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Sébastien CHAILLEUX | Amélie DUMARCHER | Yann FOURNIS
LA CONSTRUCTION DE L’EXPERTISE DU
BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR
L’ENVIRONNEMENT (QUÉBEC)
LE CAS DES PROJETS ÉOLIENS
(1997-2016)
Congrès
AFSP 2017
ST16
INTRODUCTION
Objectif
Dresser le portrait de la construction de l’expertise par
Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement
(BAPE), organisme indépendant d’aide à la décision du
gouvernement du Québec (Canada), dans le cadre
d’une étude de cas de la filière éolienne, qui a donné
lieu à 21 rapports entre 1997 et 2016.
Triple intérêt à l’approche retenue :
Empirique
Théorique
Méthodologique
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
EMPIRIQUE
Examen des processus entourant les grands projets
liés à l’exploitation des ressources naturelles, entre
expertise et consultation
Associer l’étude des savoirs et pouvoirs
bureaucratiques dans le gouvernement de la nature
et les analyses d’économie politique (ici du
développement éolien) : actualiser les staples d’H.
Innis en fonction de la reconfiguration des débats
publics autour des grands projets (Howlett, etc.)
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
THÉORIQUE
(1/2)
Rapprochement entre analyse des politiques publiques et
sociologie des sciences, lors de l’évaluation des projets par
le BAPE : valoriser (1) son rôle d’intermédiaire entre
gouvernement, promoteur et populations, et (2) la double
dynamique d’apprentissage (le BAPE conduit les parties
prenantes à transformer leurs pratiques et les savoirs et
adapte aussi son exercice de stabilisation de ces savoirs en
fonction des acteurs présents)
Plus précisément, intérêt pour ce que le BAPE dit de la
filière éolienne dans certains projets contestés : « voir
comme » le BAPE (Scott, 1998) c’est-à-dire saisir comment
le BAPE conçoit l’éolien, comment il oblige la filière à se
transformer, mais aussi montrer en quoi la filière participe à
transformer le BAPE (ses processus de cadrage et ses formes
d’expertise).
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
THÉORIQUE
(2/2)
Or, le BAPE a un rapport particulier à l’expertise (cf.
expertise + participation) comprise comme la
mobilisation de savoirs particuliers pour l’action : lieu
de confrontation entre différents savoirs situés, dont les
porteurs sont en lutte pour s’imposer, donc lieu propice
d’observation de la confrontation de la participation du
public et de la mobilisation de connaissances
hétérogènes.
Hypothèse ouverte et dynamique : le BAPE ouvre des
opportunités, permet de prolonger le conflit différemment,
dans une nouvelle scène hybride
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
MÉTHODOLOGIQUE
(1/4)
Approche méthodologique originale, combinant deux volets :
1) une technique semi-automatisée de codage et
d’extraction des expertises mobilisées, pour saisir leur
structure, sous la forme d’une extraction automatique des
4411 références et 9192 citations (bibliographie + la
documentation déposée au BAPE), et d’un codage semi-
automatisé de quatre types d’expertise (à partir d’une
grille réflexive). La recherche de chaînes de caractères a
été effectuée par un logiciel de type CAQDAS autorisant
l’utilisation de méthodes mixtes (MaxQda)
2) une analyse lexicale de contenu thématique (sous la
forme d’une analyse classificatoire automatisée : méthode
Alceste implémentée dans le logiciel Iramuteq) :
identification de quatre classes terminales (ou quatre
« univers thématiques ») et analyse diachronique.
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
MÉTHODOLOGIQUE
(2/4)
EM - EXPERTISE MINISTÉRIELLE ET – EXP. TECHNIQUE SECTORIELLE
Ministères provinciaux (sociaux, de
gestion des ressources naturelles, de
gestion de l’environnement, autres),
ministères fédéraux, gouvernements
fédéral et provincial
Expertise technique publique et d’État
(Hydro-Québec), expertise technique
privée intrasectorielle (acteurs du
secteur éolien), expertise technique
privée extrasectorielle (hors secteur
éolien)
ES - EXPERTISE DE LA SOCIÉTÉ CIVILE EA - AUTRES TYPES D'EXPERTISE
Action publique locale, citoyens
individuels, citoyens collectifs (groupes
locaux, clubs, asso locales, etc.),
associations environnementales
Expertise interne au BAPE, scientifiques
et presse, autre expertise diverse, non
classés
VOLET 1 - TECHNIQUE SEMI-AUTOMATISÉE DE CODAGE
ET D’EXTRACTION DES EXPERTISES MOBILISÉES
Dans une classification rendant compte de 76,58% des
segments de texte composant le corpus, quatre classes
terminales ont été identifiées (après tests avec 3, 7 et 12
classes) qui combinent clarté et pertinence.
Ces classes correspondent aux thématiques suivantes :
– enjeux environnementaux
– procédures de consultation et des enjeux sociaux
– enjeux de développement régional
– enjeux techno-administratifs de la production d’électricité
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
MÉTHODOLOGIQUE
(3/4)
VOLET 2 - ANALYSE LEXICALE DE CONTENU
THÉMATIQUE
Combinaison de ces deux démarches dans une
approche hybride, centrée sur un corpus
relativement modeste : les 21 rapports d’enquêtes
et d’audiences publiques du BAPE sur la filière
éolienne entre 1997 et 2016
INTRODUCTION
UN INTÉRÊT
MÉTHODOLOGIQUE
(4/4)
①
Le BAPE et la filière éolienne :
le BAPE comme médiateur
sociotechnique
LE BAPE
Ambivalence de l’introduction des procédures
d’évaluation environnementale au Canada :
rôle historique et actuel de l’exploitation des
ressources ; renforcement constant des politiques
environnementales depuis 1970 (et multiples
procédures aux niveaux fédéral et provincial)
Dans ce contexte, les provinces restent majeures
au Canada et le Québec a l’intérêt d’avoir
combiné les principes de l’évaluation
environnementale avec ceux de la participation
du public (autour du BAPE) dans les projets
majeurs (dont le développement éolien)
LE BAPE
Le Bureau d’Audiences publiques sur
l’Environnement a été créé en 1978, dans le
cadre de la refonte de la Loi sur la qualité de
l’environnement (LQE, de 1972), en tant
qu’organisme indépendant et consultatif
favorisant la participation du public et un meilleur
accès à l’information
Il intervient pour certains projets, le plus souvent
sous forme de mandat sur les projets assujettis,
pour information du public sur l’étude d’impact
préparée par le promoteur
LE BAPE
Si le public le demande, des audiences sont organisées en
deux phases (d’information, assurant les échanges entre
la Commission, le promoteur, les organismes, et les
ministères concernés) puis de consultation (expression des
perceptions sous forme de mémoires ou d’interventions)
À l’issue de ces deux phases, rédaction d’un rapport de
ses constatations et recommandations, transmis au
ministre de l’Environnement
(NB : rôle consultatif mais symboliquement lourd)
LA FILIÈRE
ÉOLIENNE
Pour saisir le BAPE dans son action de construction des savoirs, le
filière éolienne présente plusieurs intérêts :
– Filière énergétique facilement identifiable car constituée dans
le moyen terme : inexistante au Québec avant 1997-99, elle
compte en 2015 une cinquantaine de parcs éoliens prévus (dont
35 en service, pour une puissance installée totale de
3943,7MW)
– Filière qui a connu des variations socio-techniques rapides et
radicales : les appels d’offre 1 et 2 favorisent des parcs privés
de type hard path (en 2003 et 2005), mais inflexion territoriale
et communautaire des appels d’offre 3 et 4 (en 2009 et 2013)
- ces inflexions permettent de saisir les transformations du
regard du BAPE
– Le rôle du BAPE a été bien plus important que prévu initialement
: sur le long terme, près de la moitié des parcs éoliens a été
l’objet d’un rapport du BAPE - filière sensible qui s’être prêtée à
des innovations
Tableau
synthèse
Déploiement
duparc
éolien
québécois
Expérimentations
(1990-…)
1er appel
d’offres
(2003)
2e appel
d’offres
(2005)
3e appel
d’offres
(2009)
4e appel
d’offres
(2013)
Puissance autorisée 211 MW 900 MW 2000 MW 500 MW 450 MW
Nombre de projets
(total 42)
4 8 15 12 3
Puissance moy.
par parc
52,7 MW 120 MW 125,6 MW 24,3 MW 149 MW
Nb moyen
éoliennes/ parc
48,5 67 60 10,6 49
Type d’exploitation Partenariat
HQP-privés
Privé Privé Partenariat
Communauté
- privé
Partenariat
Communauté
- privé
Exemples Le Nordais Baie-des-
Sables
Le Plateau Le Plateau II Nicolas-Riou
Nb de rapports du
BAPE (total : 21)
3 6 8 2 2
RAPPEL DE LA
PROBLÉMATIQUE :
VOIR LA FILIÈRE
ÉOLIENNECOMME
LEBAPE
La filière éolienne a donc été un dossier crucial pour le
Québec, où les dispositifs d’évaluation environnementale
et de participation publique ont été largement mobilisés.
Or, si il y a eu un large questionnement sur le
fonctionnement du BAPE, il y a eu peu d’intérêt dans la
littérature pour le travail actif réalisé par le BAPE, qui
mobilise des expertises et des opinions pour articuler les
multiples paramètres nécessaires à la constitution d’un
agencement sociotechnique robuste.
De fait, les rapports du BAPE permettent de saisir les
échanges de rationalités entre acteurs mais aussi les
transformations de son regard sur les objets socio-
techniques (et d’autant plus que forte homogénéité des
procédures et de la structure des rapports).
②
La filière éolienne :
le BAPE comme prescripteur
et véhicule d’inscription
du changement
L’ANALYSE
GLOBALE DU
CORPUS
21rapports1997-2016
(1/4)
L’analyse des expertises mobilisées semble de prime abord
indiquer un dialogue inégalitaire au profit de l’expertise de la
société civile :
Toutefois, si l’on rassemble références techniques et
administratives (complémentaires dans la définition d’un projet), ce
dialogue apparaît au contraire comme très équilibré : 46,68%
des références utilisées relèvent de l’expertise technico-
administrative (contre 46,76% pour l’exp. issue de la société civile).
Une première conclusion : le BAPE mobilise les expertises
présentes de manière à entretenir un dialogue égalitaire.
De son côté, l’analyse lexicale (cf. dendrogramme p. 4/4)
permet d’observer deux points :
1. La domination de deux thématiques attendues pour ce type
d’organisme :
– la thématique environnementale (classe 3 : 38,9% des
segments de textes classés), regroupant les enjeux de la
faune et de son habitat (espèces, oiseaux, chauve-souris,
grives, leurs inventaires, mortalités et migrations), et la
présence physique de la construction (chemin, route, eau,
km, zone).
– l’univers des procédures de consultation (classe 2 : 27,4%
des segments de textes classés), en référence aux
procédures de consultation et aux enjeux sociaux
(commission, processus d’audience et prise de décision,
consultation, information et des citoyens et du public, mais
également les acteurs publics locaux).
L’ANALYSE
GLOBALE DU
CORPUS
21rapports1997-2016
(2/4)
2. Le caractère secondaire des deux autres univers présents
– La thématique du développement régional (classe 1, qui
regroupe 19,6% des segments de textes classés), autour
des enjeux de l’économie régionale, des retombées des
projets et de l’intégration de la filière, du développement
de la région
– La thématique de la production d’électricité et de ses
enjeux technico-administratifs (la classe 4 assemble
14,2% des segments de textes classés), avec pour thèmes
Hydro-Québec, les appels d’offre et contrats, la
production d’énergie électrique, la puissance (et les mw).
L’ANALYSE
GLOBALE DU
CORPUS
21rapports1997-2016
(3/4)
L’ANALYSE
GLOBALE DU
CORPUS
21rapports1997-2016
(4/4)
Univers thématiques des rapports éoliens du BAPE
Dendrogramme
L’ANALYSE
DIACHRONIQUE
Regard du BAPE sur
la filière éolienne
ANALYSE DE
L’EXPERTISE
(1/4)
L’analyse de l’expertise révèle
que la structure de l’expertise
mobilisée par le BAPE est
différenciée selon les appels
d’offres
– Période des parcs établis par gré à gré (1997-2003) :
évaluation globalement dominée par les références du
bloc de l’expertise technico administrative (59,69%)
avec un certain équilibre entre expertise technique
(31,78%) et expertise ministérielle (27,91%). L’expertise
issue de la société civile est toutefois loin d’être
marginale (30,62% des références).
– Période de l’AO1 (2003-05) : structure proche, mais
plus strictement fondée sur un dialogue entre
l’expertise technique (entre 26,39% et 46,91% selon
les rapports, avec une moyenne de 42,69%) et
l’expertise issue de la société civile (entre 22,40% et
39,13% selon les rapports, avec une moyenne de
29,7%), du fait du retrait de l’expertise ministérielle (en
moyenne de 21,5%).
L’ANALYSE
DIACHRONIQUE
Regard du BAPE sur
la filière éolienne
ANALYSE DE
L’EXPERTISE
(2/4)
– Périodes des AO2 et AO3 (2005-13) : rupture, avec :
– Le grand poids de l’expertise de la société civile
(56,84 et 57,62% des références), qui se traduit par
une diminution de tous les autres types (l’expertise
technique descend à 26,11% et 20,12% et
l’expertise ministérielle devient marginale, à 12,53%
et 14,44%).
– Mais cette structure est instable : surreprésentation
de l’expertise issue de la société civile dans certains
rapports (R267, R276, R279 et R318, où elle
représente environ 65 à 75% de l’expertise
mobilisée), alors que d’autres rapports sont plus
conformes aux périodes antérieures.
L’ANALYSE
DIACHRONIQUE
Regard du BAPE sur
la filière éolienne
ANALYSE DE
L’EXPERTISE
(3/4)
– Re-stabilisation avec l’AO4 : retour à des moyennes
comparables aux deux premières périodes, avec un
trialogue entre l’expertise issue de la société civile
(majoritaire, à 35,44%) et l’expertise technique (à
31,80%) et une expertise ministérielle significative
(20,63%). L’essentiel est que l’on retrouve une expertise
technico-administrative majoritaire (52,43%) face à
une expertise de la société civile bien présente
(35,44%).
L’ANALYSE
DIACHRONIQUE
Regard du BAPE sur
la filière éolienne
ANALYSE DE
L’EXPERTISE
(4/4)
L’analyse diachronique du contenu des rapports du BAPE
permet d’observer la variation du contenu selon différentes
variables (périodes ou rapports) au regard de l’effectif
théorique (distance au Chi2) ; les classes lexicales sont
investies différemment dans les différents AO :
L’ANALYSE
DIACHRONIQUE
Regard du BAPE sur
la filière éolienne
ANALYSE DU
CONTENU
(1/2)
– Pour les deux premières périodes (projets gré à gré et de l’AO1) :
le développement régional a été un enjeu central, alors que les
enjeux technico-administratifs de la production d’électricité ont
plus spécifiquement été abordés dans les rapports de la période
gré-à-gré (pour s’effacer dans l’AO1) : période de structuration
de la filière éolienne et de vocation industrialisante
– Pour les périodes des AO2 et AO3 : plus grande instabilité, avec
des variations importantes dans le temps et en amplitude (Dev.
Régio., consultation et enjeux sociaux, enjeux environnementaux),
alors que les enjeux technico-administratifs de la production
apparaissent relativement homogènes (avec un sous-investissement
généralisé)
– La période d’instabilité se referme avec la période de l’AO4 : une
stabilisation dans la structure de l’expertise mobilisée, où aucun
thème n’est surinvesti (sauf un léger surinvestissement des enjeux
technico-administratifs de la production d’électricité) :
restabilisation
L’ANALYSE
DIACHRONIQUE
Regard du BAPE sur
la filière éolienne
ANALYSE DU
CONTENU
(2/2)
CONCLUSION
CONCLUSION
(1/3)
Il semble possible de classer les rapports du BAPE en deux types
relativement cohérents :
– Les évaluations « routinières » (période gré à gré, AO1 et AO4 :
phases de mise en œuvre de la filière et retour à un fonctionnement
routinier en AO4) : l’expertise mobilisée par le BAPE comporte trois
composantes relativement équilibrées (expertise technique, de la
société civile et administrative) où la combinaison des expertises
technico-administratives l’emporte sur l’expertise issue de la
société civile (deux tiers / un tiers). Équilibre et stabilité des
univers thématiques.
– Les évaluations « participatives » (périodes AO2 et AO3 :
turbulence de la politique éolienne et pics de participation) :
l’expertise mobilisée par le BAPE marquée par la poussée de
l’expertise issue de la société civile (57,37% de l’expertise des
rapports), ce qui réduit les autres types d’expertise (24,25% pour
l’expertise technique et 13,13% pour l’expertise ministérielle).
Déstabilisation du cadrage technico-administratif du projet, qui
s’oriente selon les rapports vers les enjeux environnementaux puis
la participation
CONCLUSION
(2/3)
Confirmation de la la perspective de coconstruction des
savoirs et de l’ordre social proposée par Jasanoff (2004) :
– L’expertise technique et administrative forme une alliance
objective qui tente de démontrer le bien-fondé des projets, leur
maitrise technique, l’encadrement adéquat et les effets
bénéfiques de la filière (ce qui se reflète dans les phases
routinières) ; mais le BAPE canalise les contestations et les
craintes des populations, dont l’expertise perturbe cet équilibre
– le BAPE agit donc comme intermédiaire (cf. propositions,
recommandations) et participe donc de la transformation de la
filière éolienne dans son fond et sa forme
– Mais la filière éolienne génère aussi du changement pour le
BAPE, parce que les contestations l’obligent à intégrer
progressivement de nouvelles variables, des savoirs
nouveaux, dans son analyse pour répondre aux « opinions et
préoccupations des participants »
CONCLUSION
(3/3)
Le BAPE occupe donc un rôle dans la stabilisation des
rapports de force autour de la filière éolienne, tout en étant
assez malléable pour refléter et enrôler les différents acteurs
(pas de vision essentialiste ou statique de la science : plutôt
évolution des connaissances légitimes pour évaluer les projets,
dans une logique de dialogue entre les protagonistes)
À l’avenir … Autres filières ? Les nouvelles pratiques du BAPE ?
Merci !
s.chailleux@gmail.com
amelie_dumarcher@uqar.ca
yann_fournis@uqar.ca
Projet financé par le

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La construction de l’expertise du Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement (Québec) Le cas des projets éoliens (1997-2016)

  • 1. Sébastien CHAILLEUX | Amélie DUMARCHER | Yann FOURNIS LA CONSTRUCTION DE L’EXPERTISE DU BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR L’ENVIRONNEMENT (QUÉBEC) LE CAS DES PROJETS ÉOLIENS (1997-2016) Congrès AFSP 2017 ST16
  • 2. INTRODUCTION Objectif Dresser le portrait de la construction de l’expertise par Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement (BAPE), organisme indépendant d’aide à la décision du gouvernement du Québec (Canada), dans le cadre d’une étude de cas de la filière éolienne, qui a donné lieu à 21 rapports entre 1997 et 2016. Triple intérêt à l’approche retenue : Empirique Théorique Méthodologique
  • 3. INTRODUCTION UN INTÉRÊT EMPIRIQUE Examen des processus entourant les grands projets liés à l’exploitation des ressources naturelles, entre expertise et consultation Associer l’étude des savoirs et pouvoirs bureaucratiques dans le gouvernement de la nature et les analyses d’économie politique (ici du développement éolien) : actualiser les staples d’H. Innis en fonction de la reconfiguration des débats publics autour des grands projets (Howlett, etc.)
  • 4. INTRODUCTION UN INTÉRÊT THÉORIQUE (1/2) Rapprochement entre analyse des politiques publiques et sociologie des sciences, lors de l’évaluation des projets par le BAPE : valoriser (1) son rôle d’intermédiaire entre gouvernement, promoteur et populations, et (2) la double dynamique d’apprentissage (le BAPE conduit les parties prenantes à transformer leurs pratiques et les savoirs et adapte aussi son exercice de stabilisation de ces savoirs en fonction des acteurs présents) Plus précisément, intérêt pour ce que le BAPE dit de la filière éolienne dans certains projets contestés : « voir comme » le BAPE (Scott, 1998) c’est-à-dire saisir comment le BAPE conçoit l’éolien, comment il oblige la filière à se transformer, mais aussi montrer en quoi la filière participe à transformer le BAPE (ses processus de cadrage et ses formes d’expertise).
  • 5. INTRODUCTION UN INTÉRÊT THÉORIQUE (2/2) Or, le BAPE a un rapport particulier à l’expertise (cf. expertise + participation) comprise comme la mobilisation de savoirs particuliers pour l’action : lieu de confrontation entre différents savoirs situés, dont les porteurs sont en lutte pour s’imposer, donc lieu propice d’observation de la confrontation de la participation du public et de la mobilisation de connaissances hétérogènes. Hypothèse ouverte et dynamique : le BAPE ouvre des opportunités, permet de prolonger le conflit différemment, dans une nouvelle scène hybride
  • 6. INTRODUCTION UN INTÉRÊT MÉTHODOLOGIQUE (1/4) Approche méthodologique originale, combinant deux volets : 1) une technique semi-automatisée de codage et d’extraction des expertises mobilisées, pour saisir leur structure, sous la forme d’une extraction automatique des 4411 références et 9192 citations (bibliographie + la documentation déposée au BAPE), et d’un codage semi- automatisé de quatre types d’expertise (à partir d’une grille réflexive). La recherche de chaînes de caractères a été effectuée par un logiciel de type CAQDAS autorisant l’utilisation de méthodes mixtes (MaxQda) 2) une analyse lexicale de contenu thématique (sous la forme d’une analyse classificatoire automatisée : méthode Alceste implémentée dans le logiciel Iramuteq) : identification de quatre classes terminales (ou quatre « univers thématiques ») et analyse diachronique.
  • 7. INTRODUCTION UN INTÉRÊT MÉTHODOLOGIQUE (2/4) EM - EXPERTISE MINISTÉRIELLE ET – EXP. TECHNIQUE SECTORIELLE Ministères provinciaux (sociaux, de gestion des ressources naturelles, de gestion de l’environnement, autres), ministères fédéraux, gouvernements fédéral et provincial Expertise technique publique et d’État (Hydro-Québec), expertise technique privée intrasectorielle (acteurs du secteur éolien), expertise technique privée extrasectorielle (hors secteur éolien) ES - EXPERTISE DE LA SOCIÉTÉ CIVILE EA - AUTRES TYPES D'EXPERTISE Action publique locale, citoyens individuels, citoyens collectifs (groupes locaux, clubs, asso locales, etc.), associations environnementales Expertise interne au BAPE, scientifiques et presse, autre expertise diverse, non classés VOLET 1 - TECHNIQUE SEMI-AUTOMATISÉE DE CODAGE ET D’EXTRACTION DES EXPERTISES MOBILISÉES
  • 8. Dans une classification rendant compte de 76,58% des segments de texte composant le corpus, quatre classes terminales ont été identifiées (après tests avec 3, 7 et 12 classes) qui combinent clarté et pertinence. Ces classes correspondent aux thématiques suivantes : – enjeux environnementaux – procédures de consultation et des enjeux sociaux – enjeux de développement régional – enjeux techno-administratifs de la production d’électricité INTRODUCTION UN INTÉRÊT MÉTHODOLOGIQUE (3/4) VOLET 2 - ANALYSE LEXICALE DE CONTENU THÉMATIQUE
  • 9. Combinaison de ces deux démarches dans une approche hybride, centrée sur un corpus relativement modeste : les 21 rapports d’enquêtes et d’audiences publiques du BAPE sur la filière éolienne entre 1997 et 2016 INTRODUCTION UN INTÉRÊT MÉTHODOLOGIQUE (4/4)
  • 10. ① Le BAPE et la filière éolienne : le BAPE comme médiateur sociotechnique
  • 11. LE BAPE Ambivalence de l’introduction des procédures d’évaluation environnementale au Canada : rôle historique et actuel de l’exploitation des ressources ; renforcement constant des politiques environnementales depuis 1970 (et multiples procédures aux niveaux fédéral et provincial) Dans ce contexte, les provinces restent majeures au Canada et le Québec a l’intérêt d’avoir combiné les principes de l’évaluation environnementale avec ceux de la participation du public (autour du BAPE) dans les projets majeurs (dont le développement éolien)
  • 12. LE BAPE Le Bureau d’Audiences publiques sur l’Environnement a été créé en 1978, dans le cadre de la refonte de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE, de 1972), en tant qu’organisme indépendant et consultatif favorisant la participation du public et un meilleur accès à l’information Il intervient pour certains projets, le plus souvent sous forme de mandat sur les projets assujettis, pour information du public sur l’étude d’impact préparée par le promoteur
  • 13. LE BAPE Si le public le demande, des audiences sont organisées en deux phases (d’information, assurant les échanges entre la Commission, le promoteur, les organismes, et les ministères concernés) puis de consultation (expression des perceptions sous forme de mémoires ou d’interventions) À l’issue de ces deux phases, rédaction d’un rapport de ses constatations et recommandations, transmis au ministre de l’Environnement (NB : rôle consultatif mais symboliquement lourd)
  • 14. LA FILIÈRE ÉOLIENNE Pour saisir le BAPE dans son action de construction des savoirs, le filière éolienne présente plusieurs intérêts : – Filière énergétique facilement identifiable car constituée dans le moyen terme : inexistante au Québec avant 1997-99, elle compte en 2015 une cinquantaine de parcs éoliens prévus (dont 35 en service, pour une puissance installée totale de 3943,7MW) – Filière qui a connu des variations socio-techniques rapides et radicales : les appels d’offre 1 et 2 favorisent des parcs privés de type hard path (en 2003 et 2005), mais inflexion territoriale et communautaire des appels d’offre 3 et 4 (en 2009 et 2013) - ces inflexions permettent de saisir les transformations du regard du BAPE – Le rôle du BAPE a été bien plus important que prévu initialement : sur le long terme, près de la moitié des parcs éoliens a été l’objet d’un rapport du BAPE - filière sensible qui s’être prêtée à des innovations
  • 15. Tableau synthèse Déploiement duparc éolien québécois Expérimentations (1990-…) 1er appel d’offres (2003) 2e appel d’offres (2005) 3e appel d’offres (2009) 4e appel d’offres (2013) Puissance autorisée 211 MW 900 MW 2000 MW 500 MW 450 MW Nombre de projets (total 42) 4 8 15 12 3 Puissance moy. par parc 52,7 MW 120 MW 125,6 MW 24,3 MW 149 MW Nb moyen éoliennes/ parc 48,5 67 60 10,6 49 Type d’exploitation Partenariat HQP-privés Privé Privé Partenariat Communauté - privé Partenariat Communauté - privé Exemples Le Nordais Baie-des- Sables Le Plateau Le Plateau II Nicolas-Riou Nb de rapports du BAPE (total : 21) 3 6 8 2 2
  • 16. RAPPEL DE LA PROBLÉMATIQUE : VOIR LA FILIÈRE ÉOLIENNECOMME LEBAPE La filière éolienne a donc été un dossier crucial pour le Québec, où les dispositifs d’évaluation environnementale et de participation publique ont été largement mobilisés. Or, si il y a eu un large questionnement sur le fonctionnement du BAPE, il y a eu peu d’intérêt dans la littérature pour le travail actif réalisé par le BAPE, qui mobilise des expertises et des opinions pour articuler les multiples paramètres nécessaires à la constitution d’un agencement sociotechnique robuste. De fait, les rapports du BAPE permettent de saisir les échanges de rationalités entre acteurs mais aussi les transformations de son regard sur les objets socio- techniques (et d’autant plus que forte homogénéité des procédures et de la structure des rapports).
  • 17. ② La filière éolienne : le BAPE comme prescripteur et véhicule d’inscription du changement
  • 18. L’ANALYSE GLOBALE DU CORPUS 21rapports1997-2016 (1/4) L’analyse des expertises mobilisées semble de prime abord indiquer un dialogue inégalitaire au profit de l’expertise de la société civile : Toutefois, si l’on rassemble références techniques et administratives (complémentaires dans la définition d’un projet), ce dialogue apparaît au contraire comme très équilibré : 46,68% des références utilisées relèvent de l’expertise technico- administrative (contre 46,76% pour l’exp. issue de la société civile). Une première conclusion : le BAPE mobilise les expertises présentes de manière à entretenir un dialogue égalitaire.
  • 19. De son côté, l’analyse lexicale (cf. dendrogramme p. 4/4) permet d’observer deux points : 1. La domination de deux thématiques attendues pour ce type d’organisme : – la thématique environnementale (classe 3 : 38,9% des segments de textes classés), regroupant les enjeux de la faune et de son habitat (espèces, oiseaux, chauve-souris, grives, leurs inventaires, mortalités et migrations), et la présence physique de la construction (chemin, route, eau, km, zone). – l’univers des procédures de consultation (classe 2 : 27,4% des segments de textes classés), en référence aux procédures de consultation et aux enjeux sociaux (commission, processus d’audience et prise de décision, consultation, information et des citoyens et du public, mais également les acteurs publics locaux). L’ANALYSE GLOBALE DU CORPUS 21rapports1997-2016 (2/4)
  • 20. 2. Le caractère secondaire des deux autres univers présents – La thématique du développement régional (classe 1, qui regroupe 19,6% des segments de textes classés), autour des enjeux de l’économie régionale, des retombées des projets et de l’intégration de la filière, du développement de la région – La thématique de la production d’électricité et de ses enjeux technico-administratifs (la classe 4 assemble 14,2% des segments de textes classés), avec pour thèmes Hydro-Québec, les appels d’offre et contrats, la production d’énergie électrique, la puissance (et les mw). L’ANALYSE GLOBALE DU CORPUS 21rapports1997-2016 (3/4)
  • 22. L’ANALYSE DIACHRONIQUE Regard du BAPE sur la filière éolienne ANALYSE DE L’EXPERTISE (1/4) L’analyse de l’expertise révèle que la structure de l’expertise mobilisée par le BAPE est différenciée selon les appels d’offres
  • 23. – Période des parcs établis par gré à gré (1997-2003) : évaluation globalement dominée par les références du bloc de l’expertise technico administrative (59,69%) avec un certain équilibre entre expertise technique (31,78%) et expertise ministérielle (27,91%). L’expertise issue de la société civile est toutefois loin d’être marginale (30,62% des références). – Période de l’AO1 (2003-05) : structure proche, mais plus strictement fondée sur un dialogue entre l’expertise technique (entre 26,39% et 46,91% selon les rapports, avec une moyenne de 42,69%) et l’expertise issue de la société civile (entre 22,40% et 39,13% selon les rapports, avec une moyenne de 29,7%), du fait du retrait de l’expertise ministérielle (en moyenne de 21,5%). L’ANALYSE DIACHRONIQUE Regard du BAPE sur la filière éolienne ANALYSE DE L’EXPERTISE (2/4)
  • 24. – Périodes des AO2 et AO3 (2005-13) : rupture, avec : – Le grand poids de l’expertise de la société civile (56,84 et 57,62% des références), qui se traduit par une diminution de tous les autres types (l’expertise technique descend à 26,11% et 20,12% et l’expertise ministérielle devient marginale, à 12,53% et 14,44%). – Mais cette structure est instable : surreprésentation de l’expertise issue de la société civile dans certains rapports (R267, R276, R279 et R318, où elle représente environ 65 à 75% de l’expertise mobilisée), alors que d’autres rapports sont plus conformes aux périodes antérieures. L’ANALYSE DIACHRONIQUE Regard du BAPE sur la filière éolienne ANALYSE DE L’EXPERTISE (3/4)
  • 25. – Re-stabilisation avec l’AO4 : retour à des moyennes comparables aux deux premières périodes, avec un trialogue entre l’expertise issue de la société civile (majoritaire, à 35,44%) et l’expertise technique (à 31,80%) et une expertise ministérielle significative (20,63%). L’essentiel est que l’on retrouve une expertise technico-administrative majoritaire (52,43%) face à une expertise de la société civile bien présente (35,44%). L’ANALYSE DIACHRONIQUE Regard du BAPE sur la filière éolienne ANALYSE DE L’EXPERTISE (4/4)
  • 26. L’analyse diachronique du contenu des rapports du BAPE permet d’observer la variation du contenu selon différentes variables (périodes ou rapports) au regard de l’effectif théorique (distance au Chi2) ; les classes lexicales sont investies différemment dans les différents AO : L’ANALYSE DIACHRONIQUE Regard du BAPE sur la filière éolienne ANALYSE DU CONTENU (1/2)
  • 27. – Pour les deux premières périodes (projets gré à gré et de l’AO1) : le développement régional a été un enjeu central, alors que les enjeux technico-administratifs de la production d’électricité ont plus spécifiquement été abordés dans les rapports de la période gré-à-gré (pour s’effacer dans l’AO1) : période de structuration de la filière éolienne et de vocation industrialisante – Pour les périodes des AO2 et AO3 : plus grande instabilité, avec des variations importantes dans le temps et en amplitude (Dev. Régio., consultation et enjeux sociaux, enjeux environnementaux), alors que les enjeux technico-administratifs de la production apparaissent relativement homogènes (avec un sous-investissement généralisé) – La période d’instabilité se referme avec la période de l’AO4 : une stabilisation dans la structure de l’expertise mobilisée, où aucun thème n’est surinvesti (sauf un léger surinvestissement des enjeux technico-administratifs de la production d’électricité) : restabilisation L’ANALYSE DIACHRONIQUE Regard du BAPE sur la filière éolienne ANALYSE DU CONTENU (2/2)
  • 29. CONCLUSION (1/3) Il semble possible de classer les rapports du BAPE en deux types relativement cohérents : – Les évaluations « routinières » (période gré à gré, AO1 et AO4 : phases de mise en œuvre de la filière et retour à un fonctionnement routinier en AO4) : l’expertise mobilisée par le BAPE comporte trois composantes relativement équilibrées (expertise technique, de la société civile et administrative) où la combinaison des expertises technico-administratives l’emporte sur l’expertise issue de la société civile (deux tiers / un tiers). Équilibre et stabilité des univers thématiques. – Les évaluations « participatives » (périodes AO2 et AO3 : turbulence de la politique éolienne et pics de participation) : l’expertise mobilisée par le BAPE marquée par la poussée de l’expertise issue de la société civile (57,37% de l’expertise des rapports), ce qui réduit les autres types d’expertise (24,25% pour l’expertise technique et 13,13% pour l’expertise ministérielle). Déstabilisation du cadrage technico-administratif du projet, qui s’oriente selon les rapports vers les enjeux environnementaux puis la participation
  • 30. CONCLUSION (2/3) Confirmation de la la perspective de coconstruction des savoirs et de l’ordre social proposée par Jasanoff (2004) : – L’expertise technique et administrative forme une alliance objective qui tente de démontrer le bien-fondé des projets, leur maitrise technique, l’encadrement adéquat et les effets bénéfiques de la filière (ce qui se reflète dans les phases routinières) ; mais le BAPE canalise les contestations et les craintes des populations, dont l’expertise perturbe cet équilibre – le BAPE agit donc comme intermédiaire (cf. propositions, recommandations) et participe donc de la transformation de la filière éolienne dans son fond et sa forme – Mais la filière éolienne génère aussi du changement pour le BAPE, parce que les contestations l’obligent à intégrer progressivement de nouvelles variables, des savoirs nouveaux, dans son analyse pour répondre aux « opinions et préoccupations des participants »
  • 31. CONCLUSION (3/3) Le BAPE occupe donc un rôle dans la stabilisation des rapports de force autour de la filière éolienne, tout en étant assez malléable pour refléter et enrôler les différents acteurs (pas de vision essentialiste ou statique de la science : plutôt évolution des connaissances légitimes pour évaluer les projets, dans une logique de dialogue entre les protagonistes) À l’avenir … Autres filières ? Les nouvelles pratiques du BAPE ?