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Démystifier le partenariat public privé

Un survol du modèle et de son application
              au Québec



Philipp Duffy                    Le 5 décembre 2012
En quoi consiste un partenariat
public-privé?
– un mode de réalisation alternatif
– une méthode de conception et d’évaluation
  d’infrastructures basée sur des besoins et
  expectatives de performances bien établis
– un moyen de profiter de l’innovation et de la
  discipline du secteur privé
– un moyen pour le gouvernement d’obtenir de la
  certitude aux niveaux prix et échéanciers


                                                  2
Mais, attention, ce n’est pas :

– la privatisation d’infrastructures publiques
– un stratagème pour faire livrer des services
  publics par le privé
– un simple mode de financement ou
  financement hors-bilan




                                                 3
Comment fonctionnent les PPP?

– contrats basés sur des exigences de
  performance précises
– prévoient une allocation de risques entre les
  parties privées et publiques
– intégration des stades conception,
  construction, opération, entretien
– financement privé
– paiement lorsque l’actif est livré



                                                  4
L’expérience québécoise et canadienne
(« CCFEM »)
– le modèle « conception – construction –
  financement – entretien – maintien des actifs »
  est le plus utilisé
   • l’actif appartient en tout temps au
      partenaire public
   • renferme l’ensemble des éléments précités
   • permet la réalisation de l’ensemble des
      avantages théoriques du PPP
   • rend le concessionnaire responsable

                                                    5
Le modèle CCFEM

– oblige le partenaire public à bien définir ses
  exigences et les performances attendues de
  l’infrastructure
– les critères de performances énoncées
  servent à évaluer la performance du
  partenaire privé (et à allouer de points de
  défaillance)




                                                   6
Le modèle CCFEM (suite)

– oblige la partie privée à considérer les coûts
  pertinents au cours de l’entière durée du projet
   les coûts reliés au maintien et
  remplacement d’actifs prennent toute leur
  place, donnant lieu à l’innovation/efficacité
– la composante financement impose une
  discipline stricte à la partie privée




                                                     7
Le modèle CCFEM (suite)

– permet un partage sain de risques  alloue au
  concessionnaire les risques susceptibles d’être
  mieux gérés par lui
– facilite la surveillance des performances
– est bien adapté afin de soutenir des
  incitatifs/pénalités afin de responsabiliser le
  partenaire privé




                                                    8
Inconvénients du mode PPP

– prime de risque
– coûts plus élevés de financement du secteur
  privé
– les coûts de transaction élevés intrinsèques au
  PPP




                                                    9
Quand la réalisation en mode PPP est-
elle indiquée?
– pour des projets d’envergure
– pour des projets complexes ou présentant des
  défis quant à la certitude des coûts ou
  échéanciers
– projets susceptibles de faire ressortir l’innovation
  du secteur privé ou engageant un savoir faire
  spécialisé
– lorsqu’il existe un marché concurrentiel pour les
  services de la partie privée

                                                     10
Le processus d’élaboration et de sélection

– la C.-B., l’Alberta, l’Ontario, le Québec et le
  gouvernement fédéral ont tous des agences
  responsables de l’élaboration, l’évaluation, la
  planification et la gestion de la réalisation de projets
  majeurs d’infrastructure, y compris par voie de PPP
– au Québec, la partie responsable est Infrastructure
  Québec
– Infrastructure Québec succède à l’Agence de
  partenariats public-privé du Québec en 2009


                                                        11
Rôle d’Infrastructure Québec

– responsable des projets majeurs d’infrastructure
  public (40 M $ +)
– travaille avec son client afin d’élaborer un dossier
  d’affaires en trois étapes
– chaque étape est suivie d’une approbation
  ministérielle




                                                     12
Rôle d’Infrastructure Québec (suite)
– la première étape comporte une présentation stratégique
  du projet et comprend un budget de coûts général
– la deuxième étape comprend un budget plus étoffé et une
  analyse rigoureuse de la valeur ajoutée pour les
  contribuables. C’est à ce stade que I.Q. recommande le
  mode de réalisation
– I.Q. peut recommander que le projet se réalise :
   • en mode conventionnel
   • en mode gérance
   • en mode clé-en-main
   • en PPP


                                                        13
Rôle d’Infrastructure Québec (suite)

– la troisième étape comprend le dossier d’affaires
  final avec une évaluation des coûts avec une
  marge d’erreur de ± 5 %
– suivant approbation, tout dépassement de coûts
  de plus de 5 % doit être signalé au Conseil des
  ministres
– lorsque le projet se réalise en mode clés-en-main
  ou en PPP, I.Q. coordonne le processus de
  sélection


                                                  14
Le processus de sélection
– préparation du programme de besoins et
  exigences de performances préliminaires
– préparation de la documentation de l’appel de
  qualification
– analyse des réponses à l’appel de qualification afin
  d’inviter un nombre restreint de participants à
  l’appel de propositions




                                                     15
Le processus de sélection (suite)
– l’appel de propositions est lancé en faveur de
  soumissionnaires qualifiés :
    • doit inclure les exigences de performances
    • inclus l’ensemble des documents juridiques
    • inclus un échéancier :
        des divers ateliers (juridique, conception,
          génie, etc.) et soumissions techniques
        pour le dépôt des soumissions financières et
          techniques
    • prévoit un mécanisme juste et transparent pour
      répondre aux questions des soumissionnaires

                                                        16
Le processus de sélection (suite)
– le processus engendre nécessairement des coûts
  importants pour les parties privées, ainsi que la
  partie publique
– convention de soumission comprend des garanties
  de dépôt et paiements compensatoires envers les
  concessionnaires qui ne sont pas retenus




                                                  17
Le processus de sélection (suite)

– dépôt des soumissions
– examen des soumissions pour conformité avec
  l’appel de soumissions
– soumissions conformes assujetties à une
  analyse « meilleure valeur »




                                                18
Stade « soumissionnaire retenu »

– le soumissionnaire gagnant est retenu
– négociation des ententes finales pour tenir
  compte des particularités de la soumission
  gagnante
– finalisation du financement par la partie privée
– signature de l’entente de partenariat




                                                     19
L’entente de partenariat

– avec ses annexes, constitue la « Bible » du
  projet
– alloue les risques à la partie privée et la partie
  publique
– état du site, conception et construction,
  échéanciers, mise en service, défauts et
  irrégularités, services pendant la période
  d’opération, gestion des actifs et entretien,
  remise en fin d’entente


                                                       20
L’entente de partenariat (suite)

– programme de besoins (exigences de
  performance)
– mécanisme de paiement (et points de
  défaillance)
– procédure de modification




                                        21
L’entente de partenariat (suite)

– l’énergie
– conventions accessoires avec le constructeur et
  le fournisseur de services prévoyant des droits
  de substitution en faveur de la partie publique
– convention directe avec le prêteur




                                                    22
L’expérience canadienne

– rapport de 2010 du Conference Board of Canada
– étude de 55 projets alors en cours
– analyse de “valeur ajoutée” indique des
  importantes économies pour les contribuables
  par rapport au mode conventionnel
– fait état d’un haut niveau de certitude quant aux
  coûts et échéanciers de livraison




                                                  23
L’expérience canadienne (suite)

– régime de points de défaillance semble bien
  fonctionner
– indique que la première vague de PPP (avant
  2004) a connu moins de succès car :
   • misait sur le traitement hors-bilan
   • tentait de transférer des risques inappropriés
     à la partie privée
   • ne transférait pas adéquatement le risque du
     financement


                                                      24
Projets québécois

– Maison Symphonique
  • livré en septembre 2011
  • lauréat « or » du CCPPP

– Autoroute 25
   • livré en mai 2011




                              25
Projets québécois (suite)

– Autoroute 30
   • livraison prévue pour décembre 2012

– CRCHUM
  • livraison prévue pour l’automne 2013




                                           26
Perspectives de projets municipaux

– rapport de l’Association canadienne de la
  construction, l’Association canadienne des
  travaux publics, la Société canadienne de génie
  civil et la Fédération canadienne
  des municipalités qualifiant la condition de 30 %
  des infrastructures municipales de voirie et
  d’aqueducs et d’égouts des 123 municipalités
  participantes de « passable » à « très
  mauvaise »
– coût de remplacement de 172 MM $

                                                      27
Perspectives de projets municipaux (suite)

– le défi pour le mode PPP réside dans les
  questions d’envergure et de coûts :
   • le processus engendre des coûts importants
   • marché concurrentiel chez les prêteurs peut
      dépendre de la taille du projet




                                                   28
Perspectives de projets municipaux (suite)

– CCPPP a identifié plusieurs projets d’envergure
  moindre :
  • Vancouver Landfill Gas Cogenerating Project
  • Ottawa Paramedic Headquarters
  • Moncton Water Treatment Facility
  • Goderich Water and Wastewater System




                                                    29
Perspectives de projets municipaux (suite)

– Infrastructure Québec peut fournir des services
  et soutien aux municipalités
– peut aussi aider au niveau des programmes
  fédéraux
– avantage de la transparence




                                                    30
Pour résumer

–   mode de réalisation alternatif
–   valeur ajoutée
–   responsabilisation du secteur privé
–   innovation et discipline
–   n’est pas une panacé
–   expertise au Québec et ailleurs au Canada
–   bonnes perspectives d’avenir



                                                31
Questions?




             32

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DéMystifier Le Partenariat Public Privé

  • 1. Démystifier le partenariat public privé Un survol du modèle et de son application au Québec Philipp Duffy Le 5 décembre 2012
  • 2. En quoi consiste un partenariat public-privé? – un mode de réalisation alternatif – une méthode de conception et d’évaluation d’infrastructures basée sur des besoins et expectatives de performances bien établis – un moyen de profiter de l’innovation et de la discipline du secteur privé – un moyen pour le gouvernement d’obtenir de la certitude aux niveaux prix et échéanciers 2
  • 3. Mais, attention, ce n’est pas : – la privatisation d’infrastructures publiques – un stratagème pour faire livrer des services publics par le privé – un simple mode de financement ou financement hors-bilan 3
  • 4. Comment fonctionnent les PPP? – contrats basés sur des exigences de performance précises – prévoient une allocation de risques entre les parties privées et publiques – intégration des stades conception, construction, opération, entretien – financement privé – paiement lorsque l’actif est livré 4
  • 5. L’expérience québécoise et canadienne (« CCFEM ») – le modèle « conception – construction – financement – entretien – maintien des actifs » est le plus utilisé • l’actif appartient en tout temps au partenaire public • renferme l’ensemble des éléments précités • permet la réalisation de l’ensemble des avantages théoriques du PPP • rend le concessionnaire responsable 5
  • 6. Le modèle CCFEM – oblige le partenaire public à bien définir ses exigences et les performances attendues de l’infrastructure – les critères de performances énoncées servent à évaluer la performance du partenaire privé (et à allouer de points de défaillance) 6
  • 7. Le modèle CCFEM (suite) – oblige la partie privée à considérer les coûts pertinents au cours de l’entière durée du projet  les coûts reliés au maintien et remplacement d’actifs prennent toute leur place, donnant lieu à l’innovation/efficacité – la composante financement impose une discipline stricte à la partie privée 7
  • 8. Le modèle CCFEM (suite) – permet un partage sain de risques  alloue au concessionnaire les risques susceptibles d’être mieux gérés par lui – facilite la surveillance des performances – est bien adapté afin de soutenir des incitatifs/pénalités afin de responsabiliser le partenaire privé 8
  • 9. Inconvénients du mode PPP – prime de risque – coûts plus élevés de financement du secteur privé – les coûts de transaction élevés intrinsèques au PPP 9
  • 10. Quand la réalisation en mode PPP est- elle indiquée? – pour des projets d’envergure – pour des projets complexes ou présentant des défis quant à la certitude des coûts ou échéanciers – projets susceptibles de faire ressortir l’innovation du secteur privé ou engageant un savoir faire spécialisé – lorsqu’il existe un marché concurrentiel pour les services de la partie privée 10
  • 11. Le processus d’élaboration et de sélection – la C.-B., l’Alberta, l’Ontario, le Québec et le gouvernement fédéral ont tous des agences responsables de l’élaboration, l’évaluation, la planification et la gestion de la réalisation de projets majeurs d’infrastructure, y compris par voie de PPP – au Québec, la partie responsable est Infrastructure Québec – Infrastructure Québec succède à l’Agence de partenariats public-privé du Québec en 2009 11
  • 12. Rôle d’Infrastructure Québec – responsable des projets majeurs d’infrastructure public (40 M $ +) – travaille avec son client afin d’élaborer un dossier d’affaires en trois étapes – chaque étape est suivie d’une approbation ministérielle 12
  • 13. Rôle d’Infrastructure Québec (suite) – la première étape comporte une présentation stratégique du projet et comprend un budget de coûts général – la deuxième étape comprend un budget plus étoffé et une analyse rigoureuse de la valeur ajoutée pour les contribuables. C’est à ce stade que I.Q. recommande le mode de réalisation – I.Q. peut recommander que le projet se réalise : • en mode conventionnel • en mode gérance • en mode clé-en-main • en PPP 13
  • 14. Rôle d’Infrastructure Québec (suite) – la troisième étape comprend le dossier d’affaires final avec une évaluation des coûts avec une marge d’erreur de ± 5 % – suivant approbation, tout dépassement de coûts de plus de 5 % doit être signalé au Conseil des ministres – lorsque le projet se réalise en mode clés-en-main ou en PPP, I.Q. coordonne le processus de sélection 14
  • 15. Le processus de sélection – préparation du programme de besoins et exigences de performances préliminaires – préparation de la documentation de l’appel de qualification – analyse des réponses à l’appel de qualification afin d’inviter un nombre restreint de participants à l’appel de propositions 15
  • 16. Le processus de sélection (suite) – l’appel de propositions est lancé en faveur de soumissionnaires qualifiés : • doit inclure les exigences de performances • inclus l’ensemble des documents juridiques • inclus un échéancier :  des divers ateliers (juridique, conception, génie, etc.) et soumissions techniques  pour le dépôt des soumissions financières et techniques • prévoit un mécanisme juste et transparent pour répondre aux questions des soumissionnaires 16
  • 17. Le processus de sélection (suite) – le processus engendre nécessairement des coûts importants pour les parties privées, ainsi que la partie publique – convention de soumission comprend des garanties de dépôt et paiements compensatoires envers les concessionnaires qui ne sont pas retenus 17
  • 18. Le processus de sélection (suite) – dépôt des soumissions – examen des soumissions pour conformité avec l’appel de soumissions – soumissions conformes assujetties à une analyse « meilleure valeur » 18
  • 19. Stade « soumissionnaire retenu » – le soumissionnaire gagnant est retenu – négociation des ententes finales pour tenir compte des particularités de la soumission gagnante – finalisation du financement par la partie privée – signature de l’entente de partenariat 19
  • 20. L’entente de partenariat – avec ses annexes, constitue la « Bible » du projet – alloue les risques à la partie privée et la partie publique – état du site, conception et construction, échéanciers, mise en service, défauts et irrégularités, services pendant la période d’opération, gestion des actifs et entretien, remise en fin d’entente 20
  • 21. L’entente de partenariat (suite) – programme de besoins (exigences de performance) – mécanisme de paiement (et points de défaillance) – procédure de modification 21
  • 22. L’entente de partenariat (suite) – l’énergie – conventions accessoires avec le constructeur et le fournisseur de services prévoyant des droits de substitution en faveur de la partie publique – convention directe avec le prêteur 22
  • 23. L’expérience canadienne – rapport de 2010 du Conference Board of Canada – étude de 55 projets alors en cours – analyse de “valeur ajoutée” indique des importantes économies pour les contribuables par rapport au mode conventionnel – fait état d’un haut niveau de certitude quant aux coûts et échéanciers de livraison 23
  • 24. L’expérience canadienne (suite) – régime de points de défaillance semble bien fonctionner – indique que la première vague de PPP (avant 2004) a connu moins de succès car : • misait sur le traitement hors-bilan • tentait de transférer des risques inappropriés à la partie privée • ne transférait pas adéquatement le risque du financement 24
  • 25. Projets québécois – Maison Symphonique • livré en septembre 2011 • lauréat « or » du CCPPP – Autoroute 25 • livré en mai 2011 25
  • 26. Projets québécois (suite) – Autoroute 30 • livraison prévue pour décembre 2012 – CRCHUM • livraison prévue pour l’automne 2013 26
  • 27. Perspectives de projets municipaux – rapport de l’Association canadienne de la construction, l’Association canadienne des travaux publics, la Société canadienne de génie civil et la Fédération canadienne des municipalités qualifiant la condition de 30 % des infrastructures municipales de voirie et d’aqueducs et d’égouts des 123 municipalités participantes de « passable » à « très mauvaise » – coût de remplacement de 172 MM $ 27
  • 28. Perspectives de projets municipaux (suite) – le défi pour le mode PPP réside dans les questions d’envergure et de coûts : • le processus engendre des coûts importants • marché concurrentiel chez les prêteurs peut dépendre de la taille du projet 28
  • 29. Perspectives de projets municipaux (suite) – CCPPP a identifié plusieurs projets d’envergure moindre : • Vancouver Landfill Gas Cogenerating Project • Ottawa Paramedic Headquarters • Moncton Water Treatment Facility • Goderich Water and Wastewater System 29
  • 30. Perspectives de projets municipaux (suite) – Infrastructure Québec peut fournir des services et soutien aux municipalités – peut aussi aider au niveau des programmes fédéraux – avantage de la transparence 30
  • 31. Pour résumer – mode de réalisation alternatif – valeur ajoutée – responsabilisation du secteur privé – innovation et discipline – n’est pas une panacé – expertise au Québec et ailleurs au Canada – bonnes perspectives d’avenir 31