Réforme de la Loi Organique relative à la Loi de Finances - LOLF

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Partie 1 : Flash-back sur la réforme budgétaire -
2001
P.rogrammation pluriannuelle glissante
G.estion budgétaire Axée sur les Résultats
A.udit de performance
S.ystème d’information de gestion budgétaire
C.ontrôle Modulé de la Dépense
D.éconcentration budgétaire
Partie 2 : Réforme de la Loi Organique relative à
la Loi de Finances - 2015
R.enforcement de la performance de la gestion publique
R.enforcement des principes et règles financiers
A.ccroissement du contrôle parlementaire sur les finances
publiques

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Table des matières
Tables des matières
Index des tableaux et figures
Partie 1 : Flash-back sur la réforme budgétaire - 2001
Préambule ___________________________________________________________________________________________________________
 I. Réforme de l’Etat, réforme de l’administration publique et réforme budgétaire
 II. Réforme budgétaire : Pour quoi faire ?
 III. Réforme marocaine VS Réforme française
 IV. La réforme budgétaire : Quelles parties prenantes ?
 V. Quels facteurs clés de succès de ladite réforme ?
 VI. Axes de la réforme budgétaire… ??
 VII. La réforme budgétaire… Quel impact ?
Programmation pluriannuelle glissante _________________________________________________________________________________
 I. Le quoi ?
 II. Le pourquoi ?
 III. Le comment ?
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Gestion budgétaire Axée sur les Résultats ______________________________________________________________________________
 I. Le quoi ?
III. 1. Premier pilier : Le cadre réglementaire
III.1.1. La globalisation des crédits
III.1.2. La contractualisation
III.1.3. Le partenariat
III. 2. Second pilier : Le cadre structurel
Audit de performance ________________________________________________________________________________________________
 I. Le quoi ?
Système d’information de gestion budgétaire ___________________________________________________________________________
 I. Le quoi ?
III. 1. Le système e-Budget
III. 2. Le système de Gestion Intégré de Dépense (GID)
III. 3. Le système de Gestion Intégré des Ressources Financières (GIRF)
Contrôle Modulé de la Dépense _______________________________________________________________________________________
 I. Le quoi ?
III. 1. Chantiers 1 : Le rapprochement des structures opérant dans le contrôle à priori
III. 2. Chantier 2 : Augmentation de la capacité de gestion des services des ordonnateurs
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III. 3. Chantier 3 : Généralisation et approfondissement de la réforme budgétaire
III. 4. Chantier 4 : Evolution des métiers d'audit et d'inspection
III. 5. Chantier 5 : Pilotage du projet de la réforme
Déconcentration budgétaire ___________________________________________________________________________________________
 I. Le quoi ?
Partie 2 : Réforme de la Loi Organique relative à la Loi de Finances - 2015
Préambule ___________________________________________________________________________________________________________
 I. Avant tout : le contexte
 II. Le quoi ?
 III. Le pourquoi ?
 IV. Le comment ?
IV. 1. Opérations de préfiguration
IV. 2. Calendrier de mise en œuvre
IV. 3. Conduite du changement et éléments de réussite de la LOLF
IV. 4. Système de pilotage
IV. 5. Partenaires de la LOLF
Renforcement de la performance de la gestion publique _________________________________________________________________
 I. Cadre de Dépenses à Moyen Terme
 II. Nomenclature budgétaire
 III. Objectifs et indicateurs de performance
Renforcement des principes et règles financiers _________________________________________________________________________
 I. Principes des finances publiques
 II. Nouvelles règles financières
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II. 1. Equilibre financier de l’Etat
II. 2. Nouvelles règles de gestion des SEGMA et des CST
II. 3. Nouvelles règles comptables
Accroissement du contrôle parlementaire sur les finances publiques ____________________________________________________
 I. Enrichissement et diversification des informations communiquées au Parlement
I. 1. La Loi de Finances
I. 2. La Loi de Règlement
 II. Réaménagement du calendrier de préparation de la Loi de Finances
 III. Réaménagement des modalités et des calendriers d’examen et de vote des Lois de Finances
 IV. Réhabilitation de la Loi de Finances rectificative et l’encadrement de son calendrier d’examen et de vote
 V. Eriger la Loi de Règlement en Loi de Finances et réaménager son calendrier d’examen et de vote
 VI. Clarification, encadrement et élargissement du droit d’amendement parlementaire
 VII. Coresponsabilité du Parlement et du Gouvernement dans la préservation d’équilibre des finances de l’Etat
Bibliographie
Annexe 1 : Liste des textes législatifs et règlementaires relatifs à la LOLF
Annexe 2 : Liste des évènements organisés par le MEF afférents à la mise en place de la LOLF
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Index des tableaux et figures
Figure n°1 : Les parties prenantes dans la réforme budgétaire _________________________________________________________________
Figure n°2 : Les axes de la réforme budgétaire au Maroc _____________________________________________________________________
Tableau n°1 : De la logique des moyens vers la logique des résultats ____________________________________________________________
Tableau n°2 : Les documents relatifs à la performance dans le contexte des organisations publiques marocaines ____________________________
Tableau n°3 : Calendrier de mise en œuvre de la nouvelle LOLF _______________________________________________________________
Figure n°3 : Les enjeux du SI budgétaire _________________________________________________________________________________
Figure n°4 : Le système de pilotage de la LOLF ____________________________________________________________________________
Figure n°5 : Comment s’élabore la programmation budgétaire triennale (PBT) ? ____________________________________________________
Figure n°6 : Les trois dimensions relatives à un programme ___________________________________________________________________
Figure n°7 : La LOLF et l’amélioration de la lisibilité budgétaire ________________________________________________________________
Figure n°8 : Principes des finances publiques ______________________________________________________________________________
Figure n°9 : Enrichissement et diversification des informations communiquées au Parlement avec la LOLF _________________________________
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Figure n°10 : La LOLF et la révision de la procédure d’examen et de vote du PLF ___________________________________________________
Figure n°11 : La LOLF et la réhabilitation de la Loi de Finances rectificative _______________________________________________________
Figure n°12 : Clarification, encadrement et élargissement du droit d’amendement parlementaire ________________________________________
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Flash-back sur la
réforme budgétaire
 2001 

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e marocaine de la réforme budgétaire se voit une
« référence prometteuse pour tous les observateurs qui
suivent les efforts de modernisation entrepris depuis
».
Benoît Chevauchez,
Développement Economi ADETEF
°43 Août 2008

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Préambule
La dynamique de la réforme budgétaire qui a été enclenchée au Maroc
par le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), au cours de la
dernière décennie, s’inscrit dans le prolongement d’un mouvement
amorcé au niveau international en quête d’un nouveau modèle de
gestion publique aligné à des standards universellement reconnus, et
ce, afin de répondre aux enjeux d’un environnement marqué par la
complexité, les crises à répétition et l’accélération des échanges, en
faveur d’une plus grande interdépendance des systèmes et d’un retour
du débat sur le rôle de l’Etat (Firadi, Juin 2010, p. 41).
Cette réforme s’inscrit dans un contexte d’ouverture de l’économie
nationale exigeant l’amélioration de la compétitivité des entreprises et
de l’environnement d’affaires, ainsi que la dynamisation de la croissance.
Elle s’inscrit également dans le cadre des réformes structurelles (lutte
contre la pauvreté, généralisation de la scolarité, couverture médicale),
de la modernisation de l’administration à travers le renforcement de la
déconcentration, l’amélioration des prestations et de la gouvernance,
sans oublier les contraintes des finances publiques (prédominance des
dépenses de fonctionnement, aggravation de charges de compensation)
(Al Maliya, Septembre, 2006, p. 5).
Pratiquement parlant, la réforme budgétaire renvoie à un cadre marqué
par la nécessité de (MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 28) :
1. Mettre en place les conditions politiques, économiques, celles
sociales et culturelles qui permettraient l'intégration du Maroc
dans l'environnement international qui connaît d’importantes
mutations ;
2. Prendre en compte les engagements du Royaume relatifs à la
conclusion de l’accord d'association avec l'Union Européenne (UE)
qui visait l'établissement progressif d'une zone de libre-échange à
l'horizon 2010 et l'entrée en vigueur de l'accord de libre-échange
avec les Etats-Unis (EU) ainsi qu'avec d'autres pays.
Dès lors, la réforme budgétaire s’inscrit dans un contexte de (Haddad,
Décembre 2007, p. 3) :
 Modernisation de l’environnement général du Royaume : à
travers une libéralisation de l’économie, consolidation de la bonne
gouvernance et ouverture du secteur public ;

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 Maintien de la stabilité du cadre macro-économique : maîtrise
du déficit budgétaire et de l’inflation, dynamisation de la croissance ;
 Approfondissement des réformes structurelles : pousser lesdites
réformes autour d’objectifs stratégiques datés et chiffrés ;
 Renforcement de la cohésion sociale : via la promotion des
secteurs sociaux et du développement humain.
La réforme de la gestion budgétaire a commencé en 2001. Ainsi, une
Circulaire du Premier Ministre en date du 25 Décembre 2001 énonçait
deux objectifs principaux, mais limités de la réforme : une globalisation
des crédits budgétaires et une gestion budgétaire sur la base des
résultats. Un décret du 31 Décembre de la même année organisait
plus précisément les procédures de ces nouveaux modes de gestion.
De plus, un certain nombre d’orientations et de décisions parcellaires,
émanant de niveaux normatifs différents, sont venus compléter le texte
initial et ont ainsi constitué un ensemble à peu près cohérent visant en
fait une réforme potentielle d’ensemble des modes de gestion du budget
de l’État (MEF et Banque mondiale, Mars 2007, p. 5).
I. Réforme de l’Etat, réforme de
l’administration publique et réforme budgétaire
La réforme de l’Etat et la modernisation de l’administration ont toujours
été au cœur de l’actualité. Suscitées, d’une part, par les changements
connus par les Etats dans leurs structurations et leurs fonctions et,
d’autre part, par les mutations économiques et sociales qu’imposent les
évolutions des sociétés, elles reviennent tout au long de l’histoire
moderne et constituent un des éléments du débat public de par le
monde.
Aujourd’hui, ces thèmes demeurant au centre des préoccupations de
tous les pays, à des degrés et des rythmes différents, ont été confrontés
à un mouvement de réforme. A ceci deux arguments : (i) le coût
budgétaire jugé excessif de la fonction publique et (ii) l’évolution de la
culture économique et politique des citoyens qui préféreraient choisir
leurs prestations, selon leur qualité et leur volonté.
De sa part, le Maroc s’est engagé depuis quelques années dans la voie
des réformes politiques, économiques et financières. De telles réformes
visent à accélérer le développement du pays, dans une économie de
plus en plus ouverte, et à réduire les disparités sociales et spatiales. La
réforme budgétaire est l’une des réformes phares engagées par le
Gouvernement. Son élément central est la notion de « performance »
(Al Maliya, Aout 2008, p. 3 et 13).
Dit autrement, le Gouvernement marocain a entrepris depuis l’an 2001
une réforme en profondeur de l’administration publique. La dite
réforme s’étend à la fonction publique, au système budgétaire de l’Etat,
et s’inscrit dans le cadre d’un mouvement renforcé de déconcentration.
En effet, le volet budgétaire de la réforme vise à mettre en œuvre une
nouvelle approche axée sur les résultats et la performance.

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A cette fin, le Gouvernement a mis en place une procédure relative à la
globalisation des crédits1
qui donne aux gestionnaires plus de souplesse
dans la gestion de leurs crédits en échange d’une responsabilité accrue
en matière de résultats. Cette étape de la réforme a été formalisée
dans le Décret n°2-01-2676 du 31 Décembre 2001. Dans cette phase,
les ministères adhèrent à ce dispositif dans un contexte de volontariat
et la généralisation à l’ensemble de l’administration a été prévue en
2007 (Collange et al, Novembre 2006, p. 1).
La relation entre la réforme budgétaire, la réforme de l’Etat et celle de
l’administration publique est que la réforme budgétaire débouche de la
réforme de l’Etat. Cependant cette réforme ne suffit pas à réformer
l’Etat. La réforme de l’administration est, quant à elle, une composante
de la réforme de l’Etat et les deux sont conditionnées par une réforme
de la fonction publique (Al Maliya, Aout 2008, p. 5-6 et 15).
En fait, « la réforme budgétaire est la porte d’entrée de la grande réforme
de l’Etat », a considéré M. Driss El AZAMI El Idrissi, ex-Ministre délégué
chargé du Budget auprès du Ministre de l’Economie et des Finances
(L’Economiste, Mai 2012, p. 2).
La réforme budgétaire constitue, bien évidemment, un important levier
et accélérateur de la réforme d’Etat à travers sa contribution à la
formalisation d’un nouveau cadre de gestion publique, qui passe d’une
culture de moyens à une culture de résultats. Ainsi, la définition des
objectifs et d’indicateurs de performance permettent l’instauration d’un
1 Cf. « Globalisation des credits », p.
système d’évaluation de politiques publiques, de reddition des comptes
aussi bien que l’orientation de l’action publique vers la performance (Al
Maliya, Aout 2008, p. 15).
Les réformes introduises dans la sphère publique marocaine reposent
sur la construction d’un management supposé respecter la spécificité
du service public tout en y introduisant des concepts managériaux qui
n’étaient pratiqués jusqu’à lors que dans le secteur privé2
.
Ceci a été consacré dans la Constitution de 2011 introduisant de
nouveaux principes qui s’articulent autour de la philosophie de
gouvernance basée sur la transparence, la performance aussi bien que
la reddition des comptes. Sur le plan financier, cela se traduit par « le
recours au modèle du new public management3
, inspiré des bonnes pratiques
en vigueur dans les entreprises privées. », a expliqué Noureddine BENSOUDA,
Trésorier Général du Royaume (L’Economiste, Mai 2012).
Le programme de réformes, qui s’est étendu jusqu’en 2008, est soutenu
par des appuis financiers au budget de l’Etat de la part de la BM, de
l’UE, et de la Banque Africaine de Développement. En outre, la Banque
a mis en œuvre, sur une base également programmatique, un appui
analytique méthodologique qui vise à appuyer les efforts de réforme
2 Cf. Figure n°1.
3 Le « Nouveau Management Public » (NMP) ou New Public Management « NPM » (selon
l’expression des auteurs britanniques du best-seller paru en 1996) s’inspire essentiellement des
réformes de l’Etat dans certains pays anglo-saxons, comme le Royaume-Uni ou la Nouvelle-
Zélande. L’expression NMP est désormais largement utilisée pour évoquer les remises en
cause assez fondamentales de la place et du fonctionnement des structures de l’Etat pour
certains pays anglo-saxons depuis presque cinq décennies.

15
par des apports basés sur les expériences internationales de la Banque,
ainsi que sur la contribution d’experts.
Il s’agit essentiellement d’aider le Maroc à développer les outils
techniques essentiels au succès de la réforme tels que l’appui à
l’élaboration en Novembre 2006 d’un « Guide méthodologique de
suivi de la performance »4
(Collange et al, Novembre 2006, p. 1).
II. Réforme budgétaire : Pour quoi faire ?
La nouvelle approche budgétaire vise, entre autres, à conférer plus de
responsabilité aux gestionnaires par l’assouplissement des procédures
budgétaires, en contre partie de leur engagement à réaliser des
objectifs prédéfinis, mesurés par des indicateurs de performance et à
rendre compte des progrès réalisés en égard des moyens utilisés (Al
Maliya, Aout 2008, p. 15).
Clairement, les objectifs assignés à ladite réforme s’énoncent de la
sorte (Haddad, Décembre 2007, p. 10) :
1. Renforcer l’efficacité de la dépense publique, voire accroître la
performance en orientant le budget davantage vers les résultats ;
2. Octroyer plus de liberté et de responsabilité aux gestionnaires
budgétaires ;
4 Cf. Bibliographie.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Guide4_RPK.pdf
3. Alléger et simplifier les procédures de la dépense publique ;
4. Donner plus de clarté aux choix stratégiques en renforçant la
programmation budgétaire pluriannuelle ;
5. Renforcer la déconcentration budgétaire en vue de favoriser une
gestion de proximité répondant mieux aux attentes des citoyens.
Les mesures et actions entreprises dans le cadre de la réforme budgétaire
s’articulent autour de trois axes distincts :
 La maîtrise de l’évolution de la masse salariale : les mesures de
type structurelles engagées au Maroc sont accompagnées d’une part,
par la limitation de créations de postes budgétaires et d’autre part,
par le maintien de la disposition concernant la suppression des postes
budgétaires devenus vacants, et ce, afin de réduire le poids de la
masse salariale par rapport au PIB.
 L’amélioration de l’efficacité de l’administration dans la gestion
des ressources humaines : la réforme de l’administration publique
reconnaît le rôle stratégique de l’élément humain en tant que pilier de
toute la dynamique du changement.
Ainsi, les efforts consentis dans ce sens avaient pour but la généralisation
progressive des référentiels des emplois et de compétences (REC), le
renforcement de la mobilité des fonctionnaires, la mise en œuvre d’une
nouvelle politique de formation continue, l’adoption du projet de Décret
d’application relatif au recrutement par des contrats, l’amélioration de
l’efficacité du système de rémunération et la mise en œuvre d’un
nouveau système d’évaluation.

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 L’amélioration de l’efficacité de l’administration dans la gestion
des ressources budgétaires : s’agissant des ressources budgétaires,
cette réforme repose sur une amélioration de la programmation
budgétaire pluriannuelle, la mise en place d’une nouvelle approche
budgétaire axée sur les résultats, la performance, le renforcement de la
déconcentration administrative et des capacités d’évaluation et d’audit
des performances des administrations publiques.
III. Réforme marocaine VS Réforme française
A noter que la réforme budgétaire initiée à partir de 2002 au Maroc,
repose sur une démarche progressive et volontariste, en tenant compte
des capacités des gestionnaires, et s’est faite à législation constante sans
réformer la Loi Organique relative à la Loi de Finances (LOLF ou
simplement LOF).
Par contre, en France la démarche poursuivie a consisté en l’adoption,
en date du 1er Août 2001, de la LOLF qui remplace l’ordonnance de
1959, même si l’exécution budgétaire en régime « LOLF », n’a commencé
qu’à partir du 1er Janvier 2006. Ceci dit, même si les orientations et la
philosophie sont souvent inspirées par les mêmes concepts, le chemin
emprunté par le Maroc est différent de celui de la France.
Alors que la France a opté pour le changement de la législation avant
toute expérimentation, le Maroc a choisi, de sa part, une réforme qui est
progressive (amélioration continue/capitalisation d’acquis), participative
(implication des départements ministériels et d’autres partenaires) et
surtout pragmatique (choix d’actions facilement réalisables). Ceci sans
changement du cadre juridique la réglementant (Al Maliya, Aout 2008, p. 15
et 5).
En effet, la démarche choisie par le MEF pour la mise en œuvre de la
réforme budgétaire s’appuie sur les 2 principes fondamentaux suivants :
 La progressivité : la mise en œuvre de la réforme budgétaire
nécessite le développement d’un certain nombre d’outils au niveau des
différents départements ministériels, notamment les indicateurs de
performance. Ceci a donc nécessité l’adaptation des modes de gestion
des ministères, leur orientation vers le résultat et le renforcement de
leurs capacités.
Afin de réussir cette mise en œuvre et permettre aux administrations
de se l’approprier, le MEF a dû s’inscrire dans le cadre d’une démarche
progressive tenant compte des capacités des services concernés et
permettant d’accumuler les expériences réussies pour le bénéfice de
l’ensemble des départements.
La démarche progressive retenue au Maroc pour la mise en œuvre de
cette approche a pour but d’accompagner les différents départements
ministériels dans le développement des outils nécessaires à sa mise en
œuvre, qu’il s’agisse de la programmation pluriannuelle, de l’élaboration
des indicateurs de performance ou encore de la contractualisation avec
les services déconcentrés.

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A ce titre, le MEF, et particulièrement la Direction du Budget (DB),
s’est mobilisé pour assister ces départements afin de réussir la mise en
œuvre de la réforme et favoriser son ancrage, notamment au niveau
des services déconcentrés.
Cet accompagnement a pris la forme de soutien des ministères dans la
restructuration de leurs documents budgétaires de manière à ressortir
leurs programmes d’actions stratégiques ainsi que l’élaboration des
indicateurs de performance associés auxdits programmes. D’autre part,
l’accompagnement s’est consisté en une réflexion continue en vue de
simplifier les procédures budgétaires et assurer leur adaptation à cette
logique de résultats (Al Maliya, Septembre 2006, p. 10-11).
La réforme budgétaire s’est également caractérisée par de nombreuses
expérimentations, dont le choix des administrations pilotes ainsi que
l’échelonnement dans la mise en œuvre, voire dans le contenu de
l’expérimentation (MEF et Banque mondiale, Mars 2007, p. 5).
 L’implication des ministères : dès le départ, la démarche participative
a été adoptée par le MEF afin d’impliquer les départements ministériels
dans la conception et la mise en œuvre des dispositifs de la réforme.
Cette implication a, certes, permis leur appropriation des finalités et
objectifs de la réforme, la conception en commun de ses dispositifs en
tenant compte des attentes et des spécificités du système budgétaire
marocain et l’accélération de sa mise en œuvre (Al Maliya, Septembre 2006,
p. 10).
L’originalité de l’expérience du Maroc réside donc dans son (Haddad,
Décembre 2007, p. 12) :
 Approche globale et intégrée englobant l’ensemble du processus
budgétaire ;
 Démarche participative via l’implication des départements dans
la conception et la mise en œuvre des dispositifs de la réforme ;
 Démarche pragmatique basée sur une expérimentation au sein
des départements pilotes avant de procéder à la généralisation aux
autres départements pour apprentissage ;
 Démarche progressive et volontaire qui tient en compte les
capacités des départements.
Quoique les voies poursuivies par les deux pays sont différentes, des
similitudes entre les deux expériences sont à relever. Rappelant à ce
stade qu’en France, la réforme budgétaire est passée aussi par une
phase d’expérimentation, et ce depuis 1999.
L’expérience a été menée au niveau des préfectures avec la globalisation
et la contractualisation des crédits, a précisé M. Benoît CHEVAUCHEZ,
Chef de l’équipe ADETEF5
et DG de l’Institut de Gestion Publique et
du Développement Economique (Al Maliya, Aout 2008, p. 6).
5 L'Assistance au Développement des Échanges en Technologies Économiques et Financières
(Adetef) est l'opérateur pour la coopération internationale pour les Ministères des Finances,
du Budget et du Développement durable. Elle a été fondée en 1981. ADETEF fait partie des
multiples opérateurs français chargés de la coopération internationale. En 2015, la structure
est intégrée dans l'Agence Française d'Expertise Technique Internationale (AFETI).

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Les deux démarches, a-t-il ajouté, sont principalement semblables, elles
reposent sur une gestion budgétaire centrée sur les objectifs et les
résultats, plutôt que sur le contrôle et la gestion des moyens. Les
expériences marocaine et française ont toutes les deux débuté en
2001.
Cependant, en France, si la nouvelle approche a été appliquée dans
l’année qui a directement suivi l’adoption de la Loi Organique des
Finances par le Parlement, la démarche marocaine se veut plus
progressive, plus adaptée et plus pragmatique.
Ensuite, M. B. CHEVAUCHEZ a dévoilé que l’expérience marocaine
présente un ensemble d’avantages par rapport à la démarche française.
D’abord, elle se distingue par sa pluriannualité, ceci dit une approche
prospective qui a opté pour une vision sur 3 ans. Ensuite, la démarche
marocaine a été fortement liée au processus de déconcentration et de
décentralisation qui marque toute l’action administrative.
Autrement dit, le Maroc a suivi une approche ascendante dans le sens
où les décisions budgétaires nationales ont été définies sur la base des
besoins ressortis au niveau local et provincial. En France, la conception
était plus centralisée et surtout descendante, où les programmes
budgétaires ont été décidés au niveau central et communiqués par la
suite aux différentes provinces et régions pour être appliqués (Al Maliya,
Septembre 2006, p. 8).
Au-delà, la réforme budgétaire telle qu’adoptée dans sa version
marocaine a pour caractéristiques (Haddad, Décembre 2007, p. 11) :
1. Partage des mêmes finalités avec les réformes ou expériences
internationales : maîtrise des dépenses et des déficits publics,
détermination à améliorer l’efficacité des politiques publiques et la
qualité du service rendu aux usagers, volonté de renforcer la
transparence de l’action publique pour le Parlement et le citoyen ;
2. Tendance convergente autour de l’articulation entre la réforme
des processus budgétaires et la réorganisation des modes de
gestion de l’administration : renforcement de la décentralisation,
approfondissement de la déconcentration, délégation de la gestion
aux opérateurs, privatisation, etc. ;
3. Rééquilibrage des rapports entre l’exécutif et le législatif :
améliorer les conditions d’exercice des pouvoirs de contrôle du
Parlement sur le Gouvernement ;
4. Rééquilibrage des relations entre le MEF et les ministères
gestionnaires : démarche de performance et de reddition des
comptes avec des objectifs explicités des moyens mobilisés et des
résultats attendus.
À la différence d’un certain nombre de pays ayant procédé à des
réformes d’ensemble de leur système budgétaire et comptable, les
autorités marocaines n’ont pas souhaité s’engager dans cette voie et
ont opté plutôt pour des aménagements limités faisant prédominer les
expériences pilotes et permettant d’avancer graduellement dans la
complexité et l’envergure des réformes. La globalisation des crédits, la

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gestion par les résultats, le cadre de dépenses à moyen terme, la
réforme du circuit et du contrôle de la dépense ont pu être réalisés
sans modification d’envergure du cadre législatif (MEF et Banque mondiale,
Mars 2007, p. 125).
Enfin, l’approche marocaine de la réforme budgétaire se voit une «
référence prometteuse pour tous les observateurs qui suivent les efforts de
modernisation entrepris depuis l’année 2000 », a déclaré sur les colonnes
d’Al Maliya M. CHEVAUCHEZ (Al Maliya, Aout 2008, p. 20).
IV. La réforme budgétaire : Quelles parties prenantes ?
Les groupes de partenaires relatifs à la réforme budgétaire se résument
au nombre de trois. Il s’agit du « Gouvernement », du « Parlement » et
de la « Société civile ».
Le Gouvernement, en tant que pouvoir exécutif, ainsi que le Parlement,
comme pouvoir législatif, jouent un rôle fondamental en matière de
modernisation de la gestion budgétaire. La société civile est également
un partenaire important dans la réforme budgétaire en application du
principe de la démocratie participative6
.
6 Pour le professeur GHAZALI, Président d’Al Amana et professeur universitaire à la Faculté de
droit Rabat-Agdal, la démocratie participative se ramène à l’ensemble des dispositifs et des
procédures qui permettent d’augmenter, d’accroître l’implication des citoyens dans les prises
de décision et trouve son fondement dans les lacunes de la démocratie représentative qui
connaît des limites dans l’implication des citoyens dans la prise de décision, la mise en œuvre
et le contrôle.
Chaque partenaire joue un rôle particulier, en fonction de ses missions,
dans le processus de la réforme budgétaire sans empiétement de l'un
dans les attributions de l'autre (MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p.
62).
Figure n°1 : Les parties prenantes dans la réforme budgétaire
Source : MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 62
Jusque-là, on a tant parlé du rôle du Gouvernement (présenté par le
MEF) au niveau de la conduite de la réforme budgétaire. Ici, on tentera
de passer en revue le rôle du Parlement et celui des associations en la
matière :
 Le rôle du Parlement : dans les pays démocratiques, le processus
budgétaire est lié au cadre politique de la vie parlementaire :

20
 Les majorités fortes et influentes permettent de prévoir l’issue
du vote du budget ;
 Dans l’absence d’une majorité confortable, le vote est plus difficile
à orienter vu qu’il dépendra de la capacité de négociation des
parties ;
 Le rôle de l’opposition peut être déterminant vu son statut de
force d’interpellation du Gouvernement ;
 La présence de groupes parlementaires dédiés aux questions
thématiques à caractère formel ou non (environnement, femmes,
enfants,…), peut avoir un impact sur les décisions concernant le
budget à travers des plaidoyers envers les partis politiques et leur
influence sur les discussions, le vote ;
 Le rôle des femmes élues (notamment en tant que membres de la
commission de finances, de commissions sectorielles ou autres)
peut être décisif en incitant le Parlement au respect des principes
d’équité et d’égalité dans l’adoption de la Loi de Finances (LF) et
d’autres textes législatifs.
Par ailleurs, le budget n’est pas une activité ponctuelle à l’égard du
Parlement mais plutôt, un processus qui dure une année à travers un
cycle de plusieurs étapes :
1. Préparation ;
2. Examen du projet ;
3. Discussion ;
4. Vote ;
5. Suivi ;
6. Contrôle d’exécution.
Il se peut que les cycles de plusieurs budgets interfèrent, ce qui
conduit le Parlement à assumer plusieurs tâches simultanément. A titre
d’exemple, ces tâches peuvent être comme suit :
 La discussion du projet de budget pour l’année à venir, en vue de
son adoption ;
 Le suivi de l’exécution du budget de l’année en cours ;
 Le règlement du budget de l’année précédente (adoption de la
Loi de Règlement).
Les partenaires du Parlement dans l’examen de la LF sont :
 Gouvernement : stratégies sectorielles, plan de développement,
programme gouvernemental, PLF, données statistiques, rapports,
études,… ;
 Société civile : thématiques, propositions, expertises, dossiers, et
rapports ;
 Organisations internationales : rapports ;
 Experts : expertises techniques pointues ;
 Electeurs et électrices/Instances locales élues : besoins, attentes,
propositions,… des citoyens.
En fait, ces différentes instances présentent des sources d’information
qui facilitent l’examen du budget et contribuent à l’effort d’optimisation
des ressources afin de satisfaire, à la fois, les besoins des citoyens et les
exigences d’une économie moderne par rapport à la perspective d'un
développement humain durable.

21
Afin que le Parlement puisse jouer son rôle de manière efficace, il est
appelé à :
1. Sur le plan de la communication entre les parties prenantes :
(i) interagir avec l’exécutif dès les premières phases de préparation
du budget et (ii) s’ouvrir sur les différentes composantes de la
société civile dont notamment les associations, les médias et les
institutions académiques ;
2. Sur le plan des moyens : disposer de (i) ressources humaines
compétentes dans l’expertise technique et opérationnelle, (ii)
moyens propres pour l’analyse et la recherche, (iii) statistiques
précises, actualisées, ventilées selon le sexe, l’âge, l’appartenance
socioéconomique et géographique des populations et (iv) bases
de données pour l’analyse de l’impact des politiques sectorielles
(enseignement, santé, emploi, industrialisation, transport fiscalité,
…) sur les femmes, les hommes et les couches les plus défavorisées
ainsi que (v) accéder systématiquement aux informations utiles à
la prise de décision (MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 64-65
et 67-68).
 Le rôle des associations : actuellement, les associations figurent
parmi les principaux acteurs de la construction démocratique et du
développement social non seulement, à travers l'intervention sur le
terrain mais également, au niveau de la réflexion qui oriente l'action
dans le sens d’une participation citoyenne.
La tendance à la spécialisation de la majorité des associations, dans un
but d’améliorer l'impact de leurs actions, a contribué à en faire un
cadre d’abord de concertation et de production et ensuite d’action et
d’engagement bénévole.
Le développement durable, dans ses différentes dimensions sociale,
économique, politique et culturelle, constitue pour les associations une
finalité pour laquelle elles mobilisent l’expertise et la volonté de leurs
membres.
Par rapport au rôle du budget dans le processus de développement, la
participation des associations à travers leurs préoccupations et points
de vue, revêt une importance primordiale… Afin de s'acquitter de
façon efficace de leur rôle, certains préalables sont nécessaires pour
une participation efficace des associations :
1. Le renforcement de leurs capacités en relation avec la réforme
budgétaire : planification stratégique des activités (programmation,
suivi, évaluation), connaissances du sujet et formation de cadres
spécialisés, connaissance du contexte et du processus budgétaire,
bonne utilisation des médias, formation des groupes et réseaux
pour relever les capacités d’influence, relation avec le Parlement ;
2. L’accès à l’information : les associations ont bien évidemment
besoin d'informations précises provenant de plusieurs sources
d'information : Haut-Commissariat au Plan, site internet du MEF
(www.finances.gov.ma), séances plénières du Parlement (rapports
de séances), etc.

22
Les associations peuvent multiplier leurs sphères d’influence en situant
le budget dans son cadre global :
1. Agir sur le processus d’élaboration du Plan de Développement
Economique et Social (PDES) au niveau des orientations générales ;
2. Agir sur l'élaboration des plans sectoriels et locaux au niveau des
choix et priorités locales et régionales ;
3. Mener du plaidoyer en amont auprès de l’exécutif ;
4. Mener du plaidoyer auprès du législatif.
Enfin, il est clair qu’il existe une relation bidirectionnelle entre le
Parlement et les associations :
 D’une part, les associations offrent des sources d’information
indépendantes et de l'expertise de terrain dans les domaines de
spécialisation ;
 D’autre part, le Parlement s’ouvre aux associations à travers des
rencontres afin de s'enquérir de leurs points de vue et de leurs
propositions.
En somme, les rôles des trois partenaires, en l’occurrence celui du
Gouvernement, du Parlement et des associations, se complètent pour
la réalisation des objectifs de développement basés sur l’égalité,
l’équité et la justice sociale dans le cadre de la transparence et de la
bonne gestion de la chose publique (MEF – Direction du Budget et FDNUF,
2005, p. 70, 72-73 et 62).
V. Quels facteurs clés de succès de ladite réforme ?
Les facteurs notables qui ont déjà permis de favoriser l’accélération de
la mise en œuvre de la réforme sont :
 La formation : la mise en œuvre de la réforme budgétaire, son
appropriation ainsi que son redéploiement au sein des différents
départements ministériels ont passé, en fait, par l’adaptation et le
renforcement des capacités de ces ministères.
A cet égard, le Ministère des Finances a organisé plusieurs ateliers et
séminaires en présence de consultants externes, afin d'expliquer les
meilleures pratiques internationales en matière de la réforme budgétaire
axée sur les résultats ainsi que pour présenter la réforme engagée par
le Maroc et les dispositifs de sa mise en œuvre.
Ces rencontres ont été complétées par des sessions de formation
organisées par le MEF et ayant permis de traiter des cas pratiques
élaborés à partir des programmes d’action afférents aux départements
bénéficiaires. En outre, un cycle de formation sur la performance
budgétaire a été monté en partenariat avec l’ISCAE (l’Institut Supérieur
de Commerce et d'Administration des Entreprises), faisant bénéficier à
trente gestionnaires budgétaires par an.
 L’élaboration de manuels de procédures : la formation doit être
relayée par des manuels expliquant aux gestionnaires budgétaires la

23
démarche de la mise en œuvre de la réforme budgétaire et les
améliorations attendues dans la gestion budgétaire.
Pour cela, 2 manuels de procédures ont été en cours de finalisation au
niveau du MEF en 2006, et dont leur déploiement au sein des ministères
bénéficiera à l’ensemble des gestionnaires qu’ils soient au niveau central
ou déconcentré. Il s’agit de manuels de procédures relatifs à la :
1. Programmation pluriannuelle ;
2. Performance budgétaire.
 La mise en œuvre de la réforme du contrôle de la dépense
publique : pour pouvoir intéresser davantage les administrations dans
leur démarche de performance, il faut renforcer l’intégration entre la
réforme budgétaire et la réforme du contrôle de la dépense publique.
Cette dernière, qui vise à alléger le contrôle à priori et renforcer le
contrôle à posteriori, est une composante essentielle de la notion de
performance et de l’approche budgétaire axée sur les résultats (Al Maliya,
Septembre 2006, p. 10).
Néanmoins, la réussite de la réforme budgétaire en question requière,
bien évidemment et également :
 Une généralisation de la mise en œuvre des différents volets et
axes de la présente réforme7
à l’ensemble des départements
ministériels ;
7 Cf. « Figure n°2 », p
 Un accompagnement spécifique et adapté en termes de formation
aussi bien que du renforcement des capacités des départements
ministériels ;
 La mise en place de mécanismes d’évaluation systématique des
politiques publiques (ex-post) en vue de renseigner sur l’efficacité
des choix de politique ;
 Le développement de systèmes d’information performant et
intégrée notamment ceux budgétaire et comptable permettant
un meilleur suivi des réalisations ;
 La refonte de la Loi Organique relative à la Loi de Finances en
vue de consacrer la démarche de la performance et intégrer les
nouveaux concepts et outils y afférents (Haddad, Décembre 2007, p.
13).
Pareillement, afin de garantir le succès à ce processus de réforme, il
est primordial, d’après M. CHEVAUCHEZ, de disposer d’un soutien
politique profond dans la durée, car ce type de réforme met plusieurs
années pour aboutir puisqu’il s’agit de changement de comportements
et d’habitudes. Cette réforme nécessite une impulsion au plus haut
niveau étatique.
Au-delà des aspects techniques, des nomenclatures et des indicateurs,
la réforme budgétaire est avant tout une affaire humaine. Il est surtout
question de gestion des ressources humaines, des hommes, de leur
formation et du renforcement de la communication autour de cette
réforme afin de les convaincre et de les amener à adhérer à ce grand
chantier (Al Maliya, Septembre 2006, p. 8).

24
VI. Axes de la réforme budgétaire… ? ?
Le périmètre couvert par cette approche budgétaire est composé de
l’ensemble des services publics, qu’il s’agisse d’administrations centrales,
de services déconcentrés ou encore d’établissements publics bénéficiant
de subventions budgétaires. Ces administrations sont appelées à accroître
leur performance, à améliorer la qualité de leurs prestations et donc à
améliorer l’efficacité de la gestion publique (Al Maliya, Septembre 2006, p. 10).
Dans le cadre de cette note de lecture, il est important de revenir sur
la nature et l’ampleur des différents axes de la réforme en cours visant
à instaurer le suivi de la performance des services publics en liaison
avec le système budgétaire. La figure ci-après s’efforce de résumer
l’ensemble de ces axes qui tracent la réforme budgétaire au Maroc.
À côté des mécanismes (axes) de la réforme purement budgétaires, en
l’occurrence la globalisation des crédits, le pilotage par les objectifs
(GAR), l’allègement des contrôles (contrôle modulé de la dépense),…
d’autres évolutions ne sont pas de nature proprement budgétaire mais
en semblent indissociables, telle la politique de ressources humaines
notamment (MEF et Banque mondiale, Mars 2007, p. 5).
D’ailleurs, on a déjà mentionné que l’amélioration de l’efficacité de
l’administration dans la gestion des ressources humaines figure parmi
les objectifs de la réforme.
Figure n°2 : Les axes de la réforme budgétaire au Maroc
Source : Haddad, Décembre 2007, p. 13
D’autre part, il importe d’indiquer que les axes susmentionnés sont
interdépendants entre eux de par leur complémentarité et interaction.
Ainsi, on verra que :
 Le Contrôle Modulé de la Dépense (CMD) vise l’'instauration
d'une Gestion Axée sur les Résultats (GAR) (Cf. p. 63) ;
 La contractualisation, étant parmi les composantes de la GAR, est
soutenu par la logique du CMD qui a pour objectif, entre autres,
une responsabilisation des gestionnaires locaux dans les services
déconcentrés de l’Etat (Cf. p. 63) ;

25
 Les systèmes d’informations prennent une importance renouvelée
aujourd’hui dans la gestion financière publique compte tenu de la
logique de performance et de résultats qui se trouve impulsée et
de la réforme du système de contrôle de la dépense publique (Cf.
p. 68) ;
 Le système de Gestion Intégrée des Dépenses est d’une importance
majeure pour la réussite de la réforme du contrôle qui lui est
très liée en tant que socle pour une meilleure fiabilité et sécurité
des informations budgétaires et comptables (Cf. p. 64).
VII. La réforme budgétaire… Quel impact ?
D’après M. Samir TAZI, ex-Adjoint au Directeur du Budget au MEF, la
réforme budgétaire a eu d’importants impacts qualitatifs sur le
comportement des ministères ayant adhéré, et ce à deux niveaux :
 Premièrement dans leurs relations avec le MEF : une amélioration
qualitative dans la présentation des documents budgétaires par les
départements concernés et dans leurs discussions avec le Ministère des
Finances a été constatée. En effet, les ministères précisent mieux leurs
stratégies sectorielles, avec des objectifs clairement définis, et déclinent
leurs actions par rapport aux résultats attendus. De plus, les discussions
budgétaires s’appuient essentiellement sur les indicateurs de performance
et les résultats attendus et non uniquement sur les moyens à mettre en
place.
 Secondement, à rez de la gestion budgétaire des ministères :
depuis l’adhésion de ces départements à la nouvelle approche budgétaire,
une amélioration qualitative au niveau de leur gestion budgétaire a été
notée. En effet, du fait qu’ils impliquent plus leurs services déconcentrés
et qu’ils s’engagent sur des niveaux de performance à atteindre, ils
utilisent mieux les moyens mis à leur disposition.
A titre d’exemple, M. Samir TAZI, cite le cas du Ministère de la Santé
_premier département à adhérer à cette approche_ qui a enregistré
des améliorations substantielles en matière du renforcement de ses
performances pour la mise en œuvre de sa stratégie sectorielle, surtout
en ce qui concerne la couverture sanitaire dans le milieu scolaire, par
les visites médicales, dont le taux de couverture qui ne dépassait pas
75% en 2002 est passé à plus de 85% en 2005.
En outre, en raison d’une implication plus forte des services déconcentrés
dans la gestion budgétaire dudit Ministère, ceci a favorisé une véritable
gestion de proximité et la possibilité de répondre avec diligence aux
attentes des populations. Ainsi, le taux de déconcentration budgétaire
dans ce Ministère, qui ne dépassait pas 27% en 2002, est passé à près
de 50% en 2005 (Al Maliya, Septembre 2006, p. 11-12).

26
Programmation pluriannuelle glissante
I. Le quoi ?
On ne peut pas parler de performance dans l’administration si on n’a
pas une bonne visibilité sur l’action des ministères. Dès lors, il est
question de mettre en place une nouvelle approche de programmation
budgétaire appelée « Cadre de Dépenses à Moyen Terme » (CDMT).
C’est une démarche qui n’a pour vocation ni de se substituer au PDES
ni à la Loi des Finances, mais elle s’inscrit de préférence dans la
prospective budgétaire offrant une meilleure visibilité budgétaire aux
différents départements ministériels tout en adaptant l’allocation des
ressources budgétaires aux contraintes du cadre macroéconomique (Al
Maliya, Septembre 2006, p. 9).
Le CDMT est un instrument de programmation triennal glissant qui
vise à établir le lien entre les objectifs stratégiques et le budget annuel en
définissant le chemin pour l’atteinte de ces objectifs et en encadrant
les adaptations du budget requises pour la mise en œuvre des actions
retenues (MEF – Direction du Budget, Juin 2006, p. 1 et 3).
En effet, le CDMT se présente comme étant l'interface entre le Plan de
Développement Économique et Social qui s'étale sur cinq ans, et la Loi
de Finances à périodicité annuelle (Al Maliya, Février 2007, p. 36). Ce cadre
permet une meilleure visibilité sur les possibilités d’allocations
pluriannuelles des ressources budgétaires (tenant compte du cadre
macroéconomique) et un renforcement de la concertation dans la
programmation pluriannuelle.
Le caractère annuel de la LF ne va pas être modifié avec la mise en
œuvre de la nouvelle approche budgétaire et la pluriannualité du
CDMT. Ce dernier est un cadre de programmation indicatif. Il a pour
vocation de donner un meilleur éclairage sur le budget afin de faciliter
la programmation et les arbitrages budgétaires lors de la préparation
de la Loi de Finances.

27
Le CDMT s’articule autour des éléments suivants :
 Tableau des Opérations Financières de l’État triennal et glissant ;
 Evolution des agrégats de recettes et de dépenses ;
 Projection sur 3 ans par ministère des ressources affectées ;
 Besoins de financement relatifs aux programmes sectoriels (masse
salariale, matériel et investissement), l’examen et la mise au point
en commun des propositions préalablement à la préparation du
Projet de la Loi de Finances (PLF) (Al Maliya, Septembre 2006, p. 11 et
6).
II. Le pourquoi ?
Le CDMT permet de placer la gestion budgétaire dans une perspective
pluriannuelle en vue de :
1. Renforcer la pérennité des politiques publiques et assurer une
meilleure visibilité des politiques sectorielles et des décisions
d’allocation de ressources correspondantes, chose qui permet
de renforcer l’adéquation de ces politiques et de leur impact
budgétaire futur avec les possibilités financières de l’Etat et les
contraintes du cadre macroéconomique ;
2. Renforcer l'efficacité afférente à l'allocation intersectorielle des
ressources, par le biais de développement d’outils permettant la
déclinaison desdites politiques dans les budgets annuels ;
3. Améliorer les conditions de préparation des Lois de Finances qui
seront adossées à un cadre triennal ;
4. Mettre à la disposition des départements ministériels un cadre
d’action pluriannuel leur permettant de mettre en œuvre, leurs
politiques de contractualisation, d’obligation de résultats ainsi
que celles de reddition des comptes ;
5. Améliorer la performance opérationnelle des services publics, en
donnant aux gestionnaires une meilleure visibilité pour gérer
leurs programmes d’action et en fournissant un cadre pour le
suivi de la performance des dépenses publiques en termes
d’efficacité et d’efficience (Al Maliya, Aout 2008, p. 14 ; MEF – Direction
du Budget, Juin 2006, p. 3).
III. Le comment ?
Afin de mettre en place le chantier de la programmation pluriannuelle
glissante, le MEF a procédé, de prime à bord, à l’élaboration, en 2006,
d’un « Guide méthodologique de préparation du CDMT »8
par une
Commission Interministérielle et son test par des départements pilotes
(Santé, Education Nationale, Aménagement du Territoire, Eau, Habitat
et Urbanisme, Equipement).
Le guide a été diffusé à l’ensemble des départements ministériels par
Circulaire de Monsieur le Premier Ministre. Une journée portant sur la
thématique du CDMT a été également organisée au profit de l’ensemble
8 Cf. Bibliographie.

28
des départements pour leur permettre de s’approprier la méthodologie
retenue pour l'élaboration dudit Cadre.
Ainsi, et au titre de l’année 2008, neuf départements ministériels ont
élaboré leurs CDMT sectoriels (Education Nationale, Santé, Pêches
Maritimes, Culture, Plan, Industrie et Commerce, Eau, Habitat et
Urbanisme, Equipement et Transport) (Al Maliya, Aout 2008, p. 14).
Le CDMT préparé annuellement établit des projections des différentes
dépenses de l’Etat y compris celles afférentes à la masse salariale et aux
charges de fonctionnement courant des administrations, et ce, sur une
période de trois ans. Les dépenses relatives à la première année sont
conformes à celles du budget. Les données afférentes aux deux années
suivantes sont indicatives et correspondent aux besoins de financement
des programmes9
d’action découlant des priorités du Gouvernement.
Tenant compte des objectifs de soutenabilité du cadre macroéconomique,
lesdites projections sont établies par ministère sous forme de CDMT
sectoriels et détaillées par programme d’action en vue de s’assurer de
la cohérence des allocations intra sectorielles avec les stratégies
sectorielles et améliorer la prévisibilité dans la gestion des programmes.
Les CDMT sectoriels établis par les différents ministères doivent être
consolidés par les services concernés du MEF pour aboutir à un CDMT
global (CDMT national) agrégeant les projections de dépenses pour les
9 Dans le langage de la réforme budgétaire, un programme constitue un ensemble
homogène d’activités d’un organisme poursuivant une finalité générale commune. Il n’est pas
nécessairement constitué d’un seul service ou d’une seule Direction, et peut ne correspondre
qu’à une partie de service.
différents ministères et donnant un éclairage sur la compatibilité des
besoins sectoriels avec les possibilités de financement budgétaires (MEF –
Direction du Budget, Juin 2006, p. 4).
La démarche de préparation de ce cadre triennal glissant passe par
plusieurs étapes :
 La définition par le MEF, dès le début de l’exercice budgétaire
du cadre macroéconomique sur un horizon de trois ans et devant
présider à la préparation de la Loi de Finances. L’instrument qui sera
produit dans cette phase est le « TOFE », qui donnera une meilleure
visibilité sur l’évolution des grands agrégats budgétaires en ressources
et en charges, en tenant compte des contraintes macroéconomiques,
en termes notamment d’inflation, de déficit budgétaire et de prix des
produits pétroliers.
 La préparation par les départements ministériels de CDMT
sectoriels, sur la base du « TOFE », en déclinant leurs stratégies
sectorielles en termes d’objectifs chiffrés dotés de moyens budgétaires
nécessaires à leur réalisation et en tenant compte des besoins en
fonctionnement et en investissement dans une vision intégrée, le tout
assorti d’une définition des indicateurs de performance.
 Les discussions du MEF avec les départements pour s’assurer de
la cohérence globale, entre l’impact budgétaire futur de leurs programmes
d’action et les possibilités de financement du Trésor. Cette étape a permis
de faciliter les arbitrages rendus par le Gouvernement pour l’établissement
de la Loi de Finances.

29
 L’actualisation des CDMT sectoriels. Une fois l’arbitrage rendu et
les enveloppes budgétaires fixées pour l’année N+1, les ministères sont
appelés à actualiser leurs CDMT en prenant en compte, pour la première
année les enveloppes budgétaires arbitrées et en ajustant les enveloppes
demandées au titre des années suivantes.
En somme, il s’agit de renforcer la concertation et le ciblage avec les
différentes administrations, pour la clarification des priorités sectorielles
et leur déclinaison en moyens budgétaires, en prenant en considération
dans leur programmation les contraintes du cadre macroéconomique.
Cet exercice devra être refait annuellement pour tenir compte des
ajustements opérés par rapport aux priorités du Gouvernement, au
cadre macroéconomique et pareillement aux stratégies sectorielles (Al
Maliya, Septembre 2006, p. 11).
Les travaux en amont du CDMT tels que la préparation de stratégies et
programmes à long terme sont particulièrement importants et l'examen
des stratégies et de la conformité des programmes de dépense à ces
stratégies est donc une étape essentielle de la préparation du CDMT

30
Gestion budgétaire Axée sur les Résultats
I. Le quoi ?
Le politique s’oriente depuis plus d’une décennie vers une réduction
des moyens, surtout en personnel, sans que l’impact de ces réductions
de moyens sur les résultats ne soit toujours mesuré de manière précise.
Cette tendance conduit à ce que certaines entités se voient parfois
privées de moyens qui leur sont pourtant indispensables pour assurer
correctement leur mission alors que d’autres, épargnées pour des
raisons variées, sont tentées de surconsommer leurs moyens financiers
de crainte que ceux-ci leur soient supprimés dans la période budgétaire
suivante ; « L’Etat répond à une logique de conformité, les entreprises à une
logique d’efficacité ; le premier administre pour exécuter les budgets les
secondes gèrent pour obtenir des résultats.10
» (Charpentier M et Grandjean P,
1998, p. 35 et 59).
10 Buverez N. et Olivennes D., L’impuissance publique, Calmann Levy, 89.
Traditionnellement, les Lois de Finances présentent le budget par
nature économique ou administrative de dépenses. Cela ne permet pas
de répondre aux questions suivantes :
 Pourquoi les dépenses sont-elles engagées ?
 Quels résultats les dépenses permettront-elles d’atteindre ?
 Est-ce que les résultats sont atteints au meilleur coût ?
Avec un budget de moyens, on s’intéresse au taux d’engagement des
crédits et au taux d’émission des dépenses engagées. Partant, le budget
de moyens ne fait pas ressortir les domaines d’intervention stratégiques
d’un ministère donné ni les programmes d’action qui traduisent la
politique publique dont il a la charge.
Ainsi, les gestionnaires ont compris qu’il faut migrer d’une gestion des
moyens vers une gestion de résultats (Haddad, Janvier 2011, p. 3 et 5) : c’est
la nouvelle Gestion budgétaire Axée sur les Résultats.

31
Tableau n°1 : De la logique des moyens vers la logique des résultats
Logique des moyens Logique des résultats
Objectifs Utiliser les crédits. Assurer l'efficacité de la dépense
publique et améliorer le niveau
de vie des citoyens.
Mode
d’arrêt des
objectifs
Au niveau de la logique des
moyens, les objectifs sont
déterminés en fonction des
ressources :
 Nous disposons de
ressources ;
 Fixons nos objectifs dans la
limite des ressources ;
 Evaluons le taux d’utilisation
des crédits et le respect des
procédures.
Au niveau de la logique de résultats,
les objectifs sont arrêtés en partant
des besoins et des priorités :
 Fixons des objectifs à partir
des besoins / priorités ;
 Mobilisons les ressources
nécessaires pour réaliser les
objectifs ;
 Evaluons le taux de réalisation
des objectifs et leurs impacts sur
la population.
Source : MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 29-30
Loin d’être un simple néologisme éphémère, cette nouvelle logique de
gestion axée sur les résultats représente l’une des tendances lourdes
qui façonnent, à l’échelle internationale, la légitimité de l’Etat et du
service public (Al Maliya, Mars 2007, p. 57).
II. Le pourquoi ?
La réforme relative à la Gestion budgétaire Axée sur les Résultats
répond à un ensemble d’impératifs dont notamment :
1. Le respect des équilibres financiers fondamentaux afin éviter les
dysfonctionnements ayant un impact négatif sur le cadre macro-
économique sachant que ce dernier a des répercussions sur le
plan social ;
2. L'instauration de la transparence par l’amélioration de la présentation
du budget, le renforcement de sa crédibilité vis-à-vis de l’opinion
publique ainsi que la consolidation des principes de l'interpellation
et de la reddition des comptes ;
3. La rationalisation des dépenses publiques de façon à améliorer
l’efficacité et l’efficience de l’administration ;
4. L'adaptation du processus budgétaire au cadre de la déconcentration
(MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 28).
La GAR vient également pour approfondir les réformes structurelles
autour d’objectifs stratégiques datés/chiffrés, pour libéraliser l’économie
et faciliter l’ouverture du secteur public (Haddad, Janvier 2011, p. 5).
III. Le comment ?
L’amélioration de l’efficacité de la dépense publique passe donc par
l’orientation de la gestion budgétaire vers une culture de résultat,
basée sur plus de responsabilité dans la gestion des crédits. A cet
égard, le rôle du MEF est d’assurer l’assouplissement des procédures
et l’orientation du contrôle vers la performance. Les départements
ministériels, quant à eux, auront à :

32
 Clarifier leurs objectifs et leurs programmes d’action ;
 Elaborer des indicateurs de performance ;
 Mettre en place un système d’information (SI) fiable pour le suivi
des indicateurs ;
 Instituer un contrôle de gestion11
, un audit de performance et
réorienter la gestion interne sur la base de la logique des
résultats (Al Maliya, Septembre 2006, p. 5).
Pratiquement parlant, la réforme budgétaire axée sur les résultats
repose sur deux piliers fondamentaux :
1. Premier pilier : le cadre réglementaire12
prévoyant trois dispositifs,
à savoir, la globalisation des crédits, la contractualisation et le
partenariat. D’ailleurs, les 3 mécanismes se caractérisent par leur
complémentarité et interaction, nécessaires à l’atteinte progressive
des objectifs de la réforme ;
2. Second pilier : de nature structurelle, il est représenté par un
cadre d'analyse de la situation économique et sociale à travers
l'intégration de la dimension « Genre » (MEF – Direction du Budget
et FDNUF, 2005, p. 32).
11 Cf. « Le Contrôle de gestion dans les Organisations publiques ».
http://fr.slideshare.net/mimi-cerise/le-cntrole-de-gestion-dans-les-administrations-publiques-
35668557
12 Il s’agit de la Circulaire de Monsieur le Premier Ministre n°12/2001 du 25 Décembre 2001,
Décret n°2-01-2676 du 31 Décembre 2001, Circulaire du Ministre chargé des Finances
n°483/E du 28 Février 2002, Circulaire de Monsieur le Premier Ministre n°7/2003 du 27 Juin
2003.
III. 1. Premier pilier : Le cadre réglementaire
La nouvelle approche budgétaire s’articule autour des dispositifs de
globalisation des crédits, de contractualisation des relations entre les
administrations centrales et services extérieurs et de développement
du partenariat avec les collectivités locales (CL), la société civile et le
secteur privé (Al Maliya, Septembre 2006, p. 4).
La contractualisation constitue à côté de la globalisation des crédits et
du partenariat entre l'Etat et les acteurs locaux, les principaux axes de
la nouvelle approche budgétaire axée sur les résultats (Al Maliya, Février
2007, p. 38) :
III.1.1. La globalisation des crédits
Déployée dès l’année 2002, la globalisation des crédits constitue un
axe majeur dans la mise en place d’une gestion axée sur les résultats, la
recherche de la performance et la reddition des comptes (Al Maliya,
Aout 2008, p. 14).
Son objectif final est d’améliorer la gouvernance budgétaire à travers
l’augmentation de la marge de manœuvre des gestionnaires et leur
responsabilisation autour d’objectifs prédéfinis, mesurés par des
indicateurs de performance (Al Maliya, Septembre 2006, p. 5).
« En simplifiant, l'on peut dire que ce qui est attendu des gestionnaires, c'est
d'abord d'identifier les indicateurs de résultats au regard de leurs projets

33
inscrits dans les budgets sectoriels. Dans le cadre de la réforme, il leur sera
accordé la possibilité de pouvoir gérer à l'intérieur des programmes arrêtés
l'ensemble des dotations inscrites sans autorisation préalable du Ministère de
tutelle et de la Direction du Budget. En contrepartie, les ordonnateurs sont
tenus de réaliser les résultats escomptés de ces programmes et en fin
d'exercice, d'élaborer un rapport sur les résultats obtenus. » a déclaré M.
Abdellatif BENNANI, ex-Directeur du Budget au sein du MEF, dans un
entretien accordé à Al Maliya (Al Maliya, Février 2007, p. 36).
Par ailleurs, la globalisation de crédits tend à adapter le processus
budgétaire au cadre de la déconcentration :
 En octroyant, aux ordonnateurs13
et aux sous-ordonnateurs, une
plus grande liberté, flexibilité et responsabilité dans la gestion des
crédits mis à leur disposition ;
 En contrepartie, ces derniers sont directement responsables de
la réalisation des objectifs prédéfinis (MEF – Direction du Budget et
FDNUF, 2005, p. 37).
Concrètement cela se concrétise par :
 La clarification des stratégies sectorielles et leur déclinaison en
objectifs et programmes (Al Maliya, Septembre 2006, p. 5) ;
 Le réaménagement des documents budgétaires autour de
programmes cohérents via la restructuration des morasses
13 Un ordonnateur est une autorité publique qui prescrit l’exécution des recettes et des
dépenses. Les Ministres sont ordonnateurs de droit ; on distingue les ordonnateurs principaux
qui sont les Ministres et les sous-ordonnateurs qui sont les Gouverneurs et les Chefs des
services extérieurs des ministères.
budgétaires ; chaque paragraphe étant destiné à la réalisation d'un
programme, d'un projet ou d'une action déterminée (MEF –
Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 38). L’objectif est donc de faire
ressortir les programmes pour lesquels sont fixés des objectifs et
auxquels, désormais, sont adossés des indicateurs de performance
(Al Maliya, Aout 2008, p. 14) ;
 L’élaboration d’indicateurs chiffrés (Al Maliya, Septembre 2006, p. 5)
permettant d’établir un lien entre les crédits alloués à l’action,
programme ou projet et les résultats attendus ;
 La fongibilité progressive des crédits, à savoir la suppression du
visa de la DB sur les virements14
de crédits entre les lignes d’un
même paragraphe concernant les dépenses de matériel et
dépenses diverses, les dépenses d’investissement, les Services de
l'Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA)15
et les Comptes
Spéciaux du Trésor (CST)16
(MEF – Direction du Budget et FDNUF,
2005, p. 38) ;
 L’élaboration par les ministères de rapports d’évaluation annuels
(Al Maliya, Septembre 2006, p. 5).
En effet, la réforme budgétaire de Décembre 2001 traduit une évolution
majeure de la gestion publique d’une logique de moyens vers une
14 Un virement est un mouvement de crédits entre articles, paragraphes et lignes à l’intérieur
d’un même chapitre. Les virements constituent une dérogation au principe de la spécialité des
crédits et étaient jusqu’à lors autorisés par le Ministre des Finances.
15 Les Services de l’Etat Gérés de Manière Autonome sont des services de l’Etat qui ne
sont pas dotés de la personnalité morale et dont certaines dépenses, non imputées sur les
crédits du budget général, sont couvertes par des ressources propres. Ces services sont dotés
de budgets autonomes.
16 Les Comptes Spéciaux du Trésor sont des comptes retraçant des opérations qui ne
peuvent être incluses dans le budget général en raison de leur spécialisation, d’un lien de cause
à effet réciproque entre la recette et la dépense ou de leur continuité dans le temps.

34
logique de performance. Elle introduit une certaine souplesse dans la
gestion des crédits relatifs à un même paragraphe dans le budget, en
rendant possible le virement des crédits d’une ligne budgétaire à une
autre, sans avoir à obtenir le visa préalable du MEF.
Autrement dit, le Ministre chargé des Finances peut, par Arrêté pris
sur proposition des ordonnateurs intéressés, et par dérogation à
l’article 17 du Décret n°2-98-401 du 26 Avril 1999, autoriser ceux-ci et
leurs sous-ordonnateurs à modifier, par décision, les dotations des
lignes d’un même paragraphe, à l’intérieur des chapitres du budget
général, des budgets des SEGMA, relatifs aux dépenses de matériel et
dépenses diverses et aux dépenses d’investissement, et des CST.
Néanmoins, cette autorisation est subordonnée à la présentation en
annexe des chapitres du matériel, dépenses diverses et d’investissement
du budget général, des budgets SEGMA/CST relevant de l’ordonnateur
concerné, d’indicateurs chiffrés correspondant à l’objet de chacun des
paragraphes dotés du budget considéré et établissant un lien entre les
crédits alloués et les résultats attendus de l’utilisation de ces crédits.
En clair, la nouvelle approche budgétaire de globalisation des crédits
vise à octroyer aux gestionnaires budgétaires une plus grande marge
de manœuvre en contrepartie de leur engagement sur des objectifs
prédéfinis, mesurés par des indicateurs de performance (Al Maliya, Mars
2007, p. 58).
Les efforts menés dans ce cadre ont permis, à fin 2007, l'adhésion à ce
dispositif de 32 départements ministériels gérant près de 77% du
budget d'investissement. En outre, un « recueil des indicateurs de
performance » est établi annuellement en vue d’accompagner les projets
de budgets sectoriels transmis au Parlement (Al Maliya, Aout 2008, p. 14).
III.1.2. La contractualisation
La contractualisation entre l’administration centrale et ses services
déconcentrés constitue un corollaire indissociable de la globalisation
des crédits en tant qu'outil de modernisation de la programmation et
de l'exécution de la dépense publique et ce, en introduisant un mode
de gestion nouveau entre l'administration centrale et ses services
extérieurs qui est basé sur l'amélioration des performances ainsi que le
renforcement de l'autonomie et de la déconcentration budgétaire (Al
Maliya, Février 2007, p. 38).
La contractualisation se matérialise par la conclusion de contrats
objectifs-moyens (COM) qui se décompose en :
 Objectifs : définition, programmation des objectifs envisagés en
les inscrivant dans le cadre de la mise en œuvre des politiques
publiques, et ce, selon un échéancier de réalisation précis ;
 Moyens/ressources : fixation des moyens humains, financiers et
organisationnels ;
 Système d’information : instauration d'un SI en mesure de
collecter, d'analyser et de traiter les données à même de permettre
la mise en place, l'exécution et le suivi du contrat y compris le
suivi des indicateurs d'exécution financière (MEF – Direction du Budget
et FDNUF, 2005, p. 35).

35
Bien évidemment, les services déconcentrés constituent des acteurs
importants dans la concrétisation et la mise en œuvre des politiques
sectorielles. A cet égard, il y a lieu de les renforcer pour qu’ils puissent
intervenir dans le processus de la réalisation des programmes sectoriels
et dans l’exécution des dépenses publiques.
La contractualisation permet justement à ces services déconcentrés de
jouer un rôle important en les associant à la définition des objectifs qui
leur sont assignés, des moyens nécessaires pour leur réalisation et des
résultats attendus de l’exécution de leurs interventions (Al Maliya,
Septembre 2006, p. 9-10).
III.1.3. Le partenariat
S’agissant de l’instauration des relations de partenariat entre les services
extérieurs et les acteurs locaux (collectivités locales, secteurs associatif
et privé. Ex : le partenariat entre l’Etat et les associations - Circulaire
du Premier Ministre n°07/2003 du 27-6-2003), il s'agit d'une nouvelle
approche de développement intégrée basée sur la participation de
l'ensemble des acteurs dans la réalisation de projets de proximité dans
le cadre d'un partenariat avec l'Etat qui :
 Respecte les principes de la bonne gouvernance ;
 Institue la pratique de démocratie participative ;
 Instaure une politique de proximité qui répond aux besoins de la
population.
Alors que l’ancien système était caractérisé par une :
 Faible ouverture des services déconcentrés envers les acteurs
locaux chose qui aurait permis une meilleure connaissance de la
réalité locale et utilisation des moyens d'intervention de proximité
;
 Absence de cadre transparent et concerté au niveau et de la
planification et du suivi de l'intervention des associations ;
 Complexité des procédures d’aide publique aux associations.
Le nouveau système basé sur la logique du partenariat entre l’Etat et
les acteurs locaux fait ressortir les changements suivants :
 Instauration d'un nouveau mode de partenariat, basé sur la
concertation, la coordination et la confiance mutuelle en clarifiant
le rôle des partenaires locaux ;
 Capitalisation des expériences en matière de gestion des projets ;
 Amélioration de l’efficacité de l’intervention de l’Etat et de ses
partenaires pour une mobilisation de l’ensemble des ressources
disponibles, une meilleure gestion des projets et un renforcement
de l’approche axée sur les résultats ;
 Prise en compte des préoccupations et besoins des citoyens et
citoyennes dans le cadre de partenariats contribuant à améliorer
les politiques de développement local ;
 Développement des dynamiques locales par le biais d'activités
partenariales dans le cadre d'un renforcement des processus de
décentralisation et de déconcentration à travers l’ensemble du
territoire national (MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 42-43).

36
Enfin et toujours dans le cadre de la logique de la GAR, des documents
d’éclairage de décisions sont à mettre en place… comme le montre le
tableau ci-dessous :
Tableau n°2 : Les documents relatifs à la performance dans le contexte des
organisations publiques marocaines
Emetteur Récepteur Intitulé du
document
Contenu
Ministère
des Finances,
Direction du
Budget
Parlement,
Gouvernement
Loi de Finances
pour l’année N
– Indicateurs
chiffrés
 Ensemble des ministères
 Objectifs chiffrés
 Par programme,
nationaux et régionaux
 Pour N, N+1 et N+2
(avec
rétrospectif N-3, N-2, N-1)
Ministère
technique,
Administration
centrale
Ministère
des Finances,
Direction du
Budget
Rapport Annuel
de Performance
(RAP)
 Ensemble du ministère
 Rappel des objectifs N
 Résultats observés N, N-
1, N-2,…
 Explication des écarts
 Conclusions
 Tableaux objectifs-
résultats-moyens, détaillés
par région
Projet Annuel
de Performance
(PAP)
 Ensemble du ministère
 Stratégie et objectifs
 Résultats prévus
 Ressources
 Tableaux par région
 Triennal glissant N à N+2
(+ rétrospectif N-3, N-2, N-
1)
Direction ou
Délégation
régionale
Ministère
technique,
Administration
Centrale
Compte Rendu
de Performance
(CRP-annuel)
 Relatif à la région
 Rappel des objectifs N
 Résultats observés N, N-
1
 Explication des écarts
 Conclusions
Contrat
Objectifs-
Moyens (COM-
annuel) [Budget
- programme
dans la
Circulaire du
25/12/2001]
 Stratégie
 Objectifs
 Résultats prévus
 Ressources
 Triennal glissant N à N+2
Directions
provinciales,
Services,
Organismes
publics d’Etat
Direction
ou Délégation
régionale
(provinciale)
Tableau de
bord
(trimestriel,
mensuel, …)
 Forme libre
 Suivi détaillé des
principaux indicateurs
sensibles
Contrat de
programme,
Programme de
travail,…
(annuel)
 Forme libre
 Permettant l’alimentation
des documents de
performance régionaux et
nationaux
 Engagement contractuel
Source : Collange et al, Novembre 2006, p. 41-42
Au-delà des fortes similitudes qui existent entre eux, lesdits documents
figurant dans le tableau se différencient les uns des autres, d’abord parce
que certains se consacrent à l’observation et l’interprétation de l’année
écoulée, ce sont les documents qualifiés de rétrospectifs (RAP, Compte
Rendu de Performance, Tableau de bord), tandis que les autres visent
les années à venir (PAP, COM, Contrat de programme). Ces derniers
constituent la chaîne des documents prospectifs.

37
Surtout le champ géographique, voire le niveau d’organisation considéré
dans ces documents varie fortement : partant de services de terrain
pour les plus détaillés, des administrations régionales d’un ministère
pour d’autres, jusqu’à l’ensemble d’un ministère pour quelques-uns ou
encore l’ensemble de l’administration d’Etat pour l’un d’entre eux (LF)
Ici, on a vu nécessaire de passer en revue les deux documents qui
portent sur l’ensemble d’un ministère, en l’occurrence le PAP et le
RAP vu qu’ils vont être évoqués plus loin, lorsqu’on abordera la
réforme de la LOLF17
…
 Projet Annuel de Performance : le PAP présente sommairement
le ministère. Il précise son mode d’action, son organisation, les projets
sur lesquels il s’appuie, les programmes interministériels auxquels il
participe et les partenaires avec lesquels il travaille.
Il décrit et synthétise également les orientations stratégiques du
Gouvernement relatives à son secteur d’activité, pour le moyen et le
court terme et (re)définit les objectifs généraux du ministère. S’il y a
lieu, le PAP évoque des objectifs d’équilibrage entre les régions.
Programme par programme, le Projet Annuel de Performance décrit
sommairement le fonctionnement du programme, ses rapports avec
l’environnement, les facteurs à l’œuvre et les risques auxquels il est
exposé.
17 Cf. p.
De surcroit, le PAP présente la stratégie du programme. Il présente et
commente les objectifs fixés au programme, ceux d’efficacité et
d’efficience, de qualité de service ou encore d’équilibre interrégional
outre les résultats escomptés d’un point de vue global, c'est-à-dire
national, pour l’année à venir et pour les deux suivantes.
Il situe ces résultats dans le prolongement ou en rupture des résultats
observés dans le passé récent. Il évoque les principales hypothèses
retenues pour effectuer la prévision. Un tableau retrace, indicateur de
résultat par indicateur de résultat ainsi que les valeurs observées et
prévues, région par région.
Le PAP ne manque pas de décrire aussi le montant des ressources
financières allouées globalement au programme par le moyen du
budget du ministère (sommation des ressources centrales et régionales
de fonctionnement et d’investissement affectées au programme) pour
l’année à venir et les deux suivantes, en les situant par rapport aux
dépenses passées constatées.
Toujours d’un point de vue global, il décrit en unités physiques les
moyens affectés au programme, notamment le personnel. Un tableau
retrace les dotations financières du budget du ministère, celles de
l’administration centrale aussi bien que des services déconcentrés, région
par région, pour l’année à venir et les deux suivantes, en les situant par
rapport aux dépenses passées constatées. Enfin et en annexe, le PAP
fournit des explications complémentaires : cartes, appuis de partenaires,…
(Collange et al, Novembre 2006, p. 49-50)

38
 Rapport Annuel de Performance : comme le PAP, le RAP présente
sommairement le ministère en précisant son mode d’action, son
organisation, les projets sur lesquels il s’appuie, la liste des programmes
auxquels il participe et les partenaires avec lesquels il travaille.
Il décrit les orientations stratégiques du ministère et évoque les faits
saillants survenus durant l’année. Programme par programme, le RAP
rappelle les résultats prévus pour l’année qu’il couvre, relatifs aux
objectifs nationaux et régionaux d’efficacité, d’efficience ou encore de
qualité de service (tableaux récapitulatifs).
Le rapport de performance montre les résultats réellement atteints
pour l’année considérée, résultats nationaux et régionaux (tableaux). Il
compare les résultats nationaux aux cibles prévues antérieurement et,
pour chacun d’entre eux, il fournit (i) un diagnostic précisant si l’écart
constaté est significatif ou non ainsi que (ii) l’explication de tout écart
significatif.
En fait, le Rapport Annuel de Performance facilite la compréhension et
l’interprétation de l’information sur la performance en présentant des
points de comparaison :
 Chronologiques : performance nationale et régionale au cours
des années passées, pour faire ressortir la tendance à l’œuvre et
son influence sur le résultat récent ;
 Transversaux : performance d’administrations étrangères (à condition
que les indicateurs soient bien identiques), norme en vigueur.
Le rapport examine particulièrement la question de l’équilibre (ou des
déséquilibres) entre les régions outre les facteurs essentiels influençant
la performance (facteurs exogènes, facteurs internes, événements
particuliers, etc.). Il précise également quelles ont été les ressources
utilisées en les détaillant région par région et en les situant par rapport
à ce que prévoyait le budget initial.
Le RAP tire les leçons importantes de la période passée et présente
les implications pour le futur qui en découlent : évolution de la
stratégie, ajustement des objectifs de résultat, ajustement des objectifs
opérationnels, changement du mode d’action ou de gestion, etc. Enfin,
il contient un avis autorisé garantissant la sincérité des mesures
chiffrées présentées (Collange et al, Novembre 2006, p. 43).
III. 2. Second pilier : Le cadre structurel
Comme mentionné auparavant, le second pilier est représenté par un
cadre d'analyse de la situation économique et sociale à travers
l'intégration de la dimension « Genre ». Toutefois, pour assimiler
l’approche Genre ou encore la Budgétisation Sensible au Genre (BSG),
il est important, de prime à bord, de clarifier quelques notions de
base :
 La notion de « sexe » : se réfère à la structure biologique de
reproduction chez l’être humain.

39
 Le concept de « Genre » : se réfère plutôt aux comportements,
aux rôles et responsabilités, socialement construits à l’intérieur d’une
société donnée. Il s'agit de l'ensemble des différenciations (activités,
rôles, pouvoirs) entre les hommes et les femmes, produites par la
société dans laquelle ils vivent.
 Approche Genre : est une démarche scientifique qui prend en
compte la relation sociale de sexe au niveau de l’analyse et de la
transformation de la réalité sociale.
 Relations de Genre : ce sont les rôles, les responsabilités et les
statuts différenciés des hommes et des femmes, résultant d’un
conditionnement social et dépendant de facteurs tels que l’âge, la
religion, la classe sociale… Elles varient selon les cultures, les facteurs
économiques, géographiques et historiques.
 Egalité : tout le monde a les mêmes chances, particulièrement dans
le domaine de l’accès aux ressources.
 Equité : tient compte des facteurs discriminants qui ne permettent
pas à ceux que l’on désigne comme égaux de bénéficier réellement de
ces avantages à égalité. L’équité permet la prise en compte des écarts
de départ. Par conséquent, le « Genre » n’est pas :
 Un terme à la mode qui remplacerait le terme « sexe » ;
 Un nouveau terme qui vise l’intégration des femmes dans le
développement. Cette dernière approche se concentrait sur
l’analyse de la situation des femmes, alors que le « Genre » met
l’accent sur les interactions entre hommes et femmes.
Le Genre est en fait :
 Une méthode à appliquer sur le terrain : une institution qui
veut favoriser la prise en compte des rapports de Genre par ses
partenaires doit également l’appliquer en son sein ;
 Une nouvelle approche professionnelle avant tout : si le
concept est intériorisé, il peut également s’appliquer dans la vie
privée de tous les jours. Il s’agit d’atteindre une meilleure équité
entre hommes et femmes (Al Maliya, Juin 2006, p. 20 et 22).
L’approche Genre constitue l'un des instruments renforçant la logique
axée sur les résultats dans la gestion publique dans la mesure où :
1. Elle s’inscrit dans le cadre d’une analyse et d’une évaluation
précises de l'impact du budget sur l’ensemble de la population, à
savoir les hommes, les femmes, les garçons et les filles de toutes
les couches sociales tout en tenant compte de leurs besoins
différenciés ;
2. Elle permet d’identifier les inégalités et les déficits afin de mieux
cibler les interventions.
L’approche genre est dons un outil d’analyse, de planification mais aussi
d’évaluation pour une connaissance précise de la réalité (MEF – Direction
du Budget et FDNUF, 2005, p. 57 et 51). Partant, la « Budgétisation Sensible
au Genre » ou "Budget Sensible au Genre" signifie l’introduction d’un
outil d’analyse Genre au niveau du processus de programmation et
d’exécution du budget.

40
Bref, l’approche Genre dans la programmation du budget signifie
l’utilisation efficiente des crédits budgétaires à partir d’une analyse des
besoins dans le but d’améliorer la qualité de vie des hommes et des
femmes. Il ne s’agit pas du volume des dépenses mais de leur nature et
de leur impact sur l'ensemble des couches sociales (MEF – Direction du
Budget et FDNUF, 2005, p. 46 et 53).
Ainsi, un budget intégrant l’approche Genre ou "Budget Sensible au
Genre" est un budget qui :
1. Prend en considération la contribution différenciée des femmes
et des hommes quel que soit leurs appartenances sociales et
propose des solutions de façon à ce que le budget prenne en
compte le lien existant, par exemple, entre l’économie formelle
et informelle ;
2. Etudie les effets de la répartition des recettes et des dépenses
sur les hommes et les femmes non seulement à court terme,
mais également à moyen et long terme, c’est à dire tout le long
de leur cycle de vie ;
3. Veille à répondre de manière équitable aux besoins pratiques et
stratégiques des femmes, des hommes, des filles et des garçons
issus des différentes couches socioéconomiques et de tous les
milieux ;
4. Vise à réduire les inégalités socioéconomiques existantes entre
ces couches sociales et à concrétiser les principes de l’équité et
de l’égalité.
En fait, le budget est un instrument qui reflète des politiques et des
stratégies de développement. Aussi, faut-il qu'il soit la traduction de
politiques et stratégies intégrant l’approche Genre. Ainsi, le budget
constitue, selon l’approche Genre, un prolongement naturel d’un
processus cohérent visant la satisfaction des besoins des femmes et des
hommes et la réalisation de l’équité et de la justice sociale à travers les
étapes suivantes :
1. Diagnostic de la situation des hommes et des femmes : rôles et
besoins ;
2. Définition des besoins et fixation des objectifs ;
3. Etablissement d’indicateurs et programmation ;
4. Allocation des ressources budgétaires ;
5. Exécution des programmes et des projets ;
6. Evaluation de l’impact sur les femmes et les hommes.
Il s’agit d’une politique économique, sociale et financière qui prend en
compte les besoins différenciés des hommes et des femmes et qui vise
à réaliser l’équité, l’égalité aussi bien que la justice sociale (MEF – Direction
du Budget et FDNUF, 2005, p. 52 et 56).
En effet, le budget étant la traduction des politiques et des programmes
publics en terme d’allocation des ressources, il offre, par conséquent, la
possibilité d’agir sur les inégalités entre les sexes.
Dans ce sens, plusieurs initiatives budgétaires pour l’équité entre les
sexes ont été mises en place de par le monde. Bien qu’encore au stade
d’analyse pour la plupart d’entre elles, leur objectif était d’intégrer la

41
notion de Genre dans les critères de programmation budgétaire, et ce
dans un souci d’équité, de pertinence et d’efficacité de l’allocation des
ressources (Al Maliya, Juin 2006, p. 27).
De sa part, le Maroc a donc lancé une dynamique ininterrompue depuis
2002, par le Ministère des Finances en partenariat avec l’ONU-Femmes
en vue de développer l’intégration de l’approche Genre au sein du
processus budgétaire.
Cette démarche cumulative a permis au Maroc de se doter d’instruments
analytiques fondés sur des guides, des manuels budgétaires dédiés et
des rapports Genre produits de par la Direction des Etudes et des
Prévisions Financières (DEPF) du MEF en accompagnement de la LF afin
de renforcer les mécanismes de suivi et d’évaluation des politiques
publiques, sous le prisme du Genre au regard de l’accès aux droits
fondamentaux.
En raison de la pertinence de l’approche adoptée et des résultats
obtenus, l’expérience marocaine se qualifie aujourd’hui d’expérience
pilote sur le plan et régional et international, comme en témoigne le
nombre important de Délégations étrangères en provenance de plusieurs
pays d’Afrique, du moyen Orient, d’Europe et d’Amérique Latine, qui
ont marqué un intérêt soutenu vis-à-vis du partage des connaissances
développées.
Pareillement, la visite consacrée par Mme Michelle BACHELET, sous-
Secrétaire Général de l'ONU et Directrice Exécutif de l'ONU-Femmes,
au Maroc le 08 Mars 2012 et l’organisation en Novembre de la même
année de la Conférence internationale de haut niveau sur la BSG à
Marrakech, ont été des moments forts où la communauté internationale
a marqué son intérêt et son soutien pour les avancées du Maroc dans
le domaine de la prise en considération des Droits de l’Homme en
général et de l’intégration de l’égalité de Genre dans les politiques
publiques en particulier.
C’est dans ce sillage qu’est intervenue en 2013 la création du « Centre
d’Excellence de la BSG » au sein du MEF. Ce centre qui est dédié à
l’innovation et à l’apprentissage entre pairs au niveau régional et
international et au développement de la recherche.
Ce processus est aussi appelé à s’accélérer et à se renforcer avec
l’adoption du projet de la LOLF qui intègre, désormais, la dimension
Genre dans le processus budgétaire, tant au niveau de la programmation
qu’au niveau du suivi/évaluation18
à travers une batterie d’indicateurs de
performance sensibles au Genre19
.
Il est important de tirer l’attention au fait que le Parlement et la société
civile _qui constituent d’ailleurs des parties prenantes au sein de la
réforme budgétaire à l’instar du Gouvernement20
_ jouent un rôle loin
d’être négligeable en matière de l’approche Genre. Du coup, ils
présentent tous les deux, de par leur proximité du terrain, des sources
18 Cf. pp.
19 MEF – DEPF. (2014), « L’obtention par le Ministère de l’Economie et des Finances du
Premier Prix d’Excellence des Nations Unis pour le Service Public 2014 – Catégorie : Service
Public intégrant la dimension Genre ».
http://www.finances.gov.ma/depf/SitePages/autre/prix_onu/prix_onu.html
20 Cf. p.

42
pertinentes en ce qui concerne l’étude et l’analyse des attentes et des
besoins du public :
 Le rôle du Parlement : le Parlement joue un rôle d'intermédiaire
entre les citoyennes et citoyens, c'est-à-dire les contribuables, et le
Gouvernement en charge de l'utilisation des ressources publiques.
L’importance de ce rôle stratégique du Parlement réside dans le fait
qu'il représente les différentes couches de la population et qu'ainsi, ses
membres bénéficient de la confiance des citoyens et des citoyennes
pour veiller à ce que le budget traduise fidèlement leurs intérêts et
leurs ambitions.
Les citoyens et les citoyennes ne sont pas des êtres abstraits mais des
filles et des garçons, des hommes et des femmes. Issus de différentes
catégories socioéconomiques et de l'ensemble des régions du pays avec
leurs disparités, ils vivent dans des conditions spécifiques et ont des
besoins quotidiens réels, connus par les parlementaires compte tenu de
leurs liens avec les entités territoriales, sectorielles, professionnelles et
sociales qui constituent leurs assisses électorales.
Ainsi, ce qu'on désigne par « politique de proximité », prend une
dimension particulière quant à l'intervention du Parlement dans le
processus budgétaire dans la mesure où le budget constitue une
concrétisation des choix macroéconomiques.
L’appui du Parlement au processus de la réforme budgétaire axée sur
les résultats et intégrant l'approche Genre, contribue dans la mise en
place d'un budget qui répond aux conditions d’équité, de justice sociale,
d’efficacité économique et de transparence politique.
Ce rôle du Parlement n’est pas seulement un acte institutionnel visant
la bonne gestion de la chose publique, mais il a de même une portée et
une signification symboliques et éthiques.
Etant donné que le budget est un outil de mise en œuvre des priorités
de développement, la connaissance des membres du Parlement des
besoins des populations renforce la perspicacité de son intervention
en lui permettant de participer à l’orientation des politiques encadrant
le budget, afin qu’elles soient structurées et formulées de manière à
garantir la satisfaction desdits besoins. Le rôle du Parlement dans
l’établissement d’un budget équitable et efficace, passe par plusieurs
mécanismes dont notamment :
 Les étapes d’adoption du budget (LF) : étude, propositions
d'amendements, vote ;
 Les étapes de suivi et de contrôle de son exécution : questions
écrites et orales, requêtes des commissions sectorielles et des
commissions d’enquêtes.
Pour une participation de qualité dans le processus budgétaire, les
parlementaires utilisent différentes sources d'information et collaborent
avec plusieurs partenaires. Toutefois, dans leur rôle de représentation
directe et indirecte des citoyens/citoyennes, l’action des parlementaires
est guidée par les besoins, les intérêts et les attentes de ces derniers
obligations (MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 63-64 et 66-67).

43
 Le rôle des associations : les associations ont un rôle important à
jouer dans le processus de la réforme budgétaire axée sur les résultats
et intégrant l'approche Genre. Ce rôle se manifeste à travers une
proximité des habitants et des besoins, c'est-à-dire la participation à la
définition des objectifs et à la fixation des priorités sur le plan local, une
telle ouverture qui renforce simultanément deux facteurs fondamentaux
dans la réforme, à savoir l’efficacité et la transparence.
L’importance du rôle des associations se présente à deux niveaux :
1. Au niveau du processus : la participation citoyenne renforce la
démocratie participative ;
2. Au niveau des résultats attendus : un développement durable
au profit de l’ensemble des habitants.
Ce qui justifie ce rôle c’est que durant les dernières décennies, le tissu
associatif s'est renforcé aussi bien sur le plan quantitatif que qualitatif :
1. Quantitativement : via l’accroissement du nombre d’associations
et l’élargissement de l’espace géographique de leur intervention ;
2. Qualitativement : par l'évolution significative enregistrée dans
la nature et les domaines de leur intervention aux niveaux local
et national.
L’expérience des associations, durant la dernière décennie, a mis en
exergue la capacité des associations à promouvoir les grandes causes
et les projets de société :
 La capacité à agir en amont : à travers le développement des
politiques publiques dans divers domaines tels que les droits de
femme, de l’enfant et des personnes handicapées, l’environnement,
la lutte contre la pauvreté… ;
 La capacité d'agir en aval : donner à l’approche de proximité
toute sa signification (réalisation de projets de développement en
partenariat avec les populations bénéficiaires en s'orientant plus
particulièrement vers les couches sociales les plus défavorisés et
marginalisées).
De manière égale, ces capacités peuvent être mobilisées au niveau du
processus d’exécution du budget via les rôles complémentaires qu’elles
peuvent jouer :
 L’expertise : les associations ont une maîtrise des dossiers et
causes qu'elles défendent et possèdent une expertise accumulée
par l’expérience. Cette expertise peut être exploitée lors de
l’examen du budget par le Parlement ;
 Le plaidoyer : les associations ont développé d’importantes
capacités de plaidoirie et de communication en vue de défendre
certaines causes en utilisant un argumentaire qui vise à influencer
les décideurs et à sensibiliser l’opinion publique ;
 La proposition : un des aspects de l’évolution, qu’a connu le
mouvement associatif réside dans l’accompagnement de l’action
revendicative par une force de proposition ;
 L’interpellation : l’interpellation est un des rôles reconnus à la
société civile. Elle consiste à rendre les parties interpellées, aussi

44
bien le Gouvernement que le Parlement, conscientes de leurs
droits et obligations (MEF – Direction du Budget et FDNUF, 2005, p. 69-
71).
Maintenant, la problématique relative à l’initiative du « Budget Sensible
au Genre » peut être schématisée par la réponse à la question de
savoir : Dans quelle mesure les politiques et les ressources qui leurs
sont allouées, sont susceptibles de réduire ou d’accroître les
inégalités de Genre ?
Ceci dit, la prise en compte de la dimension "Genre" dans le cadre du
budget de l'Etat découle d'une double perspective, à savoir : (i) assurer
l'efficacité des politiques publiques et (ii) garantir l'équité entre les
Genres.
Cela se concrétise par l’analyse Genre du budget qui privilégie en
amont, le critère Genre pour la sélection des projets. En aval, elle met
l'accent sur l'impact des budgets sur les femmes, les hommes, les filles
et les garçons selon l'optique Genre. Elle cible des groupes précis de
femmes et d'hommes, de filles et de garçons afin de répondre à leurs
besoins spécifiques.
La Budgétisation Sensible au Genre a donc une finalité plurielle :
1. Répondre aux besoins de toutes les catégories de la société et
renforcer l’efficacité des choix budgétaires ;
2. Promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes ;
3. Accroître l’efficacité économique et contribuer au bienêtre social ;
4. Réduire la pauvreté ;
5. Augmenter la transparence et la participation ;
6. Définir les responsabilités ;
7. Renforcer le rôle du Parlement dans le processus budgétaire.
Bien que stratégique, l’analyse des ressources publiques selon l’optique
Genre reste de par le monde peu développée, en raison de la difficulté
relevée par les systèmes d’information, notamment ceux fiscaux à
fournir de façon exhaustive des données au sujet des contribuables
individualisées et ventilées par sexe pour l’ensemble des impôts et
taxes institués au niveau d’un pays.
Voilà pourquoi la mise en place d’une Budgétisation Sensible au Genre
exige un certain nombre de conditions. Outre la volonté politique,
l’analyse du budget en fonction du Genre requiert :
 La disponibilité d’informations quantifiées en matière des situations
réellement vécues par les femmes/hommes et sur leur contribution
économique et sociale. En d’autres termes, elle nécessite l’existence
d’un système de données statistiques « Genre » détaillées, fiables
et actualisées ;
 Le renforcement des capacités, en matière de Genre et BSG, des
acteurs intervenant dans tout le processus d’élaboration, celui
d’exécution et de contrôle et suivi du budget et des politiques
publiques.
S’agissant des outputs de la BSG, six principaux documents sont issus
de cette démarche. Il s’agit du :

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