Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable

DEPARTEMENT DE L’UFR DE GEOGRAPHIE
ET D’AMENAGEMENT
STRATÉGIE FONCIÈRE
& PLAN LOCAL D’URBANISME INTERCOMMUNAL
Vers une approche intégrée de l’occupation des sols
pour un aménagement du territoire équilibré et durable
Territoire d’étude : Communauté Urbaine de Dunkerque
- Mémoire de fin d’études -
Tutrice universitaire : Annette Groux
Tutrice professionnelle : Delphine Capet
Organisme : Communauté Urbaine de Dunkerque
Ambre LEGRAND
Année universitaire : 2013 – 2014
Master 2 de Sciences et Technologies Mention Aménagement, Urbanisme et Développement
des Territoires
Spécialité Ville et Projets
Option Projet urbain

1
Remerciements
Avant toute chose, je tenais à remercier l’ensemble des personnes qui ont
contribué à l’écriture de ce mémoire et au bon déroulement de ce stage.
- Annick Tual, directrice de la Direction de l’Environnement, de la
Planification Spatiale et des Espaces Naturels, Delphine Capet, tutrice
professionnelle, chef du service Planification Spatiale, et Julien Veyer,
chargé de mission urbanisme réglementaire, pour la confiance qu’ils
m’ont accordée, leur accueil, leur disponibilité et les précieux conseils
prodigués tout au long de la mission de stage.
- Annette Groux, tutrice universitaire, pour avoir accepté de suivre cette
mission et pour ses conseils et avis sur le sujet et sur l’avancée de mes
travaux.
- Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric Guesquières, Délégué
Général Ville et Environnement, pour l’intérêt porté aux travaux.
- Jérémy Lherbier, Serge Vroelant, Alexis Lenoir au service géomatique de
la Communauté Urbaine de Dunkerque, pour le temps consacré au
traitement cartographique, pour leur patience et leurs compétences en
SIG.
- Stéphanie Deprez, à la Mission Aménagement Régional (Conseil Régional
Nord Pas de Calais), pour son partage d’expériences, ses retours
précieux et l’intérêt porté pour la mission de stage.
- Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à
l’Etablissement Public Foncier Nord Pas de Calais, pour ses nombreux
avis et conseils avisés.
- L’ensemble des personnes qui ont bien voulu me consacrer quelques
heures de leur temps pour partager leur expérience et connaissances
dans le cadre d’entretiens, à la Communauté Urbaine de Dunkerque ou
ailleurs : Cécile Baratte (CUD), Martin Bocquet (DREAL), Ambre
Bourgeois (CUD), Julian Capilli (CUD), Pauline Caruyer (Conservatoire du
Littoral), Xavier Dairaine (CUD), Catherine Dangréaux (CUD), Etienne
Dubaille (Conservatoire du Littoral), Marc Dumoulin (CUD), Arnaud
Fixard (AGUR), Nicolas Forain (GPMD), Grégory Galvez (CUD), Véronique
Ganes (CUD), Aurélie Girard (CUD), Anne Lecoeuche (CUD), Damien
Ledoux (Communauté de Communes des Trois Pays), Grégory Lematre
(CUD), Emmanuelle Leroy (CUD), Blandine Lobry (CUD), Frédérique
Plaisant (CUD), Christel Romulus (Agence d’urbanisme et de
développement économique du Boulonnais), Stéphane Topin (CUD),
Fabrice Truant (CUD).
- L’ensemble des personnes présentes au bilan d’étape et à la soutenance
professionnelle, pour leurs avis et retours précieux.
- L’ensemble des personnes de la Direction de l’Environnement, de la
Planification Spatiale et des Espaces Naturels pour leur accueil, leurs
conseils, et leur bonne humeur sans faille.
- Mes proches pour leur soutien et leurs encouragements tout au long de
mes études, dont ce mémoire se pose comme un point final.
Ce mémoire est le fruit de cinq mois d’échanges fructueux et de confiance
accordée. Merci.

3
Sommaire
Remerciements……………………………………………………………………………………………………1
Sommaire…………………………………………………………………………………………………………….3
Glossaire .................................................................................................................. 4
Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées ........ 6
Introduction .......................................................................................................... 11
Méthodologie de travail ........................................................................................ 14
1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de
la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement :
éléments de cadrage ............................................................................................. 22
1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? ..... 22
1.2. Intégrer la relation sur la stratégie foncière au coeur de l’élaboration
du document d’urbanisme, une démarche encouragée au niveau national et
régional ............................................................................................................ 37
1.3. De la création de la Communauté Urbaine de Dunkerque à
l’émergence et à l’affirmation de politiques intercommunales : historique de la
planification spatiale et de l’action foncière, les prémices d’une approche
intégrée du territoire ? ...................................................................................... 43
2. Des enjeux de densification urbaine et de préservation des espaces naturels et
agricoles : méthodologie de travail et d’analyse .................................................. 59
2.1. Quel bilan foncier du Plan Local d’urbanisme communautaire ? ........ 59
2.2. Vers la ville intense et résiliente : une nouvelle qualité de vi(ll)e dans le
dunkerquois ...................................................................................................... 81
2.3. La prise en compte des enjeux naturels et agricoles pour un
développement équilibré du territoire et pour la promotion d’un cadre de vie
agréable............................................................................................................. 98
3. De l’approche intégrée intercommunale à la multifonctionnalité des espaces :
territorialisation des enjeux ................................................................................ 115
3.1. Méthodologie de construction et d’analyse des cartes d’enjeux : vers
la définition de secteurs stratégiques ............................................................. 115
3.2. Analyse et proposition de traitement des secteurs stratégiques ...... 125
3.3. Des limites de la démarche vers une perspective d’action ............... 157
Conclusion ........................................................................................................... 164
Bibliographie ....................................................................................................... 166
Table des matières .............................................................................................. 173
Liste des figures ................................................................................................... 176
Table des matières des annexes ......................................................................... 179

4
Glossaire
AGUR Agence d'Urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque
ALUR Accès au logement et à un urbanisme rénové
BHNS Bus à Haut Niveau de Service
CELRL Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres
CUD Communauté Urbaine de Dunkerque
CDCEA Commission Départementale de Consommation de l’Espace Agricole
DDTM Direction Départementale des Territoires et de la Mer
DEPSEN Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels
DGGP Direction Générale aux Grands Projets
DHA Direction de l’Habitat et de l’Aménagement
DPU Droit de Préemption Urbain
DUP Déclaration d’Utilité Publique
DREAL Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement
DRIRE Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement
DTA Directive Territoriale d’Aménagement
EBC Espace Boisé Classé
EiE Etat initial de l’Environnement
EMD Enquête Ménage Déplacement
EPCI Etablissement Public de Coopération Intercommunale
EPF Etablissement Public Foncier
GES Gaz à Effet de Serre
GPMD Grand Port Maritime de Dunkerque
IGN Institut Géographique National
LEMA Loi sur l’eau et les milieux aquatiques
LOADDT Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire
LOF Loi d’Orientation Foncière
MAP Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche
OAP Orientation d’Aménagement et de Programmation
PADD Projet d’Aménagement et de Développement Durable
PAGD Plan d’Aménagement et de Gestion Durable de la ressource en eau et des
milieux aquatiques
PANG Point d’Arrêt Non Géré
PCET Plan Climat Energie Territorial
PDU Plan de Déplacement Urbain
PNAQ Plan National d’Allocation de Quotas d’Emissions de CO2
POS Plan d’Occupation des Sols
PLH Programme Local de l’Habitat
PLU Plan Local d’Urbanisme
PLUc Plan Local d’Urbanisme communautaire
PLUi Plan Local d’Urbanisme intercommunal
PLUi HD Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement
PPI Programme Pluriannuel d’Intervention
PPR Plan de Prévention des Risques
PPRT Plan de Prévention des Risques Technologiques
PRAD Plan Régional d’Agriculture Durable
SAFER Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural
SAGE Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux
SAU Surface Agricole Utile
SCoT Schéma de Cohérence Territoriale
SDAU Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme
SIG Système d’Information Géographique
SRADDT Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire
SRCAE Schéma Régional Climat Air Énergie
SRCE Schéma Régional de Cohérence Ecologique
SRU Solidarité et Renouvellement Urbains
TER Transport Express Régional
THNS Transport à Haut Niveau de Service
TVB Trame Verte et Bleue
VNF Voies Navigables de France
ZAD Zone d’Aménagement Différé
ZAP Zone Agricole Protégée
ZIF Zone d’Intervention Foncière

5
Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque

6
Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte régional, national et international

7
Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil
et des missions confiées
La Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD), terrain d’étude, est la première
communauté urbaine française constituée de manière volontariste, dès 1968.
Au 1er janvier 2014, elle est composée de 18 communes (Mardyck, Saint-Pol-sur-
Mer et Fort-Mardyck étant rattachées à la ville de Dunkerque).
En 2010, et en comptabilisant Ghyvelde et Spycker, communes qui ont rejoint
l’intercommunalité depuis 2013 et 2014, elle regroupait plus de 200 000
habitants (chiffres INSEE). Le territoire est dans un contexte de déprise
démographique. Selon l’INSEE, la CUD a perdu 9500 habitants entre 1999 et
2007. Cette déprise démographique est principalement due à un solde migratoire
négatif.
Figure 3 Caractéristiques des 18 communes de la Communauté Urbaine de Dunkerque
Commune
Superficie
(km²)
Population
(en 2010)
Densité
(hab/km²)
Armbouts-Cappel 10.2 2 497 246
Bourbourg 38.49 6 911 179.6
Bray-Dunes 8.6 4 666 544.5
Cappelle-la-Grande 5.5 8 173 1 496.9
Coudekerque-Branche 9.1 22 474 2 458.9
Coudekerque-Village 12 1 167 97
Craywick 7.7 597 77.2
Dunkerque 43.9 92 005 2 096.3
Ghyvelde 16.5 3 266 198.4
Grande-Synthe 21.4 20 991 979.1
Grand-Fort-Philippe 3.1 5 434 1 736.1
Gravelines 22.7 11 516 508.2
Leffrinckoucke 7.3 4 482 615.7
Loon-Plage 35.7 6 302 176.7
Saint-Georges-sur-l’Aa 8.1 308 37.9
Spycker 9.2 1 594 173.4
Téteghem 18.4 7 002 384.1
Zuydcoote 2.6 1 669 641.9
Source des données : INSEE
Réalisation A.Legrand (2014)
Nous pouvons qualifier le territoire communautaire d’hétérogène. Si Dunkerque
s’étend sur plus de 40 kilomètres carrés avec 92 000 habitants, le tissu est aussi
marqué par des communes à dominante plus rurale comme Craywick ou Saint-
Georges-sur-l’Aa. En effet, la bande littorale est caractérisée par une frange
urbaine dense et continue de Grande-Synthe à Leffrinckoucke (densité de 657
habitants au kilomètre carré) ; le reste du territoire communautaire prend une
teinte plus rurale, autour de petits bourgs entourés d’espaces agricoles.
La principale caractéristique du territoire reste son caractère littoral. Véritable
interface entre la mer et la terre, ce territoire de polder possède une façade
maritime longue de 40 kilomètres, soit l’intégralité du cordon du département du
Nord. Cette façade se situe dans le prolongement des polders de Belgique et des
Pays-Bas. La composition même de ce littoral est l’expression du caractère
composite mais néanmoins riche du territoire dunkerquois. En mêlant zone
industrialo-portuaire, stations balnéaires, espaces naturels protégés et secteur
urbain dense, le territoire communautaire est à l’encontre de problématiques
multiples qu’il convient de concilier.
Le caractère littoral du territoire d’étude en fait un territoire attractif,
notamment pour les entreprises. La Communauté urbaine de Dunkerque peut
être qualifiée d’agglomération industrielle et portuaire dans la mesure où
quatorze sites SEVESO 2 de seuil haut y sont implantés. A Gravelines se trouve
aussi la plus grande centrale nucléaire d’Europe de l’ouest.

Le territoire est fortement marqué par le passage de grandes infrastructures dont
l’A16 (Calais-Boulogne) et l’A25 (Lille-Dunkerque). Par ailleurs, omettre
l’implantation du Grand Port Maritime (GPMD) dans le fonctionnement du
territoire serait une erreur dans la mesure où son assiette foncière s’étend sur
environ 7 000 hectares, soit la plus grande sur le territoire.
Le territoire communautaire est aussi un territoire riche en espaces naturels et
en biodiversité, malgré l’ensemble des pressions qui pèse sur ces espaces. A titre
d’exemple, d’après le SRCE-TVB, le territoire dunkerquois concentre 50% de la
flore régionale.
Les caractéristiques du territoire dunkerquois – territoire industriel, balnéaire et
de polder – fait de celui-ci un territoire particulièrement vulnérable aux risques,
qu’ils soient naturels ou technologiques. La prise en compte de ces périmètres
influe fortement sur le développement et l’aménagement du territoire. A titre
d’information, la Flandre Maritime se situe entre moins deux mètres et plus deux
mètres du niveau de la mer. L’occupation et l’exploitation humaine du territoire
de la Communauté Urbaine de Dunkerque n’a été rendu possible qu’au XIIème
siècle (AGUR, Ateliers de diagnostic, 2014) « au prix d’une artificialisation
complète du milieu par d’énormes travaux de drainages »1 : les wateringues.
D’après le site internet de la Communauté Urbaine, ses compétences s’articulent
autour de trois missions principales : « l’organisation des grands services
publics », « l’animation du territoire » ainsi que la « garantie d’une cohésion
sociale ». Ses missions historiques sont l’aménagement urbain et les grands
services publics, comme il le sera développé plus longuement dans le
développement du mémoire.
Les compétences prises par la communauté sont les suivantes :
1 MABILLE F., VEYER J., 2014, Apport de la Communauté Urbaine de Dunkerque sur le
développement urbain durable, 14 p, p.1.
8
- Urbanisme ;
- Habitat ;
- Développement économique ;
- Mobilité, transports, déplacement ;
- Voirie ;
- Eau et assainissement ;
- Gestion et traitement des déchets ;
- Energie ;
- Technologies de l’Information et de la Communication ;
- Fourrière ;
- Cimetière ;
La multiplicité de ces compétences est une opportunité pour cette structure
intercommunale de mettre en oeuvre un développement du territoire durable et
intégré en mêlant et en faisant interagir les compétences et les possibilités
d’action et de dialogues. Il semblerait alors que la Communauté Urbaine de
Dunkerque soit devenue « un acteur incontournable du développement durable
du Dunkerquois, afin de rendre le territoire attractif par sa qualité de vie, son
rayonnement, son dynamisme culturel, sa solidarité, son atmosphère propice à
l’inventivité et à l’entreprenariat »2.
2 Ibid., p.2

9
Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage du PLUc
Source : Site internet Dunkerque Grand Littoral

Le 9 février 2012 a été approuvé le Plan Local d’Urbanisme communautaire
(PLUc). Ce document a remplacé les Plans d’Occupation des Sols et Plans Locaux
d’Urbanisme communaux. L’élaboration d’un document unique de planification a
permis d’organiser à l’échelle du territoire communautaire une occupation des
sols qui répondait à des enjeux partagés. A ce titre, le Projet d’Aménagement et
de Développement Durable (PADD) se cristallise en trois orientations :
10
- Créer la ville intense ;
- Améliorer la qualité de l’environnement et du cadre de vie ;
- Favoriser un développement portuaire logistique industriel et
technologique durable et une diversification du tissu économique.
Les grands équilibres de ce PLUc ainsi que les orientations du PADD seront plus
longuement explicitées au cours du mémoire.
La révision du Plan Local d’Urbanisme communautaire a été engagée en
décembre 2013. La Communauté Urbaine de Dunkerque souhaite mettre en
place un Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement (PLUi
HD). Elle a en effet fait le choix de poursuivre la réflexion en intégrant au PLU, le
Plan de Déplacement Urbain (PDU) et le Programme Local de l’Habitat (PLH).
Ce stage prend place dans le cadre de cette révision. En effet, un ensemble de
prescriptions supra-communautaires, qu’elles soient régionales ou nationales
encouragent des réflexions autour de la consommation foncière et de
l’artificialisation des sols. La loi Grenelle II et la loi ALUR au niveau national, le
Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire
(SRADDT) et le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) au niveau régional,
sont autant de textes ou documents qui prescrivent de nouveaux objectifs et
prérogatives aux documents d’urbanisme en termes d’occupation des sols.
Ces textes, couplés aux spécificités du territoire, doivent être pris en compte dans
le cadre de la mission qui m’est dévolue.
La mission initiale qui m’était confiée s’articulait dans le développement d’une
stratégie de prospective foncière. C’est une mission qui a évolué en fonction de
l’avancée des travaux, comme il le sera expliqué ultérieurement.
L’objectif du stage était double :
- Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le
cadre de la révision du PLUi HD ;
- Proposer des adaptations d’affectation des sols et/ou identifier les outils
de planification à même de soutenir cette stratégie.
Il était attendu que l’étude de prospective foncière devait traiter de deux volets :
la stratégie foncière de densification urbaine et la stratégie foncière de
préservation des espaces naturels et agricoles. L’idée était cependant de ne pas
confronter ces deux volets mais d’interroger les dialogues et interactions
possibles.
Un autre attendu du stage était de dresser un bilan de la consommation foncière
de la CUD. Il s’agissait aussi de questionner le devenir des réserves foncières, leur
opérationnalité et leur temporalité.
Le développement suivant est le fruit de mes travaux et des différents échanges
qui ont eu lieu lors de ces cinq mois de stage3.
3 Un développement relatif à la méthodologie de travail adoptée pour répondre à la
mission de stage se situe juste après l’introduction.

11
« Nous, villes, sommes convaincus d'être à la fois les plus grandes entités
capables de gérer, en premier lieu, les nombreux déséquilibres qui touchent
actuellement les constructions, la société, l'économie, la politique,
l'environnement et les ressources naturelles, et les plus petites collectivités à
même de résoudre les problèmes d'une manière véritablement intégrée,
holistique et durable.
Chaque ville étant différente, c'est à chacune qu'il appartient de trouver son
propre chemin de parvenir à la durabilité. Nous devons intégrer les principes
de la durabilité à nos politiques urbaines locales. »
- Charte des villes européennes pour la durabilité (Charte d’Aalborg), adoptée par
les participants à la Conférence européenne sur les villes durables qui s’est tenue à
Aalborg, Danemark, 27 mai 1994, 9 p.
Introduction
Aalborg, Danemark, mai 1994. Quatre-vingt villes européennes participent à la
première campagne européenne pour les villes durables et signent une charte
symptomatique des nouveaux enjeux qui se profilent pour les villes de demain :
la charte d’Aalborg. Le message de cette charte des villes européennes pour la
durabilité est clair : « les villes ont simultanément le potentiel, la responsabilité et
le pouvoir de résoudre un certain nombre de problèmes discutés à Rio, en
diminuant leur impact sur l’environnement global et en améliorant les conditions
de vie en ville » (Emelianoff, Stegassy, 2010, p.12). Le rôle des collectivités
territoriales dans la mise en oeuvre du développement durable est donc affirmé.
Elles peuvent enclencher des dynamiques pionnières et innovantes : « Pour le
climat, la pollution, la biodiversité, il faudra des décisions mondiales, mais avant
et après, il y a les collectivités territoriales » (Ibid., p.20). Si le texte date d’il y a
dix ans, la problématique n’en est pas moins toujours d’actualité. Signataire de la
charte depuis 1996, date de l’obtention du trophée de « ville durable
européenne » grâce à la mise en oeuvre du schéma industriel ayant pour but de
gérer les espaces et les interactions entre la ville et le port, la Communauté
Urbaine de Dunkerque s’insère dans cette dynamique et dans ce réseau des
« pionniers de la ville durable » (Ibid.).
La Communauté Urbaine de Dunkerque, terrain d’étude de ce mémoire, engage
en effet depuis quelques années des politiques transversales et innovantes, et
adaptées à ses spécificités territoriales. Particulièrement volontariste en termes
d’action foncière et d’aménagement de son territoire, elle possède aussi une
longue tradition de dialogue avec les acteurs du territoire, comme avec le Grand
Port Maritime, qui n’occupe pas moins de 7000 hectares de l’espace
communautaire. Première intercommunalité constituée de façon volontariste, la
Communauté Urbaine de Dunkerque a la particularité de s’étendre sur
l’ensemble de la façade maritime du département du Nord. Territoire de polder,

très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques,
elle se caractérise donc par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts
différents.
Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est partiellement régie par un
Plan Local d’Urbanisme communautaire (Ghyvelde et Spycker exlus). Il s’agit,
dans un certain sens, de la consécration d’une approche intercommunale du
territoire, souhaitée politiquement depuis 1969, date de création de la
Communauté Urbaine. Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal est aujourd’hui
entré en procédure de révision. La volonté de la Communauté Urbaine de
Dunkerque est d’en faire un document transversal et intégré, qui inclura les
dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR, promulguée
en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un
urbanisme rénové).
La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme l’analyse du
territoire au regard de la consommation d’espace. Cette disposition est le fruit
d’un constat : selon Petitet et Caubek (2010, cité par Serrano, 2014),
l’artificialisation des sols suit un rythme de 86 000 hectares par an. A titre de
comparaison, cela équivaut à la consommation d’un département français tous
les sept ans. On parle à ce titre d’étalement urbain dans la mesure où l’espace
occupé par les agglomérations croit plus vite que leur population. Cette
artificialisation, parce qu’elle est irréversible, impacte très fortement l’équilibre
des territoires en consommant espaces naturels et agricoles. Elle peut être due à
un ensemble de facteurs : habitat, infrastructures, zones d’activités, … (Hamein,
Razemon, 2012, cité par Cohen-Bacrie, 2014). Si elle n’est pas pensée en amont
et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat,
économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des
impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de
vie et les paysages. A ce titre, selon la Direction Régionale de l’Environnement, de
l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, c’est la
conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du
12
secteur agricole, restauration de la biodiversité – qui mènera au développement
équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois
impératifs de façon systématique et systémique dans les documents
d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier, en accord avec l’article L
121-1 du Code de l’Urbanisme.
En effet, le Plan Local d’Urbanisme semble être l’outil adéquat pour réfléchir en
amont à l’équilibre à instaurer sur le territoire entre volets urbain, naturel et
agricole. A ce titre, ce document réglementaire semble être à la charnière entre
la planification et l’opérationnel. On peut même parler de démarche itérative
entre la production de ce document et sa mise en oeuvre opérationnelle. Le Plan
Local d’Urbanisme peut donc être défini comme un outil d’une chaîne de mise en
oeuvre du projet, comme un document préopérationnel de l’action publique et
de sa cohérence. C’est à ce titre que les partenariats avec les acteurs du territoire
tout au long du processus d’aménagement semblent être la clef de l’efficacité de
la stratégie (ENRX NPDC, 2014). De plus, d’après la loi ALUR, l’échelle
intercommunale est l’échelle cohérente et pertinente d’action pour répondre à
un ensemble de problématiques qu’elles soient la lutte contre l’étalement urbain
ou la protection de la biodiversité. L’articulation entre les échelles de
programmation et d’opération et entre les échelles territoriales semble alors
primordiale.
Par ailleurs, s’il permet de définir la stratégie en amont, le Plan Local
d’Urbanisme permet aussi, par le biais de ses outils fonciers, de mettre en oeuvre
la stratégie écrite et territorialisée, en complément des outils et procédures
mobilisés dans le cadre du Programme d’Action Foncière. En effet, l’élaboration
d’une stratégie foncière peut répondre à différents niveaux et champs
d’intervention (Ibid.). De l’encadrement à la réalisation publique, la collectivité
peut mobiliser différents champs qu’ils soient fiscaux, réglementaires, fonciers ou
contractuels. Le coeur de ce sujet de stage s’intéresse au champ réglementaire. Il
part d’un postulat : le fonctionnement du territoire doit permettre son
aménagement.

13
L’élaboration de cette stratégie foncière, interrogeant une approche intégrée du
territoire, et la pertinence de celle-ci prend place dans un contexte où les terrains
disponibles ou mutables pour de l’urbanisation ou du développement se font
rares sur le territoire de la Communauté Urbaine. Emprise du Grand Port,
impacts des cartes de risques, prise en compte des cartes de bruit, des sites et
sols pollués sont autant de contraintes liées aux spécificités du territoire qu’il
s’agit de prendre en compte et d’interroger. Aux contraintes réglementaires se
conjuguent alors des contraintes d’ordre physiques. Définir un équilibre en
amont permet par ailleurs d’arbitrer entre les usages du sol et les différents
enjeux en découlant. Dans cette mesure, il apparaît nécessaire d’inscrire une
stratégie foncière en amont du projet de territoire afin de réglementer
l’occupation des sols. Celle-ci peut alors répondre à plusieurs enjeux : limiter
l’artificialisation des sols, mettre en oeuvre la Trame Verte et Bleue, anticiper la
question des mesures compensatoires, maîtriser l’étalement urbain et la
périurbanisation, préserver les terres agricoles, mettre en place la ville dense et
résiliente, réintroduire de la nature en ville, … Elle suppose par ailleurs, vu
l’ensemble des contraintes qui pèsent sur le territoire, un travail fin sur le
renouvellement urbain, la densification et la construction de la ville sur la ville ;
en d’autres termes l’optimisation des terrains déjà occupés.
Surtout, l’inscription de cette stratégie permet de justifier les choix en matière
d’aménagement. Construite de manière méthodologique et documentée, elle
permet de s’inscrire le plus fidèlement possible dans les objectifs déclinés dans
les documents réglementaires et textes législatifs.
Dans quelle mesure la déclinaison et la mise en oeuvre d'une "planification
stratégique spatialisée" (Serrano, 2014) au sein du Plan Local d'Urbanisme
intercommunal, encouragée par un ensemble de textes supracommunautaires,
peut-elle contribuer à l'équilibre et à la durabilité du territoire dans l'ensemble
de ses composantes, qu'elles soient urbaines, agricoles ou naturelles?
Par extension, dans quelle mesure le Plan Local d'Urbanisme intercommunal
peut-il arbitrer et gérer les interactions entre des enjeux de densification
urbaine, de renouvellement urbain et de préservation des espaces naturels ou
agricoles ?
En définitive, dans quelle mesure les nouvelles obligations de limitation de
l'artificialisation des sols, notamment dans la loi ALUR, requestionnent le rôle
foncier du Plan Local d'Urbanisme intercommunal ?
Après avoir réinterrogé les liens entre stratégie foncière et Plan Local
d’Urbanisme, nous consacrerons la première partie de ce mémoire à l’analyse du
contexte dans lequel ce stage s’inscrit : contexte législatif et réglementaire,
contexte d’étude. Les différents enjeux pesant sur le territoire seront ensuite
analysés dans la deuxième partie. La troisième partie, quant à elle, esquissera des
propositions de traitement des secteurs définis comme stratégiques dans la
mesure où des conflits d’usage ou de vocation auront été identifiés. La
méthodologie de travail ayant permis de révéler ces secteurs sera déclinée.
Toutefois, avant de débuter le développement de ce mémoire, il semblait
important de consacrer quelques pages à la méthodologie de travail adoptée et
déclinée tout au long des cinq mois de stage.

14
Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique)
ETUDE DU CONTEXTE DE LA MISSION DE STAGE (avril – juin 2014)
Saisir la portée du sujet, approfondir les connaissances aussi bien théoriques que relatives au
territoire d’étude.
 Etude des documents stratégiques et de leur articulation, de la législation en vigueur;
 Participation aux ateliers de diagnostic ;
 Rédaction de comptes-rendus et de fiches thématiques.
ENTRETIENS (juin – juillet 2014)
Approfondir la connaissance du territoire, le fonctionnement des services communautaires et
les relations de la CUD avec ses « partenaires fonciers », état des lieux de la consommation
foncière selon les secteurs.
 Réalisation d’une vingtaine d’entretiens.
CARTES D’ENJEUX & SECTEURS STRATEGIQUES (juillet-août 2014)
Décliner de manière territorialisée les enjeux identifiés dans les deux précédentes phases,
Définir des secteurs d’analyse,
Identifier les outils à même de prendre en compte et de gérer les interactions entre différents
enjeux.
COMMUNICATION DE L’ANALYSE (mai à septembre 2014)
Rendre compte ponctuellement de l’avancée de l’étude
Délivrer le résultat de l’étude
 Rédaction de fiches thématiques et de comptes-rendus
 Travail cartographique avec le service SIG, traitement sous Powerpoint
 Rédaction du mémoire final
 Bilan d’étape, soutenance professionnelle, soutenance universitaire

15
Méthodologie de travail
Afin de répondre aux missions qui m’ont été proposées et de mener à bien
l’étude dont les tenants et les aboutissants sont posés dans l’introduction, une
méthodologie de travail a été mise en place dès le début du stage.
La période de cinq mois a été séquencée en quatre phases prévisionnelles :
- Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage ;
- Phase 2 : Entretiens ;
- Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques ;
- Phase 4 : Communication de l’analyse.
Si le calendrier a pu s’ajuster en fonction des charges de travail, ces quatre
phases de travail ont été respectées et menées à terme.
Il est important de préciser que celles-ci ont pu et ont du se chevaucher afin
d’optimiser le temps disponible pour répondre à la mission qui a été posée.
Il m’est apparu par exemple essentiel de m’interroger dès le début du stage sur
les modalités de rendus, aussi bien universitaires que professionnels, et de ne pas
circoncire la phase de communication de l’analyse et de rédaction dans les
dernières semaines de stage. A ce titre, des comptes rendus ainsi que des fiches
thématiques ont été rédigés chaque semaine de la phase 1 afin de poser par écrit
les premières problématiques qui apparaissaient au fil des lectures. Lors de cette
première phase de collecte de données, les comptes rendus présentaient aussi
des fiches de lecture sur divers éléments bibliographiques, voire des « fiches
transversales d’enjeux » notamment sur la préservation des espaces agricoles
d’une part, et des espaces naturels d’autre part, à travers notamment la notion
de Trame Verte et Bleue (TVB).
La rédaction de ces comptes rendus a aussi permis de révéler l’évolution de la
mission qui m’avait été confiée, et de cadrer celle-ci en fonction des différents
échanges avec la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des
Espaces Naturels (DEPSEN), la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine
(DAFP), l’Agence d’urbanisme et de développement Flandre-Dunkerque (AGUR)
ou avec Annette Groux, tutrice universitaire. En effet, la mission a pu se spécifier
et se positionner en lien avec d’autres travaux en cours de réalisation ou déjà
réalisés par les différentes directions ou organismes.
Enfin, ces comptes rendus ont été un moyen de rendre compte aux divers
interlocuteurs de l’avancée des travaux et des réflexions. Pour information, ceux-ci
ont été envoyés en priorité aux deux tutrices, universitaires et professionnelles,
puis transférés aux personnes susceptibles d’être intéressées par les
problématiques du stage au sein de l’AGUR ou de la Communauté Urbaine de
Dunkerque (CUD).
En définitive, si ces comptes rendus n’ont pas été utilisés en tant que tels dans
l’écriture de ce mémoire, ils l’ont fortement nourri, notamment dans l’évolution
de la réflexion et la compréhension de l’ensemble des enjeux qui entouraient la
mission qui m’était confiée. Ils sont à ce titre des outils que je souhaitais mettre
en valeur ici.
Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage
(avril-juin 2014)
Comme expliqué en filigrane dans les paragraphes précédents, la première phase
de travail s’est alors concentrée dans l’étude du contexte de la mission de stage.
Dans un premier temps, j’ai fait le choix de me consacrer à la définition et à
l’étude de la notion de stratégie foncière et de l’ensemble des questions que
celle-ci supposait. Le constat a alors été fait que peu de textes liaient stratégie

foncière et documents d’urbanisme comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Si le
PLU, en régissant l’occupation des sols, a une dimension résolument foncière, la
réalisation d’un travail de benchmarking4 a permis de conclure qu’il était le
parent pauvre des actions foncières en tant que telles, au profit d’actions comme
les procédures de négociations ou d’expropriation. Ce constat, accompagné
d’une rencontre avec la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine (DAFP), a
permis de cadrer la mission qui m’était confiée afin que celle-ci se déroule bien
en complément des différentes actions qui étaient menées dans les autres
services et directions. C’est à ce titre que la mission de stage qui m’avait été
confiée au début du stage a pu évoluer et qu’elle se situe en complément des
travaux réalisés ou en cours de réalisation par la CUD ou l’AGUR.
Lors de cette première phase de travail, qui s’est poursuivie jusque début juin, j’ai
aussi souhaité approfondir mes connaissances sur le PLU, sur ses outils fonciers,
comme sur ses nouveaux contours, suite à la loi ALUR (Loi pour l’accès au
logement et à un urbanisme rénové) promulguée le 26 mars 2014.
Cette phase a été aussi l’occasion d’étudier l’ensemble des documents avec
lequel le PLU doit être compatible ou doit se conformer. Si ces prescriptions
doivent prises en compte dans l’élaboration de la « stratégie foncière » (au sens
analyse intégrée de l’occupation des sols), l’étude de ces documents m’a aussi
4 Ce travail de benchmarking a poursuivi plusieurs buts. S’il s’agissait de questionner le lien
entre élaboration d’une stratégie foncière et révision d’un document d’urbanisme, il a
semblé aussi intéressant d’étudier les organisations en place, les liens entre les directions
dans les intercommunalités et communes concernées. Il s’agissait aussi de trouver des
documents d’urbanisme qui intégraient la question foncière en leur sein, et d’étudier de
quelle manière celle-ci était abordée. Méthodologiquement parlant, ce benchmarking a
pris plusieurs formes : lecture de publications émanant de collectivités ou d’organismes
comme le CERTU (en phase 1), prises de contact et entretiens (en phase 2). Ce travail a
permis de mettre en perspective la mission de stage tout en renseignant sur la
méthodologie pouvant être mise en place afin de répondre aux objectifs. Le travail de
benchmarking ne sera pas développé en tant que tel dans ce mémoire mais il a
conditionné la compréhension de la mission et de ses enjeux. A ce titre, il se retrouve dans
la philosophie même du développement proposé ensuite.
16
permis d’approfondir ma connaissance du territoire communautaire et des
enjeux à prendre en compte.
Il est aussi important de noter que cette première phase de travail a été nourrie
par un ensemble de réunions auxquelles j’ai pu assister, notamment les ateliers
mis en place entre la CUD et l’AGUR sur l’actualisation du diagnostic qui
alimentera la révision du PLUi.
En définitive, cette phase a été nécessaire afin de s’approprier le terrain d’étude
et la mission de stage. C’était un préalable obligatoire pour aborder la mission et
les travaux avec recul et sens critique.
Plus tard dans l’avancée de la période de stage, cette phase a été amendée par
des travaux sur l’historique de l’action foncière et de la planification spatiale au
sein de la CUD. Elle a dépassé la notion de stratégie foncière pour s’élargir autour
de la notion d’approche intégrée de l’occupation des sols sous la question de la
limitation de l’artificialisation des sols.
Phase 2 : Entretiens
(juin-juillet 2014)
Dès début juin, il est apparu important de débuter la deuxième phase de travail,
celle consacrée aux entretiens. Ces entretiens ont été menés afin de répondre à
plusieurs objectifs.
Il s’agissait, tout d’abord, de poursuivre et d’actualiser par des rencontres et des
visions d’acteurs ma connaissance du territoire débutée en phase 1.
Il s’agissait aussi de recenser et de comprendre les perspectives de
développement des différents services, démarche essentielle à toute réflexion
sur le foncier et sur la recherche d’un équilibre du territoire. Cet exercice a aussi

17
permis d’appréhender comment fonctionnait le « projet foncier local » (DGUHC,
2004), c’est-à-dire les relations entre les services et leur transversalité.
Ces entretiens devaient aussi permettre de comprendre les actions des
partenaires institutionnels ou fonciers de la CUD et leurs relations avec celle-ci :
AGUR, Etablissement Public Foncier Nord – Pas de Calais (EPF NPDC),
Conservatoire du Littoral, Grand Port Maritime de Dunkerque (GPMD), Conseil
Régional Nord – Pas de Calais, Direction Régionale de l’Environnement, de
l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, Direction
Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) Flandre Maritime.
Enfin, ces entretiens ont aussi permis d’esquisser des secteurs d’enjeux par la
vision du territoire des acteurs.
Au total, une vingtaine de personnes ont été contactées et rencontrées. La liste
des personnes à contacter a été élaborée conjointement avec Delphine Capet,
tutrice professionnelle. Trois catégories ont été distinguées : les services
communautaires, les « partenaires » du territoire, et enfin les contacts qui ont
permis d’approfondir et de continuer le travail de benchmarking effectué en
première phase. Sur le calendrier (figure 7), on peut observer que les entretiens
et les échanges ont été poursuivis au-delà de la phase 2. Ces entretiens, plus
spécifiques, avaient pour but d’alimenter la constitution et l’analyse des secteurs
d’enjeux, voire de compiler un ensemble de connaissance afin d’alimenter le
bilan des consommations foncières des zones inscrites au PLUc.
Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques
(juillet - août 2014)
Les mois de juillet et d’août ont été consacrés à la transcription cartographique
des enjeux qui avaient commencé à être esquissés dans les deux premières
phases de travail.
L’idée était de composer trois cartes d’analyse, chacune consacrée à un volet
d’étude : urbain, naturel, agricole. La méthodologie de construction des cartes,
qui sera développée dans la partie 3 du mémoire, a d’abord été testée « au
brouillon » via des travaux sous Powerpoint.
J’ai ensuite eu l’opportunité de traduire ces cartographies en format SIG avec le
service Géomatique de la CUD, et notamment avec Jérémy Lherbier et Serge
Vroelant. Le traitement d’un certain nombre d’informations a permis d’éditer
trois cartes d’analyses que j’ai pu ensuite traiter de façon transversale.
Cette troisième phase de travail s’est achevée par la définition de secteurs
stratégiques d’intervention qu’il a s’agit ensuite d’analyser afin d’esquisser des
propositions de traitement. Cette analyse a pu se faire par un travail
cartographique et par de nouveaux échanges avec les services communautaires.
Cette troisième phase, abordée à la fin de la période de stage sonnait comme
l’objectif final qu’il s’agissait d’atteindre.
Phase 4 : Communication de l’analyse
(août – septembre 2014)
Comme expliqué précédemment, si la phase consacrée à la communication de
l’analyse s’est concentrée dans les derniers mois du stage, elle a été diluée tout
au long des cinq mois à la CUD, afin d’avoir le recul nécessaire sur les analyses,
les écrits et les productions.
Par exemple, le titre du mémoire, le déroulé de l’argumentation ainsi que la
formulation de la problématique ont pu être ajustées tout au long de l’avancée
des réflexions. Le travail de fiches et de comptes rendus réalisés dans les deux
premiers mois du stage ont permis d’amender de façon rapide l’argumentation,
tout comme les rendus intermédiaires.

J’ai mis un point d’honneur à mettre par écrit un maximum d’informations dès le
début de la période de stage afin d’alléger au maximum cette phase de rédaction
et de compte-rendu des conclusions.
18
Deux étapes clefs : le bilan d’étape et la soutenance
professionnelle
D’un commun accord avec Delphine Capet, chef du service Planification Spatiale
et Annick Tual, Directrice de la Direction de l’Environnement, de la Planification
Spatiale et des Espaces Naturels, l’organisation d’un bilan d’étape le 15 juillet
2014 a permis de présenter à l’ensemble des personnes concernées5 par le sujet
la méthodologie de travail adoptée, les travaux réalisés, et la poursuite de ceux-ci
; l’idée étant d’échanger et d’amender les réflexions. Véritable temps fort de la
période de stage, ce bilan d’étape a permis de recadrer le sujet et les réflexions
selon les attentes de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale
et des Espaces Naturels et de la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine.
Il a permis aussi de tester la méthodologie pressentie pour la construction des
cartes d’enjeux et pour l’analyse des secteurs qui en découlerait.
L’expérience a été réitérée début septembre, dans le cadre de la soutenance
professionnelle, qui a été l’occasion de présenter mes conclusions mais aussi
d’ajuster les dernières interrogations. A ce titre, je souhaitais une nouvelle fois
remercier l’ensemble des personnes présentes pour leur disponibilité, leur
intérêt pour le travail mené, ainsi que leurs propositions.
5 Etaient présents à ce bilan d’étape : Delphine Capet, tutrice professionnelle et chef du
service Planification Spatiale ; Anne Carpentier, Gestionnaire réseau environnement et
amélioration des pratique ; Stéphanie Carré, Bureau d’études ; Annick Tual, directrice de la
DEPSEN ; Grégory Galvez, chargé des risques majeurs ; Anne Lecoeuche, chargée de
mission air et sites et sols pollués, Joël Luchier, chef de service du Bureau d’études ; Yves
Philibert, directeur de l’action foncière et du patrimoine ; Frédérique Plaisant, chef de
projet politique foncière ; Fabrice Truant, chef de service gestion et développement des
espaces naturels.
En définitive, par l’exposé de la méthodologie de travail adoptée, il s’agissait ici
de faire comprendre au lecteur la maturation du sujet et le processus
d’élaboration de ce mémoire. L’ensemble des échanges et des retours sur les
rendus intermédiaires ont permis le bon déroulement du stage, toujours en
accord avec les attentes universitaires et professionnelles.

19
Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des entretiens
réalisés
Avril 2014
18/04 Précisions sur le sujet par Delphine Capet (tutrice professionnelle)
25/04 Entretien avec Fabrice Truant, CUD, présentation des travaux réalisés sur les
mesures compensatoires (Direction de l’Environnement, de la Planification
Spatiale et des Espaces Naturels)
Mai 2014
09/05 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle)
12/05 Présentation de l’observatoire de la biodiversité
12/05 Présentation du programme d’action foncière par Yves Philibert et
Frédérique Plaisant (Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine, CUD)
13/05 Atelier 1 AGUR/CUD Diagnostic Economie et Mobilité
15/05 Préparation du COTECH n°4 et des ateliers 2 AGUR/CUD
15/05 Point d’étape Annette Groux (tutrice universitaire)
20/05 Atelier 1 AGUR/CUD Environnement
22/05 COTECH n°4 Du PLUc au PLUi HD
Présentation du projet de Transport à Haut Niveau de Services par Xavier
Dairaine
23/05 Entretien avec Arnaud Fixard, présentation des travaux de l’AGUR dans le
domaine du foncier
27/05 Préparation de l’Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain et paysager
Juin 2014
03/06 Ateliers Régionaux de la mobilité Nord Pas-de-Calais, DDTM
06/06 Présentation de la démarche BIMBY par l’AGUR
06/06 Entretien avec Catherine Dangreaux, CUD, Zones d’activités économiques
communautaires (Direction du Développement Economique et du
Tourisme)
10/06 Atelier 2 AGUR/CUD Démographie, Habitat, Mobilité
11/06 Entretien avec Emmanuelle Leroy, CUD, présentation de l’Opération Grand
Site des Dunes de Flandres et de la démarche de projet de territoire intégré
(Délégation Générale aux Grands Projets)
12/06 Entretien avec Ambre Bourgois, CUD, présentation du tracé Vélo route Voie
verte (Direction des Transports)
13/06 Entretien avec Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie
écologique, EPF Nord Pas-de-Calais
17/06 Atelier 1 bis Economie et Mobilité – Point sur le tourisme
18/06 Sortie de terrain
23/06 Entretien avec Etienne Dubaille et Pauline Caruyer, Conservatoire de
l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres, stratégie foncière du CELRL
24/06 Atelier 1 bis Environnement
Présentation par Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la
problématique des risques de submersion marine et d’inondation
continentale sur le territoire de la CUD

26/06 Entretien avec Véronique Ganes, CUD, actualisation des Espaces Réservés
20
Logement (Direction Habitat Aménagement)
27/06 Entretien avec Anne Lecoeuche, CUD, pollution des sols (Direction de
l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels)
Entretien avec Marc Dumoulin, CUD, relations portuaires (Direction
stratégie, international et portuaire)
Juillet 2014
01/07 Entretien avec Christel Romulus, Agence de développement et d’urbanisme
de Boulogne sur Mer, étude agricole et intégration au PLU
02/07 Mise à jour du Plan d’Action Foncière Plan Vert Plan Bleu
03/07 Entretien avec Martin Bocquet, DREAL
Entretien avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais,
Mission Aménagement Régional
07/07 Visite en marchant à Bray-Dunes
08/07 Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain, paysage
15/07 BILAN D’ETAPE
17/07 Point avec Aurélie Girard sur l’avancement des projets sur les communes de
Bourbourg, Coudekerque-Branche, Leffrinckoucke et Dunkerque (Malo et
Rosendaël)
21/07 Entretien avec Nicolas Forain, GPMD, projets du Grand Port
25/07 Point avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais
21/06 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer
(Chargé de mission urbanisme réglementaire)
30/07 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service
géomatique et systèmes d’information (volet urbain)
Entretien avec Xavier Dairaine, présentation du projet de Transport à Haut
Niveau de Services
31/07 Entretien avec Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la
problématique des risques de submersion marine et d’inondation
continentale sur le territoire de la CUD
Réunion ATMO
Août 2014
géomatique et système d’information (volet espaces naturels)
géomatique et système d’information (volet agricole)
05/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (volet agricole)
géomatique et système d’information (volet naturel)
géomatique et système d’information (volet urbain)
11/08 Entretien avec Corentin Pouliquen, DDTM Flandre Maritime
12/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service
géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons
piétonnes et cyclables)
14/08 Entretien avec Stéphane Topin, CUD, projets de développement touristique
(Direction du Développement Economique et du Tourisme)

21
géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons
piétonnes et cyclables)
Entretien avec Damien Ledoux, responsable du pôle technique
Communauté de Communes des Trois Pays, PLUi des Trois Pays et PAEN
19/08 Point avec Cécile Baratte sur l’avancement des projets sur les communes de
Grand-Fort-Philippe, Gravelines, Leffrinckoucke, Loon Plage, Saint Georges sur
l’Aa, Teteghem et Zuydcoote
géomatique et système d’information (superposition des cartes de
submersion marines au zonage du PLUc et aux projets identifiés dans le PLH)
26/08 Point avec Blandine Lobry sur l’avancement des projets sur les communes
de Armbouts Cappel, Craywick, Grande Synthe et Spycker
25/08 Point avec Julian Capilli sur l’avancement des projets sur les communes de
Fort-Mardyck, Petite-Synthe et les quartiers Sud de Dunkerque (Jeu de Mail /
Carré de la Vieille, Basse Ville, Soubise)
Septembre 2014
03/09 Point avec Grégory Lematre, Réglementation Technique du Droit des Sols,
Point sur l’avancement des projets en extension et en renouvellement urbain
sur le territoire de la CUD
05/09 Point avec Anne Lecoeuche sur le projet de décret relatif aux sites et sols
pollués
05/09 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer
(Chargé de mission urbanisme réglementaire)
09/09 SOUTENANCE PROFESSIONNELLE
10/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et
système d’information (Zones d’extension urbaine)
11/09 Atelier 1 Bis foncier : bilan des consommations foncières
16/09 Présentation des Travaux à Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric
Guesquières, Délégué Général Ville Environnement
18/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et
système d’information (Carte de synthèse)
18/09 Atelier 2 Economie

22
1. Développer une stratégie de prospective
foncière du territoire dans le cadre de la révision
du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat
et Déplacement : éléments de cadrage
Avant tout développement méthodologique, il semblait pertinent de consacrer la
première partie de ce mémoire au contexte dans lequel il s’inscrit, qu’il soit
théorique, législatif ou local. En effet, c’est l’analyse de ce contexte qui a permis
et qui permettra de comprendre dans quel cadre la mission de stage prend forme
et quels sont ses tenants et ses aboutissants.
1.1. Stratégie foncière et projet de territoire :
quelles interrelations ?
1.1.1. Définitions préalables
Qu’est-ce qu’une stratégie ?
D’après le Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, une stratégie
peut être définie comme un « ensemble d'actions coordonnées, d'opérations
habiles, de manoeuvres en vue d'atteindre un but précis » ou comme une
« manière d'organiser, de structurer un travail, de coordonner une série
d'actions, un ensemble de conduites en fonction d'un résultat ». Il s’agit à
l’origine d’un terme militaire6.
La définition de stratégie implique donc un processus réfléchi, organisé qui
s’articule dans le temps. D’après la définition du Larousse (2010), la stratégie se
6 De stratos, la guerre et de ageîn, conduire
cristallise en effet dans un ensemble d’ « actions cohérentes » réparties en
« actions séquentielles ». Cette dernière suppose alors de connaître au maximum
le contexte dans lequel elle s’inscrit. Elle sous-entend par ailleurs tactique,
réflexion et consensus.
Qu’est-ce que le foncier ?
D’après le dictionnaire en ligne du Larousse, « foncier » est tout d’abord un
adjectif : « relatif à un fonds de terre, à sa propriété, à son exploitation et à son
imposition ».
Une définition du foncier en tant que nom a été notamment posée par Joseph
Comby7 dans Vocabulaire foncier, lexique publié initialement en supplément au
numéro 136 d’Etudes foncières : « dans son acception première, le foncier
désigne la terre (et parfois, par extension, les constructions et aménagements qui
sont dessus), non pour elle-même, mais en tant que fonds d’une exploitation ou
d’une rente. Il n’y a pas de foncier sans une notion d’appropriation et de
valorisation. Dans l’étude du foncier, le juridique et l’économique sont
intimement liés. Sans droit d’appropriation (individuelle ou collective), une terre
n’a aucune valeur particulière : lorsqu’elle sort du champ juridique, la terre sort
également du champ économique ».
Aujourd’hui, le foncier renvoie surtout au « terrain nu ». Lorsque les terrains sont
construits, on parle plutôt de marché immobilier. En matière d’aménagement du
territoire, on s’intéresse au foncier pour le protéger et/ou pour le valoriser quand
il s’inscrit dans des projets de développement. Le foncier est donc le préalable à
tout aménagement du territoire. Il est posé comme au coeur de la stratégie de
développement du territoire dans la mesure où il est le « support géographique
7 Joseph Comby est le cofondateur de l’Association des Etudes Foncières (ADEF) qui publie
la revue Etudes Foncières

23
des activités humaines » (Ibid.). A ce titre, il est la condition première de la
réalisation des projets urbains.
Les collectivités territoriales peuvent donc se constituer des réserves foncières,
parfois via l’aide d’un opérateur foncier8, pour des actions ou opérations
d’aménagement telles qu’elles sont définies par la loi.
L’acquisition de foncier peut en réalité avoir plusieurs buts.
Elle peut dans un premier temps permettre à la collectivité d’aménager des
terrains qui seront ensuite revendus à des promoteurs pour des opérations
immobilières par exemple. La collectivité peut aussi choisir d’y implanter des
équipements, qu’ils soient éducatifs, sportifs, culturels, …
8 «Organisme public ou parapublic chargé de mener des opérations d'achat et de vente de
terrains pour le compte d'une collectivité publique en utilisant un fonds de roulement et la
compétence de techniciens dont les collectivités publiques ne disposent pas toujours. Ce
rôle est tenu de plus en plus souvent par les établissements publics fonciers (EPF) »,
Vocabulaire Foncier de Joseph Comby.
Une acquisition de foncier peut aussi permettre le développement d’axes de
transports (voie ferroviaire, routes, transport en commun, chemins doux, …).
Par ailleurs, l’acquisition de foncier peut être un moyen pour la collectivité de
maîtriser son urbanisation et son étalement urbain et de limiter ainsi
l’artificialisation des sols. Par exemple, celle-ci peut décider d’acquérir des
terrains riches en biodiversité, qu’elle gère ou non, afin de préserver des espaces
naturels caractéristiques. Cette acquisition peut se faire dans le cadre des
mesures compensatoires. L’acquisition de foncier permet alors de soutenir le
projet d’aménagement d’une collectivité et de notamment maîtriser son
urbanisation.
Pour poursuivre ce but, il n’est cependant pas toujours essentiel pour une
collectivité de maîtriser le foncier. En effet, la collectivité dispose notamment
d’outils de planifications qui sont à même de proposer des affectations d’usages
via des zonages, et qui peuvent par exemple limiter l’artificialisation des sols.
C’est cet axe que suit la mission de stage qui m’a été confié. En effet, dans un
contexte de rareté budgétaire, les collectivités sont de moins en moins amenées
à acquérir directement les terrains.
Dans tous les cas, l’identification et la mobilisation du foncier suffisamment en
amont des projets doit permettre d’éviter la spéculation foncière mais aussi de
garantir des emplacements optimaux pour l’implantation des actions ou
opérations d’aménagement. Faute d’anticipation foncière, un projet peut être
retardé voire annulé si les investisseurs sont « découragés » (AGUR, 2007).
Bref historique législatif sur les outils fonciers en vigueur
C’est la LOF (Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière) qui
inaugure les politiques foncières locales. Notamment par le biais des Schémas
Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) et des Plans d’Occupation des
Sols (POS), outils d’urbanisme prospectif et réglementaire, la LOF donne en effet
Définition des actions ou opérations d’aménagement d’après l’article L.300-
1 du Code de l’Urbanisme :
« Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en
oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le
maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, de favoriser le
développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements
collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignements supérieurs, de
lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de
sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les
espaces naturels. »

les moyens aux collectivités de maîtriser et d’organiser le développement urbain.
Zones d’Aménagement Différé (ZAD, 1962, 1986, 1991), Zones d’Intervention
Foncière (ZIF, 1975) puis Droit de Préemption Urbain (DPU, 1985) seront autant
d’outils développés par la législation permettant aux collectivités d’élaborer et de
soutenir leur politique foncière.
En 2000, la loi SRU (Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité
et au Renouvellement Urbains) institue les Schémas de Cohérence Territoriale
(SCoT) et les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) comme documents de planification
à même de porter une approche globale de l’aménagement et du
développement urbain, et ce en poursuivant trois objectifs9 ; qui peuvent alors se
matérialiser dans l’élaboration d’une stratégie foncière :
24
- Rechercher l’équilibre entre les logiques de renouvellement urbain et
d’étalement urbain (gestion économe de l’espace) ;
- Mettre en cohérence les différentes échelles d’intervention et permettre
une meilleure articulation des politiques sectorielles ;
- Favoriser la lutte contre les exclusions sociales et les phénomènes de
ségrégation spatiale.
« Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques »
(DGUHC-CERTU-CETE, 2006)
Les collectivités disposent aujourd’hui d’un ensemble d’outils fonciers qui
recouvrent différents niveaux d’intervention (Ibid.). Le choix de l’outil à mobiliser
dépend de l’environnement d’action et de la stratégie d’intervention que la
collectivité souhaite entreprendre. Nous reprendrons uniquement dans le cadre
de ce mémoire un listing de l’ensemble des outils existants et les différentes
stratégies mobilisables par les collectivités. Ces derniers ne seront pas détaillés ici
dans la mesure où le sujet du mémoire ne se concentre par sur l’ensemble des
9 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op.
cit., p.11.
outils de l’action foncière mais uniquement sur ceux du PLU (étudiés dans le
1.1.3.). Ce listing permet cependant de comprendre que l’action foncière
recouvre un ensemble d’outils qu’il convient de mobiliser ou non selon les
contextes et les projets. Il permet aussi de replacer le sujet de stage dans son
contexte global d’action.
Figure 7 Les outils de l'action foncière au service des politiques publiques (DGUHC-CERTU-
CETE, 2006)
ACQUERIR LE FONCIER
Les réserves foncières en vue d’un projet d’aménagement
Le droit de préemption urbain
La zone d’aménagement différé
Le droit de préemption sur les fonds de commerce
L’expropriation pour cause d’utilité publique
FINANCER LES POLITIQUES LOCALES
La fiscalité foncière
Les taxes foncières
La taxe d’aménagement
Le projet urbain partenarial
Le Versement pour sous-densité
La Participation pour voirie et réseaux
MINORER LA CHARGE FONCIERE
Les baux et le démembrement
Le portage foncier (gestion, portage long, transfert de bail)
Le PASS foncier
La dation
La vente à prix préférentiel
La subvention pour surface foncière

25
PRENDRE EN COMPTE LE FONCIER DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME
Le SCOT
Le PLU
La carte communale
Les emplacements réservés
Les secteurs réservés
AMENAGER LE FONCIER
Le lotissement communal
Le permis de construire groupé
La Zone d’Aménagement Concerté
Le Programme d’Aménagement d’Ensemble
Les découpages parcellaires en milieu urbain
FAVORISER LA PRODUCTION DE LOGEMENT
Le PLH
La vente en l’état futur d’achèvement
Les quotas de logements sociaux dans les documents d’urbanisme
PROTEGER LE FONCIER NATUREL ET AGRICOLE
Espaces Naturels Sensibles
Zone Agricole Protégée
Périmètre Agricole et Naturel
CONNAITRE LES ACTEURS DU FONCIER
Les Etablissements Publics Fonciers
Les Sociétés Publiques Locales d’Aménagement et les Sociétés d’Economie
Mixte
La Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural
Les conservatoires du littoral
Les associations foncières urbaines
La Délégation à l’action foncière et immobilière
Source : http://www.certu.fr/toute-l-actualisation-du-guide-de-a855.html
En définitive, il apparaît que le foncier remplit un triple rôle, à la fois
environnemental, économique mais aussi social10 :
- Le foncier peut en effet prendre forme dans une « ressource naturelle
non renouvelable », « au coeur des enjeux de protection et de gestion
des milieux naturels et de la ressource en eau »11.
- Il peut être aussi, comme expliqué précédemment, le support du
développement local et régional.
- Il est enfin un « élément constitutif du rapport social »12, notamment par
la cristallisation des enjeux d’équité sociale et, par extension, de
ségrégation socio-spatiale.
Si le foncier est un lieu qui possède une valeur, économique, sociale, ou
environnementale, il possède aussi un usage (DGUHC, 2004). Ces dernières
peuvent se renouveler dans le temps et c’est pour cela que les collectivités
locales réalisent des politiques d’appropriation et d’affectation des sols, via
notamment les documents de planification. « Cette maîtrise du foncier doit
permettre de gérer « l’équilibre foncier du territoire » et d’éviter des conflits
d’intérêts, d’usage, de propriété dommageables au développement harmonieux
du territoire et à la qualité du cadre de vie des habitants »13. « En constituant la
pierre angulaire de toute politique d’aménagement, à quelque échelle que cela
soit, la gestion économe du foncier est devenue une préoccupation majeure
notamment au travers de documents de planification spatiale »14. C’est
notamment à ce titre que stratégie foncière et projet de territoire sont
intimement liés.
10 Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame
verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Rapport, Version du 18 avril 2014, 406 p.
11 Ibid., p 340.
12 Ibid., p 340.
13 Ibid., p.10.
14 Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais,
op.cit., p.340.

Il ne faut cependant pas omettre le fait que les collectivités ne sont pas les seuls
opérateurs fonciers sur le territoire. On peut notamment citer la Société
d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER), les Etablissements
Publics Fonciers (EPF), le Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages
Lacustres (CELRL), le Conseil Général, qui peuvent acquérir et gérer des espaces.
Ces structures ont leur propre stratégie foncière. Par exemple, le CELRL et le
CG59 protègent et gèrent des espaces remarquables sur le territoire de la CUD. Il
apparaît donc nécessaire de « renforcer la coordination entre les principaux
opérateurs fonciers […] au vue de la diversité et de la complémentarité de leurs
interventions, au service d’un ensemble de politiques publiques conduites aux
niveaux régional, départemental, local »15.
26
1.1.2. Stratégie foncière et projet de territoire : de
l’urbanisme planificateur au projet urbain, une
démarche itérative
Le projet de territoire peut être défini comme un « projet de développement et
d'aménagement fondé sur une réflexion stratégique ».16 Cette démarche, qui se
formalise dans la charte de pays, le projet d’agglomération ou dans le PADD
(Projet d’Aménagement et de Développement Durable) a pour volonté d’unir les
acteurs locaux pour qu’ils proposent des orientations de développement
transversales et des projets concrets. Le projet de territoire suppose en effet une
vision partagée du territoire de projet mais aussi, par conséquent, une
articulation entre thématiques (habitat, transport, activités économiques,
environnement, …). A ce titre, le projet de territoire est un « projet intégré de
renouvellement qualitatif de la ville 17». La conception du projet de territoire est
en réalité la résultante des évolutions législatives. De la LOADT (Loi n° 95-115 du
15 Ibid., p.340.
16 http://cc-paysdepange.fr/communaute-de-communes/le-projet-de-territoire.html
cit., p.5.
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire, dite loi Pasqua) à la loi ALUR (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour
l'accès au logement et un urbanisme rénové), la notion de projet de territoire n’a
cessé de se préciser en termes de responsabilité des collectivités, de l’articulation
des enjeux de développement durable, économique et social et d’association de
la société civile à la démarche.
Il apparaît en réalité que stratégie foncière et projet de territoire sont
intimement liés, et ce à différentes échelles. C’est à ce titre que Lille Métropole
Communauté Urbaine définit le foncier comme un espace en trois dimensions,
cumulé, rationalisé et durable au service de la qualité de vie et de la qualité « de
ville » des habitants »18.
L’échelle du projet urbain
En effet, un projet de territoire, et moins largement tout projet d’aménagement,
a des impacts sur le foncier dans la mesure où il induit une transformation de
l’espace, stricto sensu mais aussi environnant. Comme défini précédemment, le
foncier a une valeur et un usage, fluctuant selon les contextes. Tout projet ne
peut être réalisé sans maîtrise d’un foncier et connaissance de ses
caractéristiques (disponibilité, occupation, servitudes, contexte réglementaire,
…). La mise en oeuvre de la stratégie foncière s’étale par définition sur le temps
long dans la mesure où elle est indissociable du projet de territoire. Par ailleurs,
les délais de négociations peuvent être longs, l’acquisition des terrains ne se fait
que progressivement dans le cas de projets de grande envergure, en fonction
d’un contexte fluctuant (propriétaires, usages, prix, protection réglementaire, …).
Ce n’est pas tant la rareté des terrains qui pose question mais plus leur
disponibilité en un temps donné pour un usage et un prix donné. En définitive,
18 Présentation effectuée le 23 mai 2014 à la journée de l’Association des Communautés
Urbaines de France

27
l’élaboration et la mise en oeuvre d’un projet de territoire n’est possible que si les
enjeux stratégiques et opérationnels du foncier sont identifiés, à toutes les
étapes du projet.
Il est en effet important de noter qu’une action foncière prend place dans un
contexte particulier relatif à la propriété et à la concurrence. Les collectivités
territoriales peuvent avoir intérêt à agir en amont afin de maîtriser du foncier et
de contrer toute spéculation sur les terrains où elle souhaite développer des
projets. La maîtrise et l’acquisition du foncier doit aussi prendre en compte
l’ensemble des acteurs, publics ou privés, qui ont intérêt à agir. En effet, une
« compétition d’usage » peut avoir lieu19. En ce sens, acquérir ou maîtriser un
foncier implique des étapes de concertation, de négociations, et une recherche
de consensus permanent afin de réguler les usages. Ce processus peut s’étaler
dans le temps et il peut être nécessaire pour les collectivités locales d’anticiper
les projets et les problématiques d’acquisition foncière. En définitive, anticiper
dans le domaine foncier permettrait de contrer deux écueils : la spéculation et les
situations de blocage avec les propriétaires des terrains. Gérer le foncier au cas
par cas, au fil des projets, peut être en effet risqué et il peut être pertinent de
bâtir une véritable stratégie en amont, stratégie partagée politiquement. « Sans
action foncière préalable et volontariste, il n’y a pas de projet urbain ambitieux
possible » et « sans projet de développement, il n’y a pas de politique foncière
efficace » (AGUR, 2007) : c’est pourquoi on peut parler de processus itératif.
Rennes métropole est un exemple de collectivité qui a mis en place depuis de
nombreuses années (1977) une véritable politique volontariste d’anticipation
foncière et de maîtrise des prix afin de mettre en oeuvre ses politiques
d’aménagement notamment inscrites dans le Programme Local de l’Habitat (PLH)
(Quiniou, 2013). A ce titre, on peut affirmer que Rennes a mis l’action foncière au
cit., p.9.
service du projet urbain (AGUR, 2007)20.La mise en place d’une stratégie foncière
volontariste et suffisamment en amont des projets permet à la collectivité
d’ « assurer la diversité des besoins » (Ibid.), aussi bien en termes de mixité
sociale que de qualité et diversité des formes urbaines.
La ZAC de Beauregard, au Nord-Ouest de la ville, est un exemple de projet urbain
dont la réalisation a été conditionnée par la maîtrise totale du foncier. Cette
maîtrise a permis à la collectivité de « préparer » le projet en constituant la trame
verte paysagère dès les premières constructions. Cette maîtrise totale du foncier
a aussi permis d’enclencher des négociations avec les bailleurs et les promoteurs
afin de « promouvoir une densité urbaine soutenue dans un quartier
périphérique » (AGUR, 2007). Elle a aussi été garante d’une certaine qualité
urbaine et architecturale.
A ce titre, selon Jean-Yves Chapuis, agir sur le foncier revient à agir sur trois
leviers : le levier économique, la composition urbaine et la mixité, qu’elle soit
fonctionnelle et sociale. Elle permet par ailleurs une grande créativité, que ce soit
dans les matériaux utilisés, la typologie des logements, la gestion des contraintes
environnementales ou dans la recherche de la compilation entre densité et
intimité. La maîtrise foncière suffisamment en amont via l’écriture et la
formalisation d’une stratégie permet alors de mettre en place une véritable
qualité de ville.
En effet, une action réalisée suffisamment en amont, afin de maîtriser les coûts
d’acquisition des terrains, permet d’influer sur les prix de sortie et donc de
mettre en oeuvre du logement locatif social en secteur dense par exemple, lieu
où le foncier est particulièrement difficile à mobiliser. Dans le compte à rebours
de l’aménageur, le montant du foncier est la variable d’ajustement. Afin de
faciliter cette mixité il devient alors du « devoir de la collectivité de maîtriser du
20 La collectivité préempte chaque année 15 à 20 fois (chiffres de 2007, AGUR). Chaque
année, 7 à 9 millions sont consacrés à l’acquisition de terrains (Ibid.).

foncier pour mettre en oeuvre un développement équilibré du territoire » (AGUR,
2007).
Agir à l’échelle intercommunale
A ce titre, la mise en oeuvre d’une stratégie foncière peut aussi devenir un outil,
un référentiel pour l’ensemble des projets développés par la collectivité. En
élaborant une stratégie, écrite et partagée, il s’agit de construire un projet de
développement cohérent avec les réalités territoriales et les enjeux transversaux
que peuvent être la limitation de l’artificialisation des sols, les risques de
submersion marine, le développement de la trame verte et bleue, la densification
et le renouvellement urbain, l’introduction de la nature en ville, ... Une stratégie
foncière peut donc avoir plusieurs axes :
28
- Développement et renouvellement de l’habitat
o En quartier d’habitat social
o En quartier d’habitat ancien
o En extension urbaine
- Maintien et développement des activités économiques
- Maintien et développement des activités agricoles
- Préservation, valorisation et développement des espaces naturels
- Introduction de la nature en ville
- Développement des infrastructures de transport
La mise en oeuvre d’une stratégie foncière, et plus particulièrement dans le cadre
de ce stage, peut alors avoir comme but de territorialiser, en articulant
l’ensemble de ces thématiques, le développement choisi par la collectivité en
maîtrisant le foncier ou l’usage des sols21.
21 C’est aussi la position de Lille Métropole Communauté Urbaine qui confère à la stratégie
foncière l’ « objectif de consolidation d’une vision foncière durable, dynamique et
partagée du territoire métropolitain » (Extrait d’une présentation de LMCU faite à la
journée de l’ACUF le 23 mai dernier.
L’enjeu final d’une stratégie foncière reste alors la cohérence des actions entre
elles mais aussi en tant que telles. Prenons comme exemple les projets visant à
protéger ou restaurer la biodiversité (trame verte et bleue, mesures
compensatoires22). Sans stratégie formulée, les acquisitions et gestion de terrain
se font au cas par cas. Or, il apparaît nécessaire de construire une stratégie
globale pour notamment pérenniser les corridors biologiques préexistants et
pour, dans un second temps, faciliter la prise de décision lorsque la collectivité
cherche à se constituer des réserves foncières pour y accueillir des mesures
compensatoires par exemple. Par ailleurs, il est important de mêler cette
thématique relative aux espaces naturels à d’autres, plus urbaines. En effet, ces
espaces naturels préservés peuvent être des écrans de verdure, des espaces
tampons pour les habitations à proximité, il peut s’agir de maîtriser les formes
urbaines et les implantations d’activités en contact avec celles-ci. Ces volets
s’articulent en permanence. De la même manière, il est important pour les
projets de lotissements en milieu « rurbain » de questionner, en élaborant la
stratégie foncière, les interactions avec les espaces agricoles (Serrano, 2005).
Une stratégie foncière est donc anticipatrice aux projets d’aménagement et de
développement et permet de formuler une vision à moyen ou long terme du
territoire. Elle recouvre alors des échelles territoriales différentes. En définitive,
l’élaboration d’une stratégie foncière semble être la clef pour planifier
durablement, dans tous les sens du terme, le territoire par des actions
échelonnées dans le temps et en diversifiant et réglementant les usages du sol
par le biais de zonage par exemple. La stratégie n’est pas une fin en soi mais un
outil au service d’un projet plus global, d’une politique prédéfinie et définie par le
territoire.
A titre d’exemple, la stratégie foncière définie par Lille Métropole Communauté
Urbaine s’oriente autour de trois axes : accorder un statut au foncier, mieux
22 Les mesures compensatoires sont définies comme l’ensemble des mesures et des
actions mises en place pour contrebalancer les impacts résiduels négatifs d’un projet
d’aménagement sur l’environnement (Loriot, 2013)

29
utiliser les ressources et fédérer les acteurs du foncier23. C’est alors une stratégie
qui implique des réflexions à la fois sur l’occupation des sols et l’équilibre à créer,
sur la stratégie d’intervention de la collectivité mais aussi sur l’organisation
même des services. Dans le cadre de ce stage, nous nous focaliserons
principalement sur les questions d’occupation des sols, sous l’angle d’une
réflexion autour d’un changement de stratégie d’intervention. L’organisation des
services sera abordée comme piste d’action.
L’enjeu d’élaboration d’une stratégie foncière est fortement lié au
contexte d’action
Par ailleurs, il semble important de préciser que le postulat que tout projet de
territoire doit avoir comme préalable une stratégie foncière n’a pas toujours été
dominant dans les pratiques. En effet, dans les années 1960, face à un contexte
de croissance économique et démographique, l’Etat et les communes ont engagé
des politiques de réserves foncières massives sans véritable stratégie prédéfinie
et en suivant le plus souvent une logique de mitage24. Ces réserves permettaient
l’implantation d’activités économiques, de logements ou d’infrastructures. La
non-élaboration de stratégie foncière répondait alors à un contexte où les
terrains étaient peu chers, où le portage par la collectivité se faisait quasi-systématiquement
25, et où les approches intégrées n’étaient pas monnaie
courante. Dès le début des années 1970, ce contexte change, notamment avec
l’arrivée de la crise économique. Les acquisitions foncières s’essoufflent, et ce
pour deux raisons majeures. Dans un premier temps, il devient plus coûteux pour
les collectivités d’acquérir des terrains : les taux d’intérêts sont en forte hausse.
Par ailleurs, le besoin en construction se fait moins ressentir, ce qui rend moins
pertinent l’acquisition de nouveaux terrains à aménager. C’est en réalité à partir
de 1983 et des lois de décentralisation qu’on assiste à un renouveau en termes
23 Powerpoint présenté à l’ACuf le 23 mai 2014
cit.
25 Ibid.
de politique puis de stratégie foncière. En effet, avec les lois de décentralisation,
les territoires anciennement industrialisés à reconvertir se retrouvent aux mains
des collectivités locales. Aujourd’hui, « les évolutions actuelles des
agglomérations, la persistance des besoins de constructions, l’étalement urbain
mal maîtrisé, le processus rapide de valorisation ou de dévalorisation des
territoires, conduisent à une nouvelle prise de conscience de la nécessité de
mettre en oeuvre des politiques foncières adaptées et de mobiliser des moyens et
des outils permettant leur réalisation »26. Le recours à un processus stratégique
est aussi le reflet d’un contexte budgétaire où il est urgent pour les collectivités
de gérer au mieux leurs finances tout en gardant des marges d’actions. L’intérêt
de la mise en oeuvre d’une stratégie foncière semble donc une réponse à un
contexte global de raréfaction budgétaire, encouragée par des textes nationaux
ou régionaux comme nous l’aborderons dans le 1.2.. Les collectivités ont d’autant
plus intérêt à agir et à définir cette stratégie en amont des projets que ce
contexte de réduction de la consommation foncière a des conséquences non
négligeables. En effet, la rareté du bien peut entraîner des phénomènes de
rétention et donc d’augmentation des prix. Cette hausse du prix du foncier aura
alors un impact sur le prix de sortie des opérations et donc sur des objectifs de
réduction des inégalités socio-territoriales (Quiniou, 2013). Autre exemple de
conséquence d’une rareté croissante du foncier : l’augmentation de la déprise
agricole.
La stratégie foncière peut alors se traduire au sein d’un document : le Programme
d’Action Foncière (PAF). Celui-ci se pose comme au service de la politique
d’aménagement et de développement de la collectivité. Le PAF, en complément
d’un outil de veille ou de référentiel foncier, accompagne les différentes
politiques des communes, notamment en termes de production de logements.
Par exemple, le PAF de Rennes Métropole vise à constituer des réserves foncières
en amont des projets communaux ; l’intercommunalité se pose alors comme un
facilitateur de ces derniers en portant le foncier avant les opérations. A titre
cit., p.5.

d’exemple, le PAF de Rennes facilite grandement les opérations communales en
renouvellement urbain : en 2012, cela représente 99.6% des acquisitions27. Le
PAF se pose donc comme une traduction opérationnelle des différents projets
politiques. Il mobilise un ensemble de moyens afin de mener à bien les objectifs.
Cependant, il semblerait qu’il ne soit pas le seul document qui soit à même de
traduire de façon territorialisée les projets d’agglomération ou communaux.
30
1.1.3. Le Plan Local d’Urbanisme, « clef de voute d’une
politique foncière » en faveur du développement
urbain durable
D’après l’AGUR (2007), le Plan Local d’Urbanisme (PLU) est l’ « outil
réglementaire fondamental » qui permet de maîtriser le volume et la localisation
de l’offre foncière. Il permet en effet à la collectivité, via l’usage d’un certain
nombre d’outils, d’agir sur le foncier, comme nous l’avions déjà évoqué via le
listing établi par la DGUHC. Ainsi, « les Plans Locaux d’Urbanisme […] orientent à
moyen et long terme la fabrique de la ville et le développement des territoires »
(Quiniou, 2013, p.7). En effet, « depuis les années 1990, l’Etat a fait de la
planification spatiale un outil au service du développement territorial durable »
(Struillon, 2012, cité par Quiniou, 2013) dans la mesure où ces documents
peuvent réguler et orienter les usages de l’espace28, ce qui fait du Plan Local
d’Urbanisme le « premier outil foncier à disposition des communes » (CERTU,
2013).
27http://metropole.rennes.fr/politiques-publiques/transports-urbanisme-amenagement/
le-developpement-urbain/la-politique-fonciere/, consulté le 23/08/14
28 Dans le cadre de ce mémoire, nous étudierons uniquement le plan local d’urbanisme
mais nous tenions tout de même à signifier que le schéma de cohérence territoriale
(SCOT) ou le programme local de l’habitat (PLH) comportent eux aussi des outils en
mesure d’agir sur le foncier.

31
Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture
Le PLU peut dans un premier temps être au service d’une stratégie foncière,
définie en amont, en proposant des outils à même d’agir sur l’acquisition ou la
gestion du foncier. Ces outils réglementaires peuvent se poser comme de bons
compléments à une action foncière plus large et souvent plus coûteuse.
Plusieurs outils sont mobilisables : le règlement en tant que tel et le zonage s’y
reportant, les emplacements réservés, les Périmètres d’Attente de Projets
d’Aménagement, …
Article L121-1 du Code de l’urbanisme
Les plans locaux d'urbanisme déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :
1° L'équilibre entre :
a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur
des entrées de ville et le développement rural ;
b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages
naturels ;
c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;
1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;
2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la
satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi
que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat,
commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de
déplacements et de développement des transports collectifs ;
3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité
de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des
continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »

32
Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme
Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance
Plan Local
d’Urbanisme
(PLU)
Intégralité
du
territoire
de la
commune
ou de l’EPCI
Loi SRU
Loi UH
Loi ENL
Document qui définit à l’échelle
d’une commune ou d’une
intercommunalité un projet
global d’urbanisme et
d’aménagement
Fixe les règles d’occupation des
sols
Déclinaison des enjeux fonciers dans le Projet
d’Aménagement et de Développement Durable (PADD)
Régulation de l’offre foncière dans le règlement (zonage,
emplacements réservés, …)
Echéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation,
non opposable aux tiers (rapport de présentation)
Permet la mise en oeuvre d’outils d’action foncière :
périmètre de droit de préemption urbain, emplacements
et secteurs réservés, taxe foncière
Institution de servitudes dans les zones urbaines ou à
urbaniser
Orientations d’aménagements permettent à la
commune d’orienter des opérations d’aménagement
Incidences sur le marché foncier
Exemple de
zonage : A
EPCI R123-7 Secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles
Exemple de
zonage : N
EPCI R 123-8 Secteur à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue
esthétique, historique ou écologique, de l’existence d’une exploitation forestière, …
Orientations
d’Aménagement
et de
Programmation
Loi ENE
Article L123-
4 du code de
l’urbanisme
Permet de définir des
dispositions en matière de
préservation de l’environnement
ainsi que des mesures de
réduction voire de compensation
des incidences, de paysage,
d’organisation urbaine, de
gestion des eaux pluviales, …
Lien direct entre la planification et l’opérationnalité
Influence l’usage des sols sans acquisition nécessaire par
la collectivité (Opposables aux demandes d’autorisations
d’urbanisme (compatibilité)).
Opposables aux tiers donc parfois
peu prescriptives
Emplacements
réservés
Secteurs
bâtis ou
non
Loi SRU
Emplacements réservés pour la
réalisation de projets
d’équipements, d’espaces verts,
de logements dans le respect des
objectifs de mixité sociale
Permettent d’anticiper
l’acquisition du terrain et de geler
tout autre projet de construction
Définition d’un site prioritaire pour une opération
Anticipation d’un terrain
Gel des autres projets sur le site défini
Développement d’une offre de logements sociaux dans
des quartiers déficitaires
La collectivité doit être prête à
acquérir si le propriétaire utilise
son droit de délaissement
Obligation de réalisation d’un
projet d’aménagement

33
Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance
Périmètre
d’attente de projet
d’aménagement
global
Secteurs
bâtis ou non
Loi SRU
Article 123-
2
Interdit dans un périmètre délimité les
constructions ou installations d’une
superficie supérieure à un seuil, pour une
durée au plus de cinq ans, dans l’attente de
l’approbation du projet par la collectivité
Sous justification, inscription dans le PLU
d’une servitude sous la forme d’un périmètre
au sein duquel les constructions ou
installations sont interdites dès lors qu’elles
excèdent une superficie définie par le
règlement
Adaptation, changement de destination,
réfection, extension des constructions
autorisées
Adaptée aux projets de renouvellement
urbain nécessitant une étude approfondie
Le PAPA a une durée de vie de 5
ans
Espace boisé classé
Bois, forêts,
parcs
Article
L130-1
Interdit tout changement d’affectation ou
tout mode d’occupation des sols de nature à
compromettre la conservation, la protection
ou la création de boisements
Protection ou création de boisements
Protection forte soumise à révision du
document d’urbanisme
…
D’après CERTU (2004)
A.Legrand (2014)

Cependant, le PLU reste « un outil sous-utilisé dans sa capacité de régulation
foncière » (CERTU, 2013). C’est un constat qui a été appuyé par un travail de
benchmarking réalisé pendant le stage. Sur un ensemble de collectivités
analysées, très peu font référence aux outils fonciers du PLU lorsqu’elles
évoquent leur stratégie foncière et leur méthodologie d’élaboration.
Mais, le PLU peut aussi contribuer à définir la stratégie foncière et l’influencer en
proposant des analyses croisées de l’occupation des sols. L’entrée spatiale du
document d’urbanisme est souhaitée et encouragée par la Région Nord – Pas de
Calais. Ainsi, on peut lire dans le Schéma Régional d’Aménagement et de
Développement Durable du Territoire (SRADDT), que les PLU doivent comporter
« une approche raisonnée et économe de la ressource foncière » (p.167). La
région définit alors le PLU comme un « ensemblier » des outils, procédures et
documents d’urbanisme. C’est un facteur de mise en transversalité et de
cohérence des politiques publiques qui peut alors permettre, via ses analyses, de
réguler les tensions entre les différents espaces et de notamment « résoudre
l’équation ville-nature-agriculture ». Ainsi, selon la Stratégie Régionale Climat,
« les documents de planification assurent l’équilibre entre les trames urbaines,
agricoles et naturelles par un usage économe de l’espace de la ressource foncière
et de la multifonctionnalité urbaine » (p.72). L’inscription de cette citation au sein
de la Stratégie Régionale Climat n’est d’ailleurs pas anodine. En effet, la Région
pose le fait que la « sobriété foncière » est le premier pas vers la « sobriété
énergétique » : « les documents de planification jouent un rôle central dans la
déclinaison locale des enjeux contribuant à engager la région dans la transition
écologique régionale » (SRADDT). Ceci est rendu possible par la transversalité du
document, notamment dans ses thématiques traitées. A ce titre, « les
collectivités territoriales qui n’ont pas encore emprunté cette voie sont […]
invitées à s’engager dans une gestion du foncier prévisionnelle et opérationnelle
à travers la prise en compte des objectifs du SRCAE et des DRA [Directives
Régionales d’Aménagement] » (SRADDT, p.211). Un double effort est à fournir,
correspondant aux deux clefs de lecture des relations entre stratégie foncière et
34
PLU : élaborer une stratégie foncière à la hauteur des enjeux dans un premier
temps et utiliser les outils fonciers du PLU disponibles et mobilisables à même de
soutenir cette stratégie dans un second temps. La Région pose alors résolument
le PLU comme un outil préopérationnel. Il s’agit de « faire de la gestion économe
du foncier la pierre angulaire [des] stratégies d’aménagement » (Stratégie
Régionale Climat) et d’intégrer au maximum en amont urbanisme réglementaire
et planificateur.
Cependant, si le PLU se doit d’avoir une entrée résolument foncière dans sa
conception, ce postulat comporte des limites, notamment dans l’application fine
de la stratégie. En effet, le PLU doit éviter de délimiter des zonages trop précis
qui auraient pour effet une possible hausse des prix des terrains. A ce titre, le
CERTU (2013) préconise de privilégier des zonages mixtes.
L’intercommunalité « chef de file » des stratégies foncières
Par ailleurs, d’après le Conseil Général de l’Environnement et du Développement
Durable (CGEDD), dans son rapport Actions foncières à moyen ou long terme :
anticiper pour mieux maîtriser, publié le 18 mars dernier, l’intercommunalité doit
être le « chef de file » des stratégies foncières, notamment par l’inscription de
celles-ci dans les documents réglementaires via un volet foncier (SCoT, PLUi, PLU,
PDU, PLH).
De la même manière qu’il apparaît pertinent de décliner le projet de territoire à
l’échelle intercommunale afin que celui-ci soit cohérent dans ses principes, et
comme, nous l’avons déjà démontré, projet de territoire et stratégie foncière
sont intimement liés, il nous semble que l’échelle adéquate pour l’élaboration et
la mise en oeuvre d’une stratégie foncière soit elle-aussi l’échelle
intercommunale.
La pertinence de l’échelle intercommunale permet aussi d’insérer de la
cohérence dans l’ensemble des projets puisque c’est à cette échelle que sont

Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable

Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable

Recommandé

Recommandé

Contenu connexe

Tendances

Tendances (20)

En vedette

En vedette (20)

Similaire à Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable

Similaire à Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable (20)

Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable