui différaient selon les pays ont consisté soit à accorder la
priorité à la création d’industries industrialisantes, soit à privilégier une industrialisation par
substitution aux importations. 31
Pour certains auteurs contemporains plus nombreux le terme participatif englobe tout
processus décisionnel qui intègre des participants d'origine et de statut différents, ce que l'un
d'eux, Van den Hove32
appelle un «arrangement par lequel des acteurs de types différents sont
réunis dans le but de contribuer de manière plus ou moins directe et plus ou moins formelle au
processus de décision.»
Le terme de participation publique vient alors spécifier les modes de participation qui
engagent des citoyens de base sans qualité particulière. A ce stade, il est tout aussi important
de noter une dimension fondamentale, sans laquelle la planification participative serait vaine.
Il s'agit du volet projet qui peut être considéré à juste titre comme la pierre angulaire ou
encore la figure centrale du processus. Ceci est d'autant plus vrai quand on sait que le rôle de
la planification, processus limité dans le temps et répété à intervalles réguliers était de mettre
31
Bernard Conte, l’économie de l’Afrique sur le site http://perspective ssud.sciencespobordeaux.fr/www/index_bibaujourdhui.htm
32
Van den HOVE, Approche participative pour la gouvernance en matière de développement durable : une analyse en termes
d'effets. Cahier du C3ED, 2002, P.

au point les objectifs que le territoire devait remplir à horizon donné, ainsi qu'une stratégie
pour les atteindre.
C'est dans cette optique que les pouvoirs locaux issus des lois de décentralisation, confrontés
dans les années 90 à la crise économique et à un environnement économique et social plus
turbulent, ont eu à résoudre des problèmes pour lesquels les outils technocratiques, formels et
rigides de la planification étaient mal adaptés. L'ultime recours qu'est le projet en est venu à
désigner une opération autonome et aux ressources propres, dont la nature et l'ambition
peuvent varier, mais qui entend lier dans une solution de continuité l'élaboration d'objectifs, la
mobilisation de moyens et la réalisation opérationnelle. Le projet est censé reconnecté
réflexion et action, stratégie et mise en œuvre, planification et gestion. Il apparaît comme la
structure d'action favorite de la gouvernance, car il facilite la coalition d'un réseau d'acteurs à
travers l'élaboration des objectifs de départ et leur discussion permanente au cours de la
réalisation. L'exercice de planification intervenant en aval après la transformation des
problèmes posés par les citoyens en solutions envisageables, sous formes de projets à
planifier, donne une cohérence à une action locale éclatée en de multiples dispositifs de
gestion et de projets. Il ne s'agit plus simplement du travail classique de diagnostic, réflexion
stratégique et proposition d'objectifs ou d'actions organisées spatialement.
C'est devenu un ensemble plus divers et moins formalisé d'actions, visant à analyser, anticiper
le fonctionnement d'un territoire et à concevoir des principes et une stratégie pour améliorer
ce fonctionnement. L’histoire de la planification montre que l’être humain est né avec la
planification parce que l’homme a commencé à planifier ses activités dès la période de la
pierre taillée. De cette époque à nos jours, la planification demeure un outil de développement
qui cadre les activités de l’homme en fonction du temps et des ressources dont il dispose afin
de lui permettre d’atteindre ses objectifs. Selon Zoltan Kenessey, cité par CT. Kahusu, dans
son livre : «le processus de la planification économique», dit que : «l’être humain et la
planification sont des vieux amis, dans ce sens qu’ils sont nés ensemble».33
Toujours dans le souci de faire du Mali un pays développé où il fait bon de vivre, beaucoup
d’études et de plans nationaux de développement ont été réalisés dont : l’Etude Nationale
Prospective 2025 (ENP 1999 et couvre la période 2000-2025), le Cadre Stratégique de Lutte
contre la Pauvreté (CSLP, première génération 2002-2006), le Cadre Stratégique pour la
Croissance et la Réduction de la Pauvreté (CSCRP 2006, deuxième génération 2007-2011). A
tous ces plans vient s’ajouter le Cadre Stratégique pour la Relance Economique et le
33
CT.Kahusu, Note de coursde la planification économique, IFAD, KIN, 2008-2009, p.1.

Développement Durable dont la première phase est de 2016-2018 et la seconde phase 2019-
2023.
Le plan quinquennal intitulé Cadre Stratégique pour la Relance Economique et le
Développement Durable (CREDD 2019-2023) qui prend en compte les Objectifs de
Développement Durable (ODD) offre l’occasion d’engager une concertation sincère sur les
défis de la nation, les choix de l’avenir et les sacrifices que chaque malien doit consentir en
cette période difficile. Les conséquences de la donne sécuritaire doivent être présentées à la
communauté nationale, chiffres à l’appui, et mettre en évidence l’impératif de s’engager dans
une stratégie de développement qui résout de façon durable, la problématique de la pauvreté.34
C’est un document de politique nationale qui a planifié presque tous les aspects à prendre en
compte pour le développement du Mali pour les cinq (05) ans (2019-2023) et peut être
considéré comme un PDESC national au sein duquel on retrouve les besoins globaux du Mali
mais qui ne prend pas en compte certains besoins spécifiques propres à chaque commune.
C’est pourquoi nous l’avons lu afin de comprendre son bien fondé et les aspects qu’il traite
sur la gouvernance et la décentralisation. Selon le CREDD la profonde crise
multidimensionnelle de 2012 tire ses racines d’un déficit cumulé de gouvernance dans les
principaux domaines de la vie sociopolitique, économique et sécuritaire du Mali.
Le Mali a connu une succession de rébellions armées, couplées depuis les années 90 au
narcotrafic et au terrorisme qui ont sérieusement menacé en 2012 ses principes fondamentaux
d’Etat unitaire, démocratique et laïc. Cette situation qui concerne les régions du nord s’est
étendue progressivement au centre. Le pays peine à redresser la situation malgré la présence
et l’appui de forces internationales amies (Serval puis Barkhane, MINUSMA, G5 Sahel) et de
partenaires techniques et financiers. De 1992 à 2018, les élections présidentielles et
législatives se sont régulièrement tenues, sauf pour les législatives en 2018.
Pour les élections présidentielles, les taux de participation sont faibles et ont toujours été
inférieurs à 50%. Une des raisons fondamentales est que les citoyens bien qu’ils croient à la
démocratie font peu confiance aux partis politiques comme le prouve l’enquête menée auprès
des populations sur leurs perceptions et aspirations. Les taux de participation des élections
législatives sont encore plus faibles que ceux de l’élection présidentielle. Les élections au
niveau des collectivités (communes, cercles et régions) font l’objet d’une meilleure
mobilisation bien que les taux de participation n’aient jamais atteint 50%. Malgré les
avancées, les populations ne participent pas suffisamment aux prises de décision au niveau
local. Elles font peu confiance aux élus (d’où les faibles taux de participation aux élections
34
CREDD, P.8

locales) et apprécient très peu leurs actions sur le terrain. De même, la majorité des Maliens
ne font pas confiance en leur justice notamment dans le cadre du contentieux électoral.
La corruption demeure importante au Mali et reste perçue comme le principal mal de la
gouvernance qui annihilerait la majorité des efforts consentis pour le développement. Elle
touche pratiquement l’ensemble des secteurs, notamment la politique, la défense et la sécurité,
la santé, l’éducation, la gestion financière, et la justice.35
Le CREDD propose d’améliorer la gouvernance locale : L’amélioration de la gouvernance
locale sera recherchée à travers (i) la mise en œuvre d’actions cohérentes et adaptées de
formations et de conseils à l’endroit des élus et de leurs agents, (ii) le renforcement des
capacités techniques et financières des collectivités territoriales, (iii) la promotion de la
participation des populations à la gestion des affaires, (iv) le renforcement du rôle des
autorités traditionnelles dans la gestion des affaires publiques locales et (v) l’amélioration de
la transparence et de la redevabilité des collectivités territoriales.36
Les éléments cités par le
CREDD peuvent permettre une bonne amélioration de la gouvernance locale surtout avec un
système de suivi régulier et accessible à tous les acteurs impliqués dans la gestion des affaires
locales. Il très nécessaire et utile que les gestionnaires des affaires locales rendent compte aux
populations pour lesquelles ils travaillent et cela doit se faire de façon claire à travers un
calendrier, un chronogramme ou un programme établis a cet effet.
En analysant bien le CREDD, nous pouvons comprendre qu’il y a un manque de confiance
entre électeurs et élus après l’élection et ce sentiment ne cesse d’augmenter parce que chaque
fois les populations se sentent trahis par ceux qu’elles portent au pouvoir. Nous pensons que
les populations veulent être rassurées par ceux qu’elles choisissent pour gérer leurs affaires
parce que pour nous ce sont les décideurs qui une fois au pouvoir oublis ou font semblant
d’oublier les objectifs pour lesquels ils sont investis. Ainsi, la mauvaise redistribution de la
justice, la corruption à tous les niveaux et les litiges fonciers mettent mal à l’aise les
populations qui chaque fois espèrent et aspirent à des meilleures conditions mais qui se
trouvent le plus souvent face à la déception. Tous ces facteurs poussent les populations à un
manque de confiance avec les décideurs et ceux qui agissent à leurs noms. Ce que dit le
CREDD sur la décentralisation : pour le CREDD, il faut renforcer la décentralisation car la
crise politique et sécuritaire que le Mali a connue en 2012 a remis en avant la dimension
politique de la décentralisation ainsi que la nécessité de renforcer le processus afin de relever,
35
CREDD, Op, cit, P.30-31
36
CREDD, Op, cit, P.57

dans le cadre de la refondation de l’Etat, les défis liés au développement, à l’unité nationale et
à l’intégrité du territoire.
Le document cadre de la Politique Nationale de Décentralisation 2015-2024 traduit les
orientations fortes du Gouvernement en matière de renforcement de la décentralisation
"fondée sur la régionalisation, mettant le développement régional au centre de la gouvernance,
de la croissance et de la solidarité nationale, tout en garantissant le respect des diversités
culturelles et territoriales, en préservant l’unité et l’intégrité nationales". Ces orientations
trouvent leurs fondements dans les conclusions et les recommandations des Etats généraux de
la décentralisation et l’Accord pour la paix et la réconciliation au Mali, issu du processus
d’Alger, signé les 15 mai et 20 juin 2015 à Bamako. Pour le CREDD, de l’analyse du
processus de décentralisation au Mali, il ressort que pour permettre à cette réforme politique
majeure de mieux répondre aux enjeux du développement régional et local et satisfaire ainsi
les besoins sociaux des populations à la base, elle doit s’articuler autour des aspects suivants :
(i) l’amélioration de la gouvernance locale (ii) la mise en œuvre diligente de la charte de la
déconcentration des services de l’Etat et l’accélération du transfert des compétences et des
ressources ; (iii) la promotion des économies régionales et locales.37
Nous disons que si la décentralisation est l’avenir du Mali, il est du devoir de l’Etat et les
collectivités à tout faire pour éviter les blocages dans sa mise en œuvre. La décentralisation
offre l’occasion aux communes d’être à la hauteur des attentes de leurs populations sous l’œil
vigilant de l’Etat.
37
CREDD, Op, Cit, P.56

III. Les types et caractéristiques de la gouvernance
1. Les types de gouvernance
La gouvernance locale se caractérise par ses multiples typologies qui mettent en évidence un
nombre relativement restreint de modèles selon le type d’acteur clé qui domine le processus.
Pour Gilly et Perrat, (2003) :« La gouvernance n’est donc pas une configuration de
coordinations strictement économiques, sociales ou politiques : elle est une combinaison de
tous ces dimensions et est caractérisée par une densité variable des interactions entre les
différentes catégories d’acteurs.» J.P. Gilly et J. Perrat identifient trois principaux types
théoriques de gouvernance, selon le type d’acteur qui domine la coordination territoriale : la
gouvernance privée, institutionnelle et la gouvernance mixte.
Dans tous les cas, l’État reste un interlocuteur important, régulateur des niveaux administratifs
et garant de la redistribution des services.
La gouvernance privée :
Elle correspond au cas où une organisation par exemple un centre de formation
professionnelle, une association d’entreprises, une firme motrice, etc, est l’acteur clé du
processus de coordination des acteurs.
La gouvernance institutionnelle ou publique :
Elle correspond au cas où c’est un acteur institutionnel (ou plusieurs institutions) qui joue ce
rôle (collectivité territoriale administrative, État, centre de recherche publique, etc.).38
La gouvernance mixte :
Elle correspond au cas où le plus souvent une association de plusieurs acteurs sont impliqués
(public, privé, société civile, etc) et on parlera alors de gouvernance mixte ou partenariale.
2. Les caractéristiques de la gouvernance :
La gouvernance locale se caractérise par ses mécanismes d’action suivants :
Moyens d’action spécifiques Moyens d’action non spécifiques
Moyens d’action
intentionnels
Citoyens (contrôle direct « politique »)
Conseil municipal, général et régional
Commissions internes (finance,
marchés, participation des citoyens,
etc.)
Auditeurs internes locaux
Consultants / auditeurs contractuels
Moyens de communication spécifiques
(bulletin municipal, réunion de
Environnement légal et
réglementaire
Parlement (commissions
parlementaires)
Chambres régionales des comptes
Comptable public (séparation
entre
l’ordonnateur et le comptable)
Préfet (contrôle de la légalité et
38
Gilly Jean-Pierre et Perrat Jacques, « Développement local et coopération décentralisée. Entre gouvernance locale et régulation
globale », Revue IMIST, 2003

quartier, etc.) budgétaire)
Syndicats
Moyens de communication non
spécifiques
(informations comptable et
budgétaire,
médias, etc.)
Moyens d’action spontanés Associations des usagers des services
publics locaux, de contribuables
Surveillance mutuelle inter-
collectivités locales
Culture publique et politique
locale
Notoriété auprès
des électeurs/citoyens, des
fonctionnaires territoriaux
Marché politique (échéances
électorales,
partis politiques)
Marché bancaire (intermédiation
financière)
Marché des biens et des services
publics et
privés (appel d’offres, etc.)
Marché économico-fiscal
(Attractivité
territoriale)
Culture du service public local
Environnement « sociétal »

Les caractéristiques de la gouvernance selon la Banque Mondiale :
Les différentes formes de gouvernance se caractérisent également par des indicateurs de
bonne gouvernance tant au niveau national que local parce qu’il faut partir de la base pour
arriver au sommet. C’est dans cette logique que s’inscrivent les indicateurs de bonne
gouvernance proposés par le département de la recherche de la Banque Mondiale :
-Expression et responsabilisation : mesure la possibilité pour les citoyens d’un pays de
participer au choix de leurs gouvernants (les modalités selon lesquelles les gouvernements
sont choisis, contrôlés et remplacés), ainsi que leur liberté d’expression, leur liberté
d’association, et la liberté de la presse.
-Stabilité politique et absence de violence ou de terrorisme : mesure la probabilité de voir
le gouvernement déstabilisé par des moyens inconstitutionnels ou violents, y compris le
terrorisme.
-Efficacité du gouvernement : mesure la qualité des services publics, les capacités de la
fonction publique et son indépendance à l’égard des pressions politiques, et la qualité de la
formulation des politiques publiques (la capacité du gouvernement de formuler et d’appliquer
efficacement des politiques saines).
-Qualité de la réglementation : mesure la capacité du gouvernement d’assurer des politiques
et des réglementations bien pensées permettant au secteur privé de se développer et
encourageant ce développement.
-État de droit : mesure le respect manifesté par les citoyens et l’État pour les institutions qui
régissent les interactions économiques et sociales entre elles, la confiance dans les règles par
les agents et les citoyens, notamment la qualité des mesures d’application des contrats et des
droits de propriété, de la police et des tribunaux, ainsi que la probabilité d’activités
criminelles et de violence.
-Lutte contre la corruption : mesurer l’ampleur de l’exercice du pouvoir public pour
l’enrichissement privé, y compris les formes mineures et majeures de corruption, ainsi que la
mainmise des élites et des intérêts sur l’État.39
Les caractéristiques de la gouvernance pour le PNUD :
Les trois piliers nécessaires à la gouvernance sont : L’Etat, secteur privé, la société civile.
Le PNUD cherche à favoriser la communication et l’interaction entre ces trois acteurs afin de
favoriser la pratique de la bonne gouvernance. Il s’agit en particulier, de connaitre les besoins
et les préoccupations de tous les partenaires au niveau le plus bas de l’organisation sociale (le
39
Banque Mondiale, Op, Cit

village) et administrative (la commune), car en l’absence de l’adhésion des acteurs, la
meilleure stratégie est vouée à l’échec, et pour plusieurs raisons.
-une meilleure connaissance des potentialités et besoins au niveau local, les dotations en
ressources qu’elles soient humaines ou naturelles, sont mieux cernées par les responsables et
la population de la région ; les communautés ont une meilleure appréciation de leurs besoins
et priorités.
-L’engagement de la population est un gage pour la réussite des projets de
développement lorsque la communauté se sent concernée et s’engage pour la réussite d’un
projet, elle exerce une surveillance pour assurer sa réalisation et empêche le détournement des
fonds pour d’autres fins. Ensuite, les infrastructures et biens collectifs que la population aura
choisis sont mieux entretenus et sauvegardés.
-Les communautés villageoises disposent de structures organisationnelles, du patrimoine
culturel et artisanal, de savoir faire dans certains domaines qui sont appréciables et qu’il faut
mettre à profit.
-La communauté (villageoise par exemple) peut parfois mobiliser des fonds notamment
envoyés par ses membres vivant à l’étranger ou simplement ayant réussi dans une activité
quelconque au niveau national. Cet apport financier peut servir à combler les ressources
insuffisantes débloquées en faveur des collectivités locales.
-L’expérience montre que l’Etat n’est plus en mesure d’assurer seul le développement, en
particulier au niveau des régions et microrégions.40
De plus, de nos jours, tous les pays du monde, et encore moins les pays en voie de
développement, doivent faire à des défis nouveaux qui sont la lutte contre la pauvreté et la
préservation de l’environnement, questions qui nécessitent la mobilisation de toutes les
énergies et à tous les niveaux. Pour toutes ces raisons, il est utile et nécessaire d’impliquer les
acteurs au niveau local dans les choix des projets qui leur importent. Le choix du pouvoir
central ne doit pas primer que lorsqu’un projet est reconnu d’intérêt national.
Enfin les domaines concernés par la gouvernance locale sont :
Le développement de l’artisanat et la mise en valeur des ressources locales, l’aide au
lancement de mini projets, l’aménagement des routes et sentiers, la protection de
l’environnement, la lutte contre l’alphabétisme, l’aide au nécessiteux et aux personnes en
difficulté, la lutte contre la pauvreté, la réalisation des travaux d’assainissement, l’entretien
des bâtiments et lieux publics, l’installation des pompes d’eau et le creusement des puits.
L’intervention des collectivités locales peut être appréciable et efficace dans ces domaines.
40
PNUD, Op, Cit

IV. Importance de la gouvernance locale
Dans une perspective de développement local, la gouvernance locale renvoie à l'ensemble des
interactions entre les acteurs d’une communauté susceptible de porter un projet global
commun et des projets spécifiques de développement de leur collectivité. On regroupe ces
acteurs en trois grandes catégories : le secteur public national et local, le secteur privé, la
société civile.
Les autorités municipales, les ministères et les institutions nationales bien déconcentrés, les
associations de tout type, les coopératives et les entreprises commerciales et de production en
sont quelques exemples. La gouvernance locale fait moins appel à l’autorité ou à la notion de
structure qu’à la synergie qui se crée entre les preneurs de décision d’horizons différents qui
collaborent à des projets ou des activités de la collectivité.
Dans les pratiques de développement local des pays riches, la gouvernance locale est une
condition incontournable pour arriver à un développement global au sommet de l’Etat.
Toutefois, dans les pays en développement, elle est souvent déficiente et c’est pourquoi il
devient alors difficile de faire du développement local. En réponse aux défis de la
globalisation et d’une importance grandissante de la décentralisation, plusieurs Etats dans le
monde s’orientent de plus en plus vers les stratégies de Développement Economique Local
(DEL) gage d’une gouvernance locale performante. Il s’agit de la promotion de la
participation et d’un dialogue local, la mise en réseau de la population et de leurs ressources
afin d’améliorer la situation d’emploi en luttant contre le chômage et en améliorant la qualité
de vie des citoyens.

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