DEPARTEMENT DE L’UFR DE GEOGRAPHIE 
ET D’AMENAGEMENT 
STRATÉGIE FONCIÈRE 
& PLAN LOCAL D’URBANISME INTERCOMMUNAL 
Vers une...
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Remerciements 
Avant toute chose, je tenais à remercier l’ensemble des personnes qui ont 
contribué à l’écriture de ce ...
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Sommaire 
Remerciements……………………………………………………………………………………………………1 
Sommaire…………………………………………………………………………………………………………….3 
Gl...
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Glossaire 
AGUR Agence d'Urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque 
ALUR Accès au logement et à un u...
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Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque
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Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte régional, national et international
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Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil 
et des missions confiées 
La Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD), ...
Le territoire est fortement marqué par le passage de grandes infrastructures dont 
l’A16 (Calais-Boulogne) et l’A25 (Lille...
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Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage du PLUc 
Source : Site internet Dunker...
Le 9 février 2012 a été approuvé le Plan Local d’Urbanisme communautaire 
(PLUc). Ce document a remplacé les Plans d’Occup...
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« Nous, villes, sommes convaincus d'être à la fois les plus grandes entités 
capables de gérer, en premier lieu, les n...
très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques, 
elle se caractérise donc par un patchwork...
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L’élaboration de cette stratégie foncière, interrogeant une approche intégrée du 
territoire, et la pertinence de cell...
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Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique) 
ETUDE DU CONTEXTE DE LA MISSION DE STAGE (avril – juin 2014) 
...
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Méthodologie de travail 
Afin de répondre aux missions qui m’ont été proposées et de mener à bien 
l’étude dont les te...
foncière et documents d’urbanisme comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Si le 
PLU, en régissant l’occupation des sols, a...
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permis d’appréhender comment fonctionnait le « projet foncier local » (DGUHC, 
2004), c’est-à-dire les relations entre...
J’ai mis un point d’honneur à mettre par écrit un maximum d’informations dès le 
début de la période de stage afin d’allég...
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Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des entretiens 
réalisés 
Avril 2014 
18/04 ...
26/06 Entretien avec Véronique Ganes, CUD, actualisation des Espaces Réservés 
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Logement (Direction Habitat Aménagement...
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18/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service 
géomatique et système d’information (emplacemen...
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1. Développer une stratégie de prospective 
foncière du territoire dans le cadre de la révision 
du Plan Local d’Urban...
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des activités humaines » (Ibid.). A ce titre, il est la condition première de la 
réalisation des projets urbains. 
Le...
les moyens aux collectivités de maîtriser et d’organiser le développement urbain. 
Zones d’Aménagement Différé (ZAD, 1962,...
25 
PRENDRE EN COMPTE LE FONCIER DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME 
Le SCOT 
Le PLU 
La carte communale 
Les emplacements rés...
Il ne faut cependant pas omettre le fait que les collectivités ne sont pas les seuls 
opérateurs fonciers sur le territoir...
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l’élaboration et la mise en oeuvre d’un projet de territoire n’est possible que si les 
enjeux stratégiques et opérati...
foncier pour mettre en oeuvre un développement équilibré du territoire » (AGUR, 
2007). 
Agir à l’échelle intercommunale 
...
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utiliser les ressources et fédérer les acteurs du foncier23. C’est alors une stratégie 
qui implique des réflexions à ...
d’exemple, le PAF de Rennes facilite grandement les opérations communales en 
renouvellement urbain : en 2012, cela représ...
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Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture 
Le PLU peut dans un premier temps être au service...
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Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme 
Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier...
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Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance 
Périmètre 
d’attente de pr...
Cependant, le PLU reste « un outil sous-utilisé dans sa capacité de régulation 
foncière » (CERTU, 2013). C’est un constat...
Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du ...
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Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable

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Territoire de polder, très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques, la Communauté Urbaine de Dunkerque se caractérise par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts différents. Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est régie par un Plan Local d’Urbanisme communautaire, aujourd’hui entré en procédure de révision. La volonté de la collectivité est d’en faire un document transversal et intégré, qui inclura les dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR promulguée en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové). La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme, en complément des lois Grenelle, l’analyse du territoire au regard de la consommation d’espace. Si elle n’est pas pensée en amont et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat, économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de vie et les paysages. A ce titre, c’est la conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du secteur agricole, restauration de la biodiversité – qui mènera au développement équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois impératifs de façon systématique et systémique dans les documents d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier. Ce mémoire propose des pistes d’actions pour le futur PLUi HD de la Communauté Urbaine de Dunkerque.

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Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable

  1. 1. DEPARTEMENT DE L’UFR DE GEOGRAPHIE ET D’AMENAGEMENT STRATÉGIE FONCIÈRE & PLAN LOCAL D’URBANISME INTERCOMMUNAL Vers une approche intégrée de l’occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable Territoire d’étude : Communauté Urbaine de Dunkerque - Mémoire de fin d’études - Tutrice universitaire : Annette Groux Tutrice professionnelle : Delphine Capet Organisme : Communauté Urbaine de Dunkerque Ambre LEGRAND Année universitaire : 2013 – 2014 Master 2 de Sciences et Technologies Mention Aménagement, Urbanisme et Développement des Territoires Spécialité Ville et Projets Option Projet urbain
  2. 2. 1 Remerciements Avant toute chose, je tenais à remercier l’ensemble des personnes qui ont contribué à l’écriture de ce mémoire et au bon déroulement de ce stage. - Annick Tual, directrice de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels, Delphine Capet, tutrice professionnelle, chef du service Planification Spatiale, et Julien Veyer, chargé de mission urbanisme réglementaire, pour la confiance qu’ils m’ont accordée, leur accueil, leur disponibilité et les précieux conseils prodigués tout au long de la mission de stage. - Annette Groux, tutrice universitaire, pour avoir accepté de suivre cette mission et pour ses conseils et avis sur le sujet et sur l’avancée de mes travaux. - Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric Guesquières, Délégué Général Ville et Environnement, pour l’intérêt porté aux travaux. - Jérémy Lherbier, Serge Vroelant, Alexis Lenoir au service géomatique de la Communauté Urbaine de Dunkerque, pour le temps consacré au traitement cartographique, pour leur patience et leurs compétences en SIG. - Stéphanie Deprez, à la Mission Aménagement Régional (Conseil Régional Nord Pas de Calais), pour son partage d’expériences, ses retours précieux et l’intérêt porté pour la mission de stage. - Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à l’Etablissement Public Foncier Nord Pas de Calais, pour ses nombreux avis et conseils avisés. - L’ensemble des personnes qui ont bien voulu me consacrer quelques heures de leur temps pour partager leur expérience et connaissances dans le cadre d’entretiens, à la Communauté Urbaine de Dunkerque ou ailleurs : Cécile Baratte (CUD), Martin Bocquet (DREAL), Ambre Bourgeois (CUD), Julian Capilli (CUD), Pauline Caruyer (Conservatoire du Littoral), Xavier Dairaine (CUD), Catherine Dangréaux (CUD), Etienne Dubaille (Conservatoire du Littoral), Marc Dumoulin (CUD), Arnaud Fixard (AGUR), Nicolas Forain (GPMD), Grégory Galvez (CUD), Véronique Ganes (CUD), Aurélie Girard (CUD), Anne Lecoeuche (CUD), Damien Ledoux (Communauté de Communes des Trois Pays), Grégory Lematre (CUD), Emmanuelle Leroy (CUD), Blandine Lobry (CUD), Frédérique Plaisant (CUD), Christel Romulus (Agence d’urbanisme et de développement économique du Boulonnais), Stéphane Topin (CUD), Fabrice Truant (CUD). - L’ensemble des personnes présentes au bilan d’étape et à la soutenance professionnelle, pour leurs avis et retours précieux. - L’ensemble des personnes de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels pour leur accueil, leurs conseils, et leur bonne humeur sans faille. - Mes proches pour leur soutien et leurs encouragements tout au long de mes études, dont ce mémoire se pose comme un point final. Ce mémoire est le fruit de cinq mois d’échanges fructueux et de confiance accordée. Merci.
  3. 3. 2
  4. 4. 3 Sommaire Remerciements……………………………………………………………………………………………………1 Sommaire…………………………………………………………………………………………………………….3 Glossaire .................................................................................................................. 4 Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées ........ 6 Introduction .......................................................................................................... 11 Méthodologie de travail ........................................................................................ 14 1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement : éléments de cadrage ............................................................................................. 22 1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? ..... 22 1.2. Intégrer la relation sur la stratégie foncière au coeur de l’élaboration du document d’urbanisme, une démarche encouragée au niveau national et régional ............................................................................................................ 37 1.3. De la création de la Communauté Urbaine de Dunkerque à l’émergence et à l’affirmation de politiques intercommunales : historique de la planification spatiale et de l’action foncière, les prémices d’une approche intégrée du territoire ? ...................................................................................... 43 2. Des enjeux de densification urbaine et de préservation des espaces naturels et agricoles : méthodologie de travail et d’analyse .................................................. 59 2.1. Quel bilan foncier du Plan Local d’urbanisme communautaire ? ........ 59 2.2. Vers la ville intense et résiliente : une nouvelle qualité de vi(ll)e dans le dunkerquois ...................................................................................................... 81 2.3. La prise en compte des enjeux naturels et agricoles pour un développement équilibré du territoire et pour la promotion d’un cadre de vie agréable............................................................................................................. 98 3. De l’approche intégrée intercommunale à la multifonctionnalité des espaces : territorialisation des enjeux ................................................................................ 115 3.1. Méthodologie de construction et d’analyse des cartes d’enjeux : vers la définition de secteurs stratégiques ............................................................. 115 3.2. Analyse et proposition de traitement des secteurs stratégiques ...... 125 3.3. Des limites de la démarche vers une perspective d’action ............... 157 Conclusion ........................................................................................................... 164 Bibliographie ....................................................................................................... 166 Table des matières .............................................................................................. 173 Liste des figures ................................................................................................... 176 Table des matières des annexes ......................................................................... 179
  5. 5. 4 Glossaire AGUR Agence d'Urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque ALUR Accès au logement et à un urbanisme rénové BHNS Bus à Haut Niveau de Service CELRL Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres CUD Communauté Urbaine de Dunkerque CDCEA Commission Départementale de Consommation de l’Espace Agricole DDTM Direction Départementale des Territoires et de la Mer DEPSEN Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels DGGP Direction Générale aux Grands Projets DHA Direction de l’Habitat et de l’Aménagement DPU Droit de Préemption Urbain DUP Déclaration d’Utilité Publique DREAL Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement DRIRE Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement DTA Directive Territoriale d’Aménagement EBC Espace Boisé Classé EiE Etat initial de l’Environnement EMD Enquête Ménage Déplacement EPCI Etablissement Public de Coopération Intercommunale EPF Etablissement Public Foncier GES Gaz à Effet de Serre GPMD Grand Port Maritime de Dunkerque IGN Institut Géographique National LEMA Loi sur l’eau et les milieux aquatiques LOADDT Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire LOF Loi d’Orientation Foncière MAP Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche OAP Orientation d’Aménagement et de Programmation PADD Projet d’Aménagement et de Développement Durable PAGD Plan d’Aménagement et de Gestion Durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques PANG Point d’Arrêt Non Géré PCET Plan Climat Energie Territorial PDU Plan de Déplacement Urbain PNAQ Plan National d’Allocation de Quotas d’Emissions de CO2 POS Plan d’Occupation des Sols PLH Programme Local de l’Habitat PLU Plan Local d’Urbanisme PLUc Plan Local d’Urbanisme communautaire PLUi Plan Local d’Urbanisme intercommunal PLUi HD Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement PPI Programme Pluriannuel d’Intervention PPR Plan de Prévention des Risques PPRT Plan de Prévention des Risques Technologiques PRAD Plan Régional d’Agriculture Durable SAFER Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural SAGE Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux SAU Surface Agricole Utile SCoT Schéma de Cohérence Territoriale SDAU Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme SIG Système d’Information Géographique SRADDT Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire SRCAE Schéma Régional Climat Air Énergie SRCE Schéma Régional de Cohérence Ecologique SRU Solidarité et Renouvellement Urbains TER Transport Express Régional THNS Transport à Haut Niveau de Service TVB Trame Verte et Bleue VNF Voies Navigables de France ZAD Zone d’Aménagement Différé ZAP Zone Agricole Protégée ZIF Zone d’Intervention Foncière
  6. 6. 5 Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque
  7. 7. 6 Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte régional, national et international
  8. 8. 7 Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées La Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD), terrain d’étude, est la première communauté urbaine française constituée de manière volontariste, dès 1968. Au 1er janvier 2014, elle est composée de 18 communes (Mardyck, Saint-Pol-sur- Mer et Fort-Mardyck étant rattachées à la ville de Dunkerque). En 2010, et en comptabilisant Ghyvelde et Spycker, communes qui ont rejoint l’intercommunalité depuis 2013 et 2014, elle regroupait plus de 200 000 habitants (chiffres INSEE). Le territoire est dans un contexte de déprise démographique. Selon l’INSEE, la CUD a perdu 9500 habitants entre 1999 et 2007. Cette déprise démographique est principalement due à un solde migratoire négatif. Figure 3 Caractéristiques des 18 communes de la Communauté Urbaine de Dunkerque Commune Superficie (km²) Population (en 2010) Densité (hab/km²) Armbouts-Cappel 10.2 2 497 246 Bourbourg 38.49 6 911 179.6 Bray-Dunes 8.6 4 666 544.5 Cappelle-la-Grande 5.5 8 173 1 496.9 Coudekerque-Branche 9.1 22 474 2 458.9 Coudekerque-Village 12 1 167 97 Craywick 7.7 597 77.2 Dunkerque 43.9 92 005 2 096.3 Ghyvelde 16.5 3 266 198.4 Grande-Synthe 21.4 20 991 979.1 Grand-Fort-Philippe 3.1 5 434 1 736.1 Gravelines 22.7 11 516 508.2 Leffrinckoucke 7.3 4 482 615.7 Loon-Plage 35.7 6 302 176.7 Saint-Georges-sur-l’Aa 8.1 308 37.9 Spycker 9.2 1 594 173.4 Téteghem 18.4 7 002 384.1 Zuydcoote 2.6 1 669 641.9 Source des données : INSEE Réalisation A.Legrand (2014) Nous pouvons qualifier le territoire communautaire d’hétérogène. Si Dunkerque s’étend sur plus de 40 kilomètres carrés avec 92 000 habitants, le tissu est aussi marqué par des communes à dominante plus rurale comme Craywick ou Saint- Georges-sur-l’Aa. En effet, la bande littorale est caractérisée par une frange urbaine dense et continue de Grande-Synthe à Leffrinckoucke (densité de 657 habitants au kilomètre carré) ; le reste du territoire communautaire prend une teinte plus rurale, autour de petits bourgs entourés d’espaces agricoles. La principale caractéristique du territoire reste son caractère littoral. Véritable interface entre la mer et la terre, ce territoire de polder possède une façade maritime longue de 40 kilomètres, soit l’intégralité du cordon du département du Nord. Cette façade se situe dans le prolongement des polders de Belgique et des Pays-Bas. La composition même de ce littoral est l’expression du caractère composite mais néanmoins riche du territoire dunkerquois. En mêlant zone industrialo-portuaire, stations balnéaires, espaces naturels protégés et secteur urbain dense, le territoire communautaire est à l’encontre de problématiques multiples qu’il convient de concilier. Le caractère littoral du territoire d’étude en fait un territoire attractif, notamment pour les entreprises. La Communauté urbaine de Dunkerque peut être qualifiée d’agglomération industrielle et portuaire dans la mesure où quatorze sites SEVESO 2 de seuil haut y sont implantés. A Gravelines se trouve aussi la plus grande centrale nucléaire d’Europe de l’ouest.
  9. 9. Le territoire est fortement marqué par le passage de grandes infrastructures dont l’A16 (Calais-Boulogne) et l’A25 (Lille-Dunkerque). Par ailleurs, omettre l’implantation du Grand Port Maritime (GPMD) dans le fonctionnement du territoire serait une erreur dans la mesure où son assiette foncière s’étend sur environ 7 000 hectares, soit la plus grande sur le territoire. Le territoire communautaire est aussi un territoire riche en espaces naturels et en biodiversité, malgré l’ensemble des pressions qui pèse sur ces espaces. A titre d’exemple, d’après le SRCE-TVB, le territoire dunkerquois concentre 50% de la flore régionale. Les caractéristiques du territoire dunkerquois – territoire industriel, balnéaire et de polder – fait de celui-ci un territoire particulièrement vulnérable aux risques, qu’ils soient naturels ou technologiques. La prise en compte de ces périmètres influe fortement sur le développement et l’aménagement du territoire. A titre d’information, la Flandre Maritime se situe entre moins deux mètres et plus deux mètres du niveau de la mer. L’occupation et l’exploitation humaine du territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque n’a été rendu possible qu’au XIIème siècle (AGUR, Ateliers de diagnostic, 2014) « au prix d’une artificialisation complète du milieu par d’énormes travaux de drainages »1 : les wateringues. D’après le site internet de la Communauté Urbaine, ses compétences s’articulent autour de trois missions principales : « l’organisation des grands services publics », « l’animation du territoire » ainsi que la « garantie d’une cohésion sociale ». Ses missions historiques sont l’aménagement urbain et les grands services publics, comme il le sera développé plus longuement dans le développement du mémoire. Les compétences prises par la communauté sont les suivantes : 1 MABILLE F., VEYER J., 2014, Apport de la Communauté Urbaine de Dunkerque sur le développement urbain durable, 14 p, p.1. 8 - Urbanisme ; - Habitat ; - Développement économique ; - Mobilité, transports, déplacement ; - Voirie ; - Eau et assainissement ; - Gestion et traitement des déchets ; - Energie ; - Technologies de l’Information et de la Communication ; - Fourrière ; - Cimetière ; La multiplicité de ces compétences est une opportunité pour cette structure intercommunale de mettre en oeuvre un développement du territoire durable et intégré en mêlant et en faisant interagir les compétences et les possibilités d’action et de dialogues. Il semblerait alors que la Communauté Urbaine de Dunkerque soit devenue « un acteur incontournable du développement durable du Dunkerquois, afin de rendre le territoire attractif par sa qualité de vie, son rayonnement, son dynamisme culturel, sa solidarité, son atmosphère propice à l’inventivité et à l’entreprenariat »2. 2 Ibid., p.2
  10. 10. 9 Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage du PLUc Source : Site internet Dunkerque Grand Littoral
  11. 11. Le 9 février 2012 a été approuvé le Plan Local d’Urbanisme communautaire (PLUc). Ce document a remplacé les Plans d’Occupation des Sols et Plans Locaux d’Urbanisme communaux. L’élaboration d’un document unique de planification a permis d’organiser à l’échelle du territoire communautaire une occupation des sols qui répondait à des enjeux partagés. A ce titre, le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) se cristallise en trois orientations : 10 - Créer la ville intense ; - Améliorer la qualité de l’environnement et du cadre de vie ; - Favoriser un développement portuaire logistique industriel et technologique durable et une diversification du tissu économique. Les grands équilibres de ce PLUc ainsi que les orientations du PADD seront plus longuement explicitées au cours du mémoire. La révision du Plan Local d’Urbanisme communautaire a été engagée en décembre 2013. La Communauté Urbaine de Dunkerque souhaite mettre en place un Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement (PLUi HD). Elle a en effet fait le choix de poursuivre la réflexion en intégrant au PLU, le Plan de Déplacement Urbain (PDU) et le Programme Local de l’Habitat (PLH). Ce stage prend place dans le cadre de cette révision. En effet, un ensemble de prescriptions supra-communautaires, qu’elles soient régionales ou nationales encouragent des réflexions autour de la consommation foncière et de l’artificialisation des sols. La loi Grenelle II et la loi ALUR au niveau national, le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT) et le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) au niveau régional, sont autant de textes ou documents qui prescrivent de nouveaux objectifs et prérogatives aux documents d’urbanisme en termes d’occupation des sols. Ces textes, couplés aux spécificités du territoire, doivent être pris en compte dans le cadre de la mission qui m’est dévolue. La mission initiale qui m’était confiée s’articulait dans le développement d’une stratégie de prospective foncière. C’est une mission qui a évolué en fonction de l’avancée des travaux, comme il le sera expliqué ultérieurement. L’objectif du stage était double : - Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de la révision du PLUi HD ; - Proposer des adaptations d’affectation des sols et/ou identifier les outils de planification à même de soutenir cette stratégie. Il était attendu que l’étude de prospective foncière devait traiter de deux volets : la stratégie foncière de densification urbaine et la stratégie foncière de préservation des espaces naturels et agricoles. L’idée était cependant de ne pas confronter ces deux volets mais d’interroger les dialogues et interactions possibles. Un autre attendu du stage était de dresser un bilan de la consommation foncière de la CUD. Il s’agissait aussi de questionner le devenir des réserves foncières, leur opérationnalité et leur temporalité. Le développement suivant est le fruit de mes travaux et des différents échanges qui ont eu lieu lors de ces cinq mois de stage3. 3 Un développement relatif à la méthodologie de travail adoptée pour répondre à la mission de stage se situe juste après l’introduction.
  12. 12. 11 « Nous, villes, sommes convaincus d'être à la fois les plus grandes entités capables de gérer, en premier lieu, les nombreux déséquilibres qui touchent actuellement les constructions, la société, l'économie, la politique, l'environnement et les ressources naturelles, et les plus petites collectivités à même de résoudre les problèmes d'une manière véritablement intégrée, holistique et durable. Chaque ville étant différente, c'est à chacune qu'il appartient de trouver son propre chemin de parvenir à la durabilité. Nous devons intégrer les principes de la durabilité à nos politiques urbaines locales. » - Charte des villes européennes pour la durabilité (Charte d’Aalborg), adoptée par les participants à la Conférence européenne sur les villes durables qui s’est tenue à Aalborg, Danemark, 27 mai 1994, 9 p. Introduction Aalborg, Danemark, mai 1994. Quatre-vingt villes européennes participent à la première campagne européenne pour les villes durables et signent une charte symptomatique des nouveaux enjeux qui se profilent pour les villes de demain : la charte d’Aalborg. Le message de cette charte des villes européennes pour la durabilité est clair : « les villes ont simultanément le potentiel, la responsabilité et le pouvoir de résoudre un certain nombre de problèmes discutés à Rio, en diminuant leur impact sur l’environnement global et en améliorant les conditions de vie en ville » (Emelianoff, Stegassy, 2010, p.12). Le rôle des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du développement durable est donc affirmé. Elles peuvent enclencher des dynamiques pionnières et innovantes : « Pour le climat, la pollution, la biodiversité, il faudra des décisions mondiales, mais avant et après, il y a les collectivités territoriales » (Ibid., p.20). Si le texte date d’il y a dix ans, la problématique n’en est pas moins toujours d’actualité. Signataire de la charte depuis 1996, date de l’obtention du trophée de « ville durable européenne » grâce à la mise en oeuvre du schéma industriel ayant pour but de gérer les espaces et les interactions entre la ville et le port, la Communauté Urbaine de Dunkerque s’insère dans cette dynamique et dans ce réseau des « pionniers de la ville durable » (Ibid.). La Communauté Urbaine de Dunkerque, terrain d’étude de ce mémoire, engage en effet depuis quelques années des politiques transversales et innovantes, et adaptées à ses spécificités territoriales. Particulièrement volontariste en termes d’action foncière et d’aménagement de son territoire, elle possède aussi une longue tradition de dialogue avec les acteurs du territoire, comme avec le Grand Port Maritime, qui n’occupe pas moins de 7000 hectares de l’espace communautaire. Première intercommunalité constituée de façon volontariste, la Communauté Urbaine de Dunkerque a la particularité de s’étendre sur l’ensemble de la façade maritime du département du Nord. Territoire de polder,
  13. 13. très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques, elle se caractérise donc par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts différents. Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est partiellement régie par un Plan Local d’Urbanisme communautaire (Ghyvelde et Spycker exlus). Il s’agit, dans un certain sens, de la consécration d’une approche intercommunale du territoire, souhaitée politiquement depuis 1969, date de création de la Communauté Urbaine. Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal est aujourd’hui entré en procédure de révision. La volonté de la Communauté Urbaine de Dunkerque est d’en faire un document transversal et intégré, qui inclura les dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR, promulguée en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové). La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme l’analyse du territoire au regard de la consommation d’espace. Cette disposition est le fruit d’un constat : selon Petitet et Caubek (2010, cité par Serrano, 2014), l’artificialisation des sols suit un rythme de 86 000 hectares par an. A titre de comparaison, cela équivaut à la consommation d’un département français tous les sept ans. On parle à ce titre d’étalement urbain dans la mesure où l’espace occupé par les agglomérations croit plus vite que leur population. Cette artificialisation, parce qu’elle est irréversible, impacte très fortement l’équilibre des territoires en consommant espaces naturels et agricoles. Elle peut être due à un ensemble de facteurs : habitat, infrastructures, zones d’activités, … (Hamein, Razemon, 2012, cité par Cohen-Bacrie, 2014). Si elle n’est pas pensée en amont et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat, économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de vie et les paysages. A ce titre, selon la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, c’est la conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du 12 secteur agricole, restauration de la biodiversité – qui mènera au développement équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois impératifs de façon systématique et systémique dans les documents d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier, en accord avec l’article L 121-1 du Code de l’Urbanisme. En effet, le Plan Local d’Urbanisme semble être l’outil adéquat pour réfléchir en amont à l’équilibre à instaurer sur le territoire entre volets urbain, naturel et agricole. A ce titre, ce document réglementaire semble être à la charnière entre la planification et l’opérationnel. On peut même parler de démarche itérative entre la production de ce document et sa mise en oeuvre opérationnelle. Le Plan Local d’Urbanisme peut donc être défini comme un outil d’une chaîne de mise en oeuvre du projet, comme un document préopérationnel de l’action publique et de sa cohérence. C’est à ce titre que les partenariats avec les acteurs du territoire tout au long du processus d’aménagement semblent être la clef de l’efficacité de la stratégie (ENRX NPDC, 2014). De plus, d’après la loi ALUR, l’échelle intercommunale est l’échelle cohérente et pertinente d’action pour répondre à un ensemble de problématiques qu’elles soient la lutte contre l’étalement urbain ou la protection de la biodiversité. L’articulation entre les échelles de programmation et d’opération et entre les échelles territoriales semble alors primordiale. Par ailleurs, s’il permet de définir la stratégie en amont, le Plan Local d’Urbanisme permet aussi, par le biais de ses outils fonciers, de mettre en oeuvre la stratégie écrite et territorialisée, en complément des outils et procédures mobilisés dans le cadre du Programme d’Action Foncière. En effet, l’élaboration d’une stratégie foncière peut répondre à différents niveaux et champs d’intervention (Ibid.). De l’encadrement à la réalisation publique, la collectivité peut mobiliser différents champs qu’ils soient fiscaux, réglementaires, fonciers ou contractuels. Le coeur de ce sujet de stage s’intéresse au champ réglementaire. Il part d’un postulat : le fonctionnement du territoire doit permettre son aménagement.
  14. 14. 13 L’élaboration de cette stratégie foncière, interrogeant une approche intégrée du territoire, et la pertinence de celle-ci prend place dans un contexte où les terrains disponibles ou mutables pour de l’urbanisation ou du développement se font rares sur le territoire de la Communauté Urbaine. Emprise du Grand Port, impacts des cartes de risques, prise en compte des cartes de bruit, des sites et sols pollués sont autant de contraintes liées aux spécificités du territoire qu’il s’agit de prendre en compte et d’interroger. Aux contraintes réglementaires se conjuguent alors des contraintes d’ordre physiques. Définir un équilibre en amont permet par ailleurs d’arbitrer entre les usages du sol et les différents enjeux en découlant. Dans cette mesure, il apparaît nécessaire d’inscrire une stratégie foncière en amont du projet de territoire afin de réglementer l’occupation des sols. Celle-ci peut alors répondre à plusieurs enjeux : limiter l’artificialisation des sols, mettre en oeuvre la Trame Verte et Bleue, anticiper la question des mesures compensatoires, maîtriser l’étalement urbain et la périurbanisation, préserver les terres agricoles, mettre en place la ville dense et résiliente, réintroduire de la nature en ville, … Elle suppose par ailleurs, vu l’ensemble des contraintes qui pèsent sur le territoire, un travail fin sur le renouvellement urbain, la densification et la construction de la ville sur la ville ; en d’autres termes l’optimisation des terrains déjà occupés. Surtout, l’inscription de cette stratégie permet de justifier les choix en matière d’aménagement. Construite de manière méthodologique et documentée, elle permet de s’inscrire le plus fidèlement possible dans les objectifs déclinés dans les documents réglementaires et textes législatifs. Dans quelle mesure la déclinaison et la mise en oeuvre d'une "planification stratégique spatialisée" (Serrano, 2014) au sein du Plan Local d'Urbanisme intercommunal, encouragée par un ensemble de textes supracommunautaires, peut-elle contribuer à l'équilibre et à la durabilité du territoire dans l'ensemble de ses composantes, qu'elles soient urbaines, agricoles ou naturelles? Par extension, dans quelle mesure le Plan Local d'Urbanisme intercommunal peut-il arbitrer et gérer les interactions entre des enjeux de densification urbaine, de renouvellement urbain et de préservation des espaces naturels ou agricoles ? En définitive, dans quelle mesure les nouvelles obligations de limitation de l'artificialisation des sols, notamment dans la loi ALUR, requestionnent le rôle foncier du Plan Local d'Urbanisme intercommunal ? Après avoir réinterrogé les liens entre stratégie foncière et Plan Local d’Urbanisme, nous consacrerons la première partie de ce mémoire à l’analyse du contexte dans lequel ce stage s’inscrit : contexte législatif et réglementaire, contexte d’étude. Les différents enjeux pesant sur le territoire seront ensuite analysés dans la deuxième partie. La troisième partie, quant à elle, esquissera des propositions de traitement des secteurs définis comme stratégiques dans la mesure où des conflits d’usage ou de vocation auront été identifiés. La méthodologie de travail ayant permis de révéler ces secteurs sera déclinée. Toutefois, avant de débuter le développement de ce mémoire, il semblait important de consacrer quelques pages à la méthodologie de travail adoptée et déclinée tout au long des cinq mois de stage.
  15. 15. 14 Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique) ETUDE DU CONTEXTE DE LA MISSION DE STAGE (avril – juin 2014) Saisir la portée du sujet, approfondir les connaissances aussi bien théoriques que relatives au territoire d’étude.  Etude des documents stratégiques et de leur articulation, de la législation en vigueur;  Participation aux ateliers de diagnostic ;  Rédaction de comptes-rendus et de fiches thématiques. ENTRETIENS (juin – juillet 2014) Approfondir la connaissance du territoire, le fonctionnement des services communautaires et les relations de la CUD avec ses « partenaires fonciers », état des lieux de la consommation foncière selon les secteurs.  Réalisation d’une vingtaine d’entretiens. CARTES D’ENJEUX & SECTEURS STRATEGIQUES (juillet-août 2014) Décliner de manière territorialisée les enjeux identifiés dans les deux précédentes phases, Définir des secteurs d’analyse, Identifier les outils à même de prendre en compte et de gérer les interactions entre différents enjeux. COMMUNICATION DE L’ANALYSE (mai à septembre 2014) Rendre compte ponctuellement de l’avancée de l’étude Délivrer le résultat de l’étude  Rédaction de fiches thématiques et de comptes-rendus  Travail cartographique avec le service SIG, traitement sous Powerpoint  Rédaction du mémoire final  Bilan d’étape, soutenance professionnelle, soutenance universitaire
  16. 16. 15 Méthodologie de travail Afin de répondre aux missions qui m’ont été proposées et de mener à bien l’étude dont les tenants et les aboutissants sont posés dans l’introduction, une méthodologie de travail a été mise en place dès le début du stage. La période de cinq mois a été séquencée en quatre phases prévisionnelles : - Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage ; - Phase 2 : Entretiens ; - Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques ; - Phase 4 : Communication de l’analyse. Si le calendrier a pu s’ajuster en fonction des charges de travail, ces quatre phases de travail ont été respectées et menées à terme. Il est important de préciser que celles-ci ont pu et ont du se chevaucher afin d’optimiser le temps disponible pour répondre à la mission qui a été posée. Il m’est apparu par exemple essentiel de m’interroger dès le début du stage sur les modalités de rendus, aussi bien universitaires que professionnels, et de ne pas circoncire la phase de communication de l’analyse et de rédaction dans les dernières semaines de stage. A ce titre, des comptes rendus ainsi que des fiches thématiques ont été rédigés chaque semaine de la phase 1 afin de poser par écrit les premières problématiques qui apparaissaient au fil des lectures. Lors de cette première phase de collecte de données, les comptes rendus présentaient aussi des fiches de lecture sur divers éléments bibliographiques, voire des « fiches transversales d’enjeux » notamment sur la préservation des espaces agricoles d’une part, et des espaces naturels d’autre part, à travers notamment la notion de Trame Verte et Bleue (TVB). La rédaction de ces comptes rendus a aussi permis de révéler l’évolution de la mission qui m’avait été confiée, et de cadrer celle-ci en fonction des différents échanges avec la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels (DEPSEN), la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine (DAFP), l’Agence d’urbanisme et de développement Flandre-Dunkerque (AGUR) ou avec Annette Groux, tutrice universitaire. En effet, la mission a pu se spécifier et se positionner en lien avec d’autres travaux en cours de réalisation ou déjà réalisés par les différentes directions ou organismes. Enfin, ces comptes rendus ont été un moyen de rendre compte aux divers interlocuteurs de l’avancée des travaux et des réflexions. Pour information, ceux-ci ont été envoyés en priorité aux deux tutrices, universitaires et professionnelles, puis transférés aux personnes susceptibles d’être intéressées par les problématiques du stage au sein de l’AGUR ou de la Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD). En définitive, si ces comptes rendus n’ont pas été utilisés en tant que tels dans l’écriture de ce mémoire, ils l’ont fortement nourri, notamment dans l’évolution de la réflexion et la compréhension de l’ensemble des enjeux qui entouraient la mission qui m’était confiée. Ils sont à ce titre des outils que je souhaitais mettre en valeur ici. Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage (avril-juin 2014) Comme expliqué en filigrane dans les paragraphes précédents, la première phase de travail s’est alors concentrée dans l’étude du contexte de la mission de stage. Dans un premier temps, j’ai fait le choix de me consacrer à la définition et à l’étude de la notion de stratégie foncière et de l’ensemble des questions que celle-ci supposait. Le constat a alors été fait que peu de textes liaient stratégie
  17. 17. foncière et documents d’urbanisme comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Si le PLU, en régissant l’occupation des sols, a une dimension résolument foncière, la réalisation d’un travail de benchmarking4 a permis de conclure qu’il était le parent pauvre des actions foncières en tant que telles, au profit d’actions comme les procédures de négociations ou d’expropriation. Ce constat, accompagné d’une rencontre avec la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine (DAFP), a permis de cadrer la mission qui m’était confiée afin que celle-ci se déroule bien en complément des différentes actions qui étaient menées dans les autres services et directions. C’est à ce titre que la mission de stage qui m’avait été confiée au début du stage a pu évoluer et qu’elle se situe en complément des travaux réalisés ou en cours de réalisation par la CUD ou l’AGUR. Lors de cette première phase de travail, qui s’est poursuivie jusque début juin, j’ai aussi souhaité approfondir mes connaissances sur le PLU, sur ses outils fonciers, comme sur ses nouveaux contours, suite à la loi ALUR (Loi pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové) promulguée le 26 mars 2014. Cette phase a été aussi l’occasion d’étudier l’ensemble des documents avec lequel le PLU doit être compatible ou doit se conformer. Si ces prescriptions doivent prises en compte dans l’élaboration de la « stratégie foncière » (au sens analyse intégrée de l’occupation des sols), l’étude de ces documents m’a aussi 4 Ce travail de benchmarking a poursuivi plusieurs buts. S’il s’agissait de questionner le lien entre élaboration d’une stratégie foncière et révision d’un document d’urbanisme, il a semblé aussi intéressant d’étudier les organisations en place, les liens entre les directions dans les intercommunalités et communes concernées. Il s’agissait aussi de trouver des documents d’urbanisme qui intégraient la question foncière en leur sein, et d’étudier de quelle manière celle-ci était abordée. Méthodologiquement parlant, ce benchmarking a pris plusieurs formes : lecture de publications émanant de collectivités ou d’organismes comme le CERTU (en phase 1), prises de contact et entretiens (en phase 2). Ce travail a permis de mettre en perspective la mission de stage tout en renseignant sur la méthodologie pouvant être mise en place afin de répondre aux objectifs. Le travail de benchmarking ne sera pas développé en tant que tel dans ce mémoire mais il a conditionné la compréhension de la mission et de ses enjeux. A ce titre, il se retrouve dans la philosophie même du développement proposé ensuite. 16 permis d’approfondir ma connaissance du territoire communautaire et des enjeux à prendre en compte. Il est aussi important de noter que cette première phase de travail a été nourrie par un ensemble de réunions auxquelles j’ai pu assister, notamment les ateliers mis en place entre la CUD et l’AGUR sur l’actualisation du diagnostic qui alimentera la révision du PLUi. En définitive, cette phase a été nécessaire afin de s’approprier le terrain d’étude et la mission de stage. C’était un préalable obligatoire pour aborder la mission et les travaux avec recul et sens critique. Plus tard dans l’avancée de la période de stage, cette phase a été amendée par des travaux sur l’historique de l’action foncière et de la planification spatiale au sein de la CUD. Elle a dépassé la notion de stratégie foncière pour s’élargir autour de la notion d’approche intégrée de l’occupation des sols sous la question de la limitation de l’artificialisation des sols. Phase 2 : Entretiens (juin-juillet 2014) Dès début juin, il est apparu important de débuter la deuxième phase de travail, celle consacrée aux entretiens. Ces entretiens ont été menés afin de répondre à plusieurs objectifs. Il s’agissait, tout d’abord, de poursuivre et d’actualiser par des rencontres et des visions d’acteurs ma connaissance du territoire débutée en phase 1. Il s’agissait aussi de recenser et de comprendre les perspectives de développement des différents services, démarche essentielle à toute réflexion sur le foncier et sur la recherche d’un équilibre du territoire. Cet exercice a aussi
  18. 18. 17 permis d’appréhender comment fonctionnait le « projet foncier local » (DGUHC, 2004), c’est-à-dire les relations entre les services et leur transversalité. Ces entretiens devaient aussi permettre de comprendre les actions des partenaires institutionnels ou fonciers de la CUD et leurs relations avec celle-ci : AGUR, Etablissement Public Foncier Nord – Pas de Calais (EPF NPDC), Conservatoire du Littoral, Grand Port Maritime de Dunkerque (GPMD), Conseil Régional Nord – Pas de Calais, Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) Flandre Maritime. Enfin, ces entretiens ont aussi permis d’esquisser des secteurs d’enjeux par la vision du territoire des acteurs. Au total, une vingtaine de personnes ont été contactées et rencontrées. La liste des personnes à contacter a été élaborée conjointement avec Delphine Capet, tutrice professionnelle. Trois catégories ont été distinguées : les services communautaires, les « partenaires » du territoire, et enfin les contacts qui ont permis d’approfondir et de continuer le travail de benchmarking effectué en première phase. Sur le calendrier (figure 7), on peut observer que les entretiens et les échanges ont été poursuivis au-delà de la phase 2. Ces entretiens, plus spécifiques, avaient pour but d’alimenter la constitution et l’analyse des secteurs d’enjeux, voire de compiler un ensemble de connaissance afin d’alimenter le bilan des consommations foncières des zones inscrites au PLUc. Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques (juillet - août 2014) Les mois de juillet et d’août ont été consacrés à la transcription cartographique des enjeux qui avaient commencé à être esquissés dans les deux premières phases de travail. L’idée était de composer trois cartes d’analyse, chacune consacrée à un volet d’étude : urbain, naturel, agricole. La méthodologie de construction des cartes, qui sera développée dans la partie 3 du mémoire, a d’abord été testée « au brouillon » via des travaux sous Powerpoint. J’ai ensuite eu l’opportunité de traduire ces cartographies en format SIG avec le service Géomatique de la CUD, et notamment avec Jérémy Lherbier et Serge Vroelant. Le traitement d’un certain nombre d’informations a permis d’éditer trois cartes d’analyses que j’ai pu ensuite traiter de façon transversale. Cette troisième phase de travail s’est achevée par la définition de secteurs stratégiques d’intervention qu’il a s’agit ensuite d’analyser afin d’esquisser des propositions de traitement. Cette analyse a pu se faire par un travail cartographique et par de nouveaux échanges avec les services communautaires. Cette troisième phase, abordée à la fin de la période de stage sonnait comme l’objectif final qu’il s’agissait d’atteindre. Phase 4 : Communication de l’analyse (août – septembre 2014) Comme expliqué précédemment, si la phase consacrée à la communication de l’analyse s’est concentrée dans les derniers mois du stage, elle a été diluée tout au long des cinq mois à la CUD, afin d’avoir le recul nécessaire sur les analyses, les écrits et les productions. Par exemple, le titre du mémoire, le déroulé de l’argumentation ainsi que la formulation de la problématique ont pu être ajustées tout au long de l’avancée des réflexions. Le travail de fiches et de comptes rendus réalisés dans les deux premiers mois du stage ont permis d’amender de façon rapide l’argumentation, tout comme les rendus intermédiaires.
  19. 19. J’ai mis un point d’honneur à mettre par écrit un maximum d’informations dès le début de la période de stage afin d’alléger au maximum cette phase de rédaction et de compte-rendu des conclusions. 18 Deux étapes clefs : le bilan d’étape et la soutenance professionnelle D’un commun accord avec Delphine Capet, chef du service Planification Spatiale et Annick Tual, Directrice de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels, l’organisation d’un bilan d’étape le 15 juillet 2014 a permis de présenter à l’ensemble des personnes concernées5 par le sujet la méthodologie de travail adoptée, les travaux réalisés, et la poursuite de ceux-ci ; l’idée étant d’échanger et d’amender les réflexions. Véritable temps fort de la période de stage, ce bilan d’étape a permis de recadrer le sujet et les réflexions selon les attentes de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels et de la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine. Il a permis aussi de tester la méthodologie pressentie pour la construction des cartes d’enjeux et pour l’analyse des secteurs qui en découlerait. L’expérience a été réitérée début septembre, dans le cadre de la soutenance professionnelle, qui a été l’occasion de présenter mes conclusions mais aussi d’ajuster les dernières interrogations. A ce titre, je souhaitais une nouvelle fois remercier l’ensemble des personnes présentes pour leur disponibilité, leur intérêt pour le travail mené, ainsi que leurs propositions. 5 Etaient présents à ce bilan d’étape : Delphine Capet, tutrice professionnelle et chef du service Planification Spatiale ; Anne Carpentier, Gestionnaire réseau environnement et amélioration des pratique ; Stéphanie Carré, Bureau d’études ; Annick Tual, directrice de la DEPSEN ; Grégory Galvez, chargé des risques majeurs ; Anne Lecoeuche, chargée de mission air et sites et sols pollués, Joël Luchier, chef de service du Bureau d’études ; Yves Philibert, directeur de l’action foncière et du patrimoine ; Frédérique Plaisant, chef de projet politique foncière ; Fabrice Truant, chef de service gestion et développement des espaces naturels. En définitive, par l’exposé de la méthodologie de travail adoptée, il s’agissait ici de faire comprendre au lecteur la maturation du sujet et le processus d’élaboration de ce mémoire. L’ensemble des échanges et des retours sur les rendus intermédiaires ont permis le bon déroulement du stage, toujours en accord avec les attentes universitaires et professionnelles.
  20. 20. 19 Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des entretiens réalisés Avril 2014 18/04 Précisions sur le sujet par Delphine Capet (tutrice professionnelle) 25/04 Entretien avec Fabrice Truant, CUD, présentation des travaux réalisés sur les mesures compensatoires (Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels) Mai 2014 09/05 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) 12/05 Présentation de l’observatoire de la biodiversité 12/05 Présentation du programme d’action foncière par Yves Philibert et Frédérique Plaisant (Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine, CUD) 13/05 Atelier 1 AGUR/CUD Diagnostic Economie et Mobilité 15/05 Préparation du COTECH n°4 et des ateliers 2 AGUR/CUD 15/05 Point d’étape Annette Groux (tutrice universitaire) 20/05 Atelier 1 AGUR/CUD Environnement 22/05 COTECH n°4 Du PLUc au PLUi HD Présentation du projet de Transport à Haut Niveau de Services par Xavier Dairaine 23/05 Entretien avec Arnaud Fixard, présentation des travaux de l’AGUR dans le domaine du foncier 27/05 Préparation de l’Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain et paysager 30/05 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) Juin 2014 03/06 Ateliers Régionaux de la mobilité Nord Pas-de-Calais, DDTM 06/06 Présentation de la démarche BIMBY par l’AGUR 06/06 Entretien avec Catherine Dangreaux, CUD, Zones d’activités économiques communautaires (Direction du Développement Economique et du Tourisme) 10/06 Atelier 2 AGUR/CUD Démographie, Habitat, Mobilité 11/06 Entretien avec Emmanuelle Leroy, CUD, présentation de l’Opération Grand Site des Dunes de Flandres et de la démarche de projet de territoire intégré (Délégation Générale aux Grands Projets) 12/06 Entretien avec Ambre Bourgois, CUD, présentation du tracé Vélo route Voie verte (Direction des Transports) 13/06 Entretien avec Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique, EPF Nord Pas-de-Calais 17/06 Atelier 1 bis Economie et Mobilité – Point sur le tourisme 18/06 Sortie de terrain 21/06 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) 23/06 Entretien avec Etienne Dubaille et Pauline Caruyer, Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres, stratégie foncière du CELRL 24/06 Atelier 1 bis Environnement Présentation par Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la problématique des risques de submersion marine et d’inondation continentale sur le territoire de la CUD
  21. 21. 26/06 Entretien avec Véronique Ganes, CUD, actualisation des Espaces Réservés 20 Logement (Direction Habitat Aménagement) 27/06 Entretien avec Anne Lecoeuche, CUD, pollution des sols (Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels) Entretien avec Marc Dumoulin, CUD, relations portuaires (Direction stratégie, international et portuaire) Juillet 2014 01/07 Entretien avec Christel Romulus, Agence de développement et d’urbanisme de Boulogne sur Mer, étude agricole et intégration au PLU 02/07 Mise à jour du Plan d’Action Foncière Plan Vert Plan Bleu 03/07 Entretien avec Martin Bocquet, DREAL Entretien avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais, Mission Aménagement Régional 07/07 Visite en marchant à Bray-Dunes 08/07 Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain, paysage 15/07 BILAN D’ETAPE 17/07 Point avec Aurélie Girard sur l’avancement des projets sur les communes de Bourbourg, Coudekerque-Branche, Leffrinckoucke et Dunkerque (Malo et Rosendaël) 21/07 Entretien avec Nicolas Forain, GPMD, projets du Grand Port 25/07 Point avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais 21/06 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer (Chargé de mission urbanisme réglementaire) 30/07 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service géomatique et systèmes d’information (volet urbain) Entretien avec Xavier Dairaine, présentation du projet de Transport à Haut Niveau de Services 31/07 Entretien avec Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la problématique des risques de submersion marine et d’inondation continentale sur le territoire de la CUD Réunion ATMO Août 2014 01/08 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service géomatique et système d’information (volet espaces naturels) 04/08 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service géomatique et système d’information (volet agricole) 05/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service géomatique et système d’information (volet agricole) 07/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service géomatique et système d’information (volet naturel) 12/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service géomatique et système d’information (volet urbain) 11/08 Entretien avec Corentin Pouliquen, DDTM Flandre Maritime 12/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons piétonnes et cyclables) 14/08 Entretien avec Stéphane Topin, CUD, projets de développement touristique (Direction du Développement Economique et du Tourisme)
  22. 22. 21 18/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons piétonnes et cyclables) Entretien avec Damien Ledoux, responsable du pôle technique Communauté de Communes des Trois Pays, PLUi des Trois Pays et PAEN 19/08 Point avec Cécile Baratte sur l’avancement des projets sur les communes de Grand-Fort-Philippe, Gravelines, Leffrinckoucke, Loon Plage, Saint Georges sur l’Aa, Teteghem et Zuydcoote 21/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service géomatique et système d’information (superposition des cartes de submersion marines au zonage du PLUc et aux projets identifiés dans le PLH) 26/08 Point avec Blandine Lobry sur l’avancement des projets sur les communes de Armbouts Cappel, Craywick, Grande Synthe et Spycker 25/08 Point avec Julian Capilli sur l’avancement des projets sur les communes de Fort-Mardyck, Petite-Synthe et les quartiers Sud de Dunkerque (Jeu de Mail / Carré de la Vieille, Basse Ville, Soubise) Septembre 2014 03/09 Point avec Grégory Lematre, Réglementation Technique du Droit des Sols, Point sur l’avancement des projets en extension et en renouvellement urbain sur le territoire de la CUD 05/09 Point avec Anne Lecoeuche sur le projet de décret relatif aux sites et sols pollués 05/09 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer (Chargé de mission urbanisme réglementaire) 09/09 SOUTENANCE PROFESSIONNELLE 10/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et système d’information (Zones d’extension urbaine) 11/09 Atelier 1 Bis foncier : bilan des consommations foncières 16/09 Présentation des Travaux à Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric Guesquières, Délégué Général Ville Environnement 18/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et système d’information (Carte de synthèse) 18/09 Atelier 2 Economie
  23. 23. 22 1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement : éléments de cadrage Avant tout développement méthodologique, il semblait pertinent de consacrer la première partie de ce mémoire au contexte dans lequel il s’inscrit, qu’il soit théorique, législatif ou local. En effet, c’est l’analyse de ce contexte qui a permis et qui permettra de comprendre dans quel cadre la mission de stage prend forme et quels sont ses tenants et ses aboutissants. 1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? 1.1.1. Définitions préalables Qu’est-ce qu’une stratégie ? D’après le Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, une stratégie peut être définie comme un « ensemble d'actions coordonnées, d'opérations habiles, de manoeuvres en vue d'atteindre un but précis » ou comme une « manière d'organiser, de structurer un travail, de coordonner une série d'actions, un ensemble de conduites en fonction d'un résultat ». Il s’agit à l’origine d’un terme militaire6. La définition de stratégie implique donc un processus réfléchi, organisé qui s’articule dans le temps. D’après la définition du Larousse (2010), la stratégie se 6 De stratos, la guerre et de ageîn, conduire cristallise en effet dans un ensemble d’ « actions cohérentes » réparties en « actions séquentielles ». Cette dernière suppose alors de connaître au maximum le contexte dans lequel elle s’inscrit. Elle sous-entend par ailleurs tactique, réflexion et consensus. Qu’est-ce que le foncier ? D’après le dictionnaire en ligne du Larousse, « foncier » est tout d’abord un adjectif : « relatif à un fonds de terre, à sa propriété, à son exploitation et à son imposition ». Une définition du foncier en tant que nom a été notamment posée par Joseph Comby7 dans Vocabulaire foncier, lexique publié initialement en supplément au numéro 136 d’Etudes foncières : « dans son acception première, le foncier désigne la terre (et parfois, par extension, les constructions et aménagements qui sont dessus), non pour elle-même, mais en tant que fonds d’une exploitation ou d’une rente. Il n’y a pas de foncier sans une notion d’appropriation et de valorisation. Dans l’étude du foncier, le juridique et l’économique sont intimement liés. Sans droit d’appropriation (individuelle ou collective), une terre n’a aucune valeur particulière : lorsqu’elle sort du champ juridique, la terre sort également du champ économique ». Aujourd’hui, le foncier renvoie surtout au « terrain nu ». Lorsque les terrains sont construits, on parle plutôt de marché immobilier. En matière d’aménagement du territoire, on s’intéresse au foncier pour le protéger et/ou pour le valoriser quand il s’inscrit dans des projets de développement. Le foncier est donc le préalable à tout aménagement du territoire. Il est posé comme au coeur de la stratégie de développement du territoire dans la mesure où il est le « support géographique 7 Joseph Comby est le cofondateur de l’Association des Etudes Foncières (ADEF) qui publie la revue Etudes Foncières
  24. 24. 23 des activités humaines » (Ibid.). A ce titre, il est la condition première de la réalisation des projets urbains. Les collectivités territoriales peuvent donc se constituer des réserves foncières, parfois via l’aide d’un opérateur foncier8, pour des actions ou opérations d’aménagement telles qu’elles sont définies par la loi. L’acquisition de foncier peut en réalité avoir plusieurs buts. Elle peut dans un premier temps permettre à la collectivité d’aménager des terrains qui seront ensuite revendus à des promoteurs pour des opérations immobilières par exemple. La collectivité peut aussi choisir d’y implanter des équipements, qu’ils soient éducatifs, sportifs, culturels, … 8 «Organisme public ou parapublic chargé de mener des opérations d'achat et de vente de terrains pour le compte d'une collectivité publique en utilisant un fonds de roulement et la compétence de techniciens dont les collectivités publiques ne disposent pas toujours. Ce rôle est tenu de plus en plus souvent par les établissements publics fonciers (EPF) », Vocabulaire Foncier de Joseph Comby. Une acquisition de foncier peut aussi permettre le développement d’axes de transports (voie ferroviaire, routes, transport en commun, chemins doux, …). Par ailleurs, l’acquisition de foncier peut être un moyen pour la collectivité de maîtriser son urbanisation et son étalement urbain et de limiter ainsi l’artificialisation des sols. Par exemple, celle-ci peut décider d’acquérir des terrains riches en biodiversité, qu’elle gère ou non, afin de préserver des espaces naturels caractéristiques. Cette acquisition peut se faire dans le cadre des mesures compensatoires. L’acquisition de foncier permet alors de soutenir le projet d’aménagement d’une collectivité et de notamment maîtriser son urbanisation. Pour poursuivre ce but, il n’est cependant pas toujours essentiel pour une collectivité de maîtriser le foncier. En effet, la collectivité dispose notamment d’outils de planifications qui sont à même de proposer des affectations d’usages via des zonages, et qui peuvent par exemple limiter l’artificialisation des sols. C’est cet axe que suit la mission de stage qui m’a été confié. En effet, dans un contexte de rareté budgétaire, les collectivités sont de moins en moins amenées à acquérir directement les terrains. Dans tous les cas, l’identification et la mobilisation du foncier suffisamment en amont des projets doit permettre d’éviter la spéculation foncière mais aussi de garantir des emplacements optimaux pour l’implantation des actions ou opérations d’aménagement. Faute d’anticipation foncière, un projet peut être retardé voire annulé si les investisseurs sont « découragés » (AGUR, 2007). Bref historique législatif sur les outils fonciers en vigueur C’est la LOF (Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière) qui inaugure les politiques foncières locales. Notamment par le biais des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) et des Plans d’Occupation des Sols (POS), outils d’urbanisme prospectif et réglementaire, la LOF donne en effet Définition des actions ou opérations d’aménagement d’après l’article L.300- 1 du Code de l’Urbanisme : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignements supérieurs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »
  25. 25. les moyens aux collectivités de maîtriser et d’organiser le développement urbain. Zones d’Aménagement Différé (ZAD, 1962, 1986, 1991), Zones d’Intervention Foncière (ZIF, 1975) puis Droit de Préemption Urbain (DPU, 1985) seront autant d’outils développés par la législation permettant aux collectivités d’élaborer et de soutenir leur politique foncière. En 2000, la loi SRU (Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains) institue les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) et les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) comme documents de planification à même de porter une approche globale de l’aménagement et du développement urbain, et ce en poursuivant trois objectifs9 ; qui peuvent alors se matérialiser dans l’élaboration d’une stratégie foncière : 24 - Rechercher l’équilibre entre les logiques de renouvellement urbain et d’étalement urbain (gestion économe de l’espace) ; - Mettre en cohérence les différentes échelles d’intervention et permettre une meilleure articulation des politiques sectorielles ; - Favoriser la lutte contre les exclusions sociales et les phénomènes de ségrégation spatiale. « Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques » (DGUHC-CERTU-CETE, 2006) Les collectivités disposent aujourd’hui d’un ensemble d’outils fonciers qui recouvrent différents niveaux d’intervention (Ibid.). Le choix de l’outil à mobiliser dépend de l’environnement d’action et de la stratégie d’intervention que la collectivité souhaite entreprendre. Nous reprendrons uniquement dans le cadre de ce mémoire un listing de l’ensemble des outils existants et les différentes stratégies mobilisables par les collectivités. Ces derniers ne seront pas détaillés ici dans la mesure où le sujet du mémoire ne se concentre par sur l’ensemble des 9 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.11. outils de l’action foncière mais uniquement sur ceux du PLU (étudiés dans le 1.1.3.). Ce listing permet cependant de comprendre que l’action foncière recouvre un ensemble d’outils qu’il convient de mobiliser ou non selon les contextes et les projets. Il permet aussi de replacer le sujet de stage dans son contexte global d’action. Figure 7 Les outils de l'action foncière au service des politiques publiques (DGUHC-CERTU- CETE, 2006) ACQUERIR LE FONCIER Les réserves foncières en vue d’un projet d’aménagement Le droit de préemption urbain La zone d’aménagement différé Le droit de préemption sur les fonds de commerce L’expropriation pour cause d’utilité publique FINANCER LES POLITIQUES LOCALES La fiscalité foncière Les taxes foncières La taxe d’aménagement Le projet urbain partenarial Le Versement pour sous-densité La Participation pour voirie et réseaux MINORER LA CHARGE FONCIERE Les baux et le démembrement Le portage foncier (gestion, portage long, transfert de bail) Le PASS foncier La dation La vente à prix préférentiel La subvention pour surface foncière
  26. 26. 25 PRENDRE EN COMPTE LE FONCIER DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME Le SCOT Le PLU La carte communale Les emplacements réservés Les secteurs réservés AMENAGER LE FONCIER Le lotissement communal Le permis de construire groupé La Zone d’Aménagement Concerté Le Programme d’Aménagement d’Ensemble Les découpages parcellaires en milieu urbain FAVORISER LA PRODUCTION DE LOGEMENT Le PLH La vente en l’état futur d’achèvement Les quotas de logements sociaux dans les documents d’urbanisme PROTEGER LE FONCIER NATUREL ET AGRICOLE Espaces Naturels Sensibles Zone Agricole Protégée Périmètre Agricole et Naturel CONNAITRE LES ACTEURS DU FONCIER Les Etablissements Publics Fonciers Les Sociétés Publiques Locales d’Aménagement et les Sociétés d’Economie Mixte La Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural Les conservatoires du littoral Les associations foncières urbaines La Délégation à l’action foncière et immobilière Source : http://www.certu.fr/toute-l-actualisation-du-guide-de-a855.html En définitive, il apparaît que le foncier remplit un triple rôle, à la fois environnemental, économique mais aussi social10 : - Le foncier peut en effet prendre forme dans une « ressource naturelle non renouvelable », « au coeur des enjeux de protection et de gestion des milieux naturels et de la ressource en eau »11. - Il peut être aussi, comme expliqué précédemment, le support du développement local et régional. - Il est enfin un « élément constitutif du rapport social »12, notamment par la cristallisation des enjeux d’équité sociale et, par extension, de ségrégation socio-spatiale. Si le foncier est un lieu qui possède une valeur, économique, sociale, ou environnementale, il possède aussi un usage (DGUHC, 2004). Ces dernières peuvent se renouveler dans le temps et c’est pour cela que les collectivités locales réalisent des politiques d’appropriation et d’affectation des sols, via notamment les documents de planification. « Cette maîtrise du foncier doit permettre de gérer « l’équilibre foncier du territoire » et d’éviter des conflits d’intérêts, d’usage, de propriété dommageables au développement harmonieux du territoire et à la qualité du cadre de vie des habitants »13. « En constituant la pierre angulaire de toute politique d’aménagement, à quelque échelle que cela soit, la gestion économe du foncier est devenue une préoccupation majeure notamment au travers de documents de planification spatiale »14. C’est notamment à ce titre que stratégie foncière et projet de territoire sont intimement liés. 10 Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Rapport, Version du 18 avril 2014, 406 p. 11 Ibid., p 340. 12 Ibid., p 340. 13 Ibid., p.10. 14 Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, op.cit., p.340.
  27. 27. Il ne faut cependant pas omettre le fait que les collectivités ne sont pas les seuls opérateurs fonciers sur le territoire. On peut notamment citer la Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER), les Etablissements Publics Fonciers (EPF), le Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres (CELRL), le Conseil Général, qui peuvent acquérir et gérer des espaces. Ces structures ont leur propre stratégie foncière. Par exemple, le CELRL et le CG59 protègent et gèrent des espaces remarquables sur le territoire de la CUD. Il apparaît donc nécessaire de « renforcer la coordination entre les principaux opérateurs fonciers […] au vue de la diversité et de la complémentarité de leurs interventions, au service d’un ensemble de politiques publiques conduites aux niveaux régional, départemental, local »15. 26 1.1.2. Stratégie foncière et projet de territoire : de l’urbanisme planificateur au projet urbain, une démarche itérative Le projet de territoire peut être défini comme un « projet de développement et d'aménagement fondé sur une réflexion stratégique ».16 Cette démarche, qui se formalise dans la charte de pays, le projet d’agglomération ou dans le PADD (Projet d’Aménagement et de Développement Durable) a pour volonté d’unir les acteurs locaux pour qu’ils proposent des orientations de développement transversales et des projets concrets. Le projet de territoire suppose en effet une vision partagée du territoire de projet mais aussi, par conséquent, une articulation entre thématiques (habitat, transport, activités économiques, environnement, …). A ce titre, le projet de territoire est un « projet intégré de renouvellement qualitatif de la ville 17». La conception du projet de territoire est en réalité la résultante des évolutions législatives. De la LOADT (Loi n° 95-115 du 15 Ibid., p.340. 16 http://cc-paysdepange.fr/communaute-de-communes/le-projet-de-territoire.html 17 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.5. 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite loi Pasqua) à la loi ALUR (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové), la notion de projet de territoire n’a cessé de se préciser en termes de responsabilité des collectivités, de l’articulation des enjeux de développement durable, économique et social et d’association de la société civile à la démarche. Il apparaît en réalité que stratégie foncière et projet de territoire sont intimement liés, et ce à différentes échelles. C’est à ce titre que Lille Métropole Communauté Urbaine définit le foncier comme un espace en trois dimensions, cumulé, rationalisé et durable au service de la qualité de vie et de la qualité « de ville » des habitants »18. L’échelle du projet urbain En effet, un projet de territoire, et moins largement tout projet d’aménagement, a des impacts sur le foncier dans la mesure où il induit une transformation de l’espace, stricto sensu mais aussi environnant. Comme défini précédemment, le foncier a une valeur et un usage, fluctuant selon les contextes. Tout projet ne peut être réalisé sans maîtrise d’un foncier et connaissance de ses caractéristiques (disponibilité, occupation, servitudes, contexte réglementaire, …). La mise en oeuvre de la stratégie foncière s’étale par définition sur le temps long dans la mesure où elle est indissociable du projet de territoire. Par ailleurs, les délais de négociations peuvent être longs, l’acquisition des terrains ne se fait que progressivement dans le cas de projets de grande envergure, en fonction d’un contexte fluctuant (propriétaires, usages, prix, protection réglementaire, …). Ce n’est pas tant la rareté des terrains qui pose question mais plus leur disponibilité en un temps donné pour un usage et un prix donné. En définitive, 18 Présentation effectuée le 23 mai 2014 à la journée de l’Association des Communautés Urbaines de France
  28. 28. 27 l’élaboration et la mise en oeuvre d’un projet de territoire n’est possible que si les enjeux stratégiques et opérationnels du foncier sont identifiés, à toutes les étapes du projet. Il est en effet important de noter qu’une action foncière prend place dans un contexte particulier relatif à la propriété et à la concurrence. Les collectivités territoriales peuvent avoir intérêt à agir en amont afin de maîtriser du foncier et de contrer toute spéculation sur les terrains où elle souhaite développer des projets. La maîtrise et l’acquisition du foncier doit aussi prendre en compte l’ensemble des acteurs, publics ou privés, qui ont intérêt à agir. En effet, une « compétition d’usage » peut avoir lieu19. En ce sens, acquérir ou maîtriser un foncier implique des étapes de concertation, de négociations, et une recherche de consensus permanent afin de réguler les usages. Ce processus peut s’étaler dans le temps et il peut être nécessaire pour les collectivités locales d’anticiper les projets et les problématiques d’acquisition foncière. En définitive, anticiper dans le domaine foncier permettrait de contrer deux écueils : la spéculation et les situations de blocage avec les propriétaires des terrains. Gérer le foncier au cas par cas, au fil des projets, peut être en effet risqué et il peut être pertinent de bâtir une véritable stratégie en amont, stratégie partagée politiquement. « Sans action foncière préalable et volontariste, il n’y a pas de projet urbain ambitieux possible » et « sans projet de développement, il n’y a pas de politique foncière efficace » (AGUR, 2007) : c’est pourquoi on peut parler de processus itératif. Rennes métropole est un exemple de collectivité qui a mis en place depuis de nombreuses années (1977) une véritable politique volontariste d’anticipation foncière et de maîtrise des prix afin de mettre en oeuvre ses politiques d’aménagement notamment inscrites dans le Programme Local de l’Habitat (PLH) (Quiniou, 2013). A ce titre, on peut affirmer que Rennes a mis l’action foncière au 19 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.9. service du projet urbain (AGUR, 2007)20.La mise en place d’une stratégie foncière volontariste et suffisamment en amont des projets permet à la collectivité d’ « assurer la diversité des besoins » (Ibid.), aussi bien en termes de mixité sociale que de qualité et diversité des formes urbaines. La ZAC de Beauregard, au Nord-Ouest de la ville, est un exemple de projet urbain dont la réalisation a été conditionnée par la maîtrise totale du foncier. Cette maîtrise a permis à la collectivité de « préparer » le projet en constituant la trame verte paysagère dès les premières constructions. Cette maîtrise totale du foncier a aussi permis d’enclencher des négociations avec les bailleurs et les promoteurs afin de « promouvoir une densité urbaine soutenue dans un quartier périphérique » (AGUR, 2007). Elle a aussi été garante d’une certaine qualité urbaine et architecturale. A ce titre, selon Jean-Yves Chapuis, agir sur le foncier revient à agir sur trois leviers : le levier économique, la composition urbaine et la mixité, qu’elle soit fonctionnelle et sociale. Elle permet par ailleurs une grande créativité, que ce soit dans les matériaux utilisés, la typologie des logements, la gestion des contraintes environnementales ou dans la recherche de la compilation entre densité et intimité. La maîtrise foncière suffisamment en amont via l’écriture et la formalisation d’une stratégie permet alors de mettre en place une véritable qualité de ville. En effet, une action réalisée suffisamment en amont, afin de maîtriser les coûts d’acquisition des terrains, permet d’influer sur les prix de sortie et donc de mettre en oeuvre du logement locatif social en secteur dense par exemple, lieu où le foncier est particulièrement difficile à mobiliser. Dans le compte à rebours de l’aménageur, le montant du foncier est la variable d’ajustement. Afin de faciliter cette mixité il devient alors du « devoir de la collectivité de maîtriser du 20 La collectivité préempte chaque année 15 à 20 fois (chiffres de 2007, AGUR). Chaque année, 7 à 9 millions sont consacrés à l’acquisition de terrains (Ibid.).
  29. 29. foncier pour mettre en oeuvre un développement équilibré du territoire » (AGUR, 2007). Agir à l’échelle intercommunale A ce titre, la mise en oeuvre d’une stratégie foncière peut aussi devenir un outil, un référentiel pour l’ensemble des projets développés par la collectivité. En élaborant une stratégie, écrite et partagée, il s’agit de construire un projet de développement cohérent avec les réalités territoriales et les enjeux transversaux que peuvent être la limitation de l’artificialisation des sols, les risques de submersion marine, le développement de la trame verte et bleue, la densification et le renouvellement urbain, l’introduction de la nature en ville, ... Une stratégie foncière peut donc avoir plusieurs axes : 28 - Développement et renouvellement de l’habitat o En quartier d’habitat social o En quartier d’habitat ancien o En extension urbaine - Maintien et développement des activités économiques - Maintien et développement des activités agricoles - Préservation, valorisation et développement des espaces naturels - Introduction de la nature en ville - Développement des infrastructures de transport La mise en oeuvre d’une stratégie foncière, et plus particulièrement dans le cadre de ce stage, peut alors avoir comme but de territorialiser, en articulant l’ensemble de ces thématiques, le développement choisi par la collectivité en maîtrisant le foncier ou l’usage des sols21. 21 C’est aussi la position de Lille Métropole Communauté Urbaine qui confère à la stratégie foncière l’ « objectif de consolidation d’une vision foncière durable, dynamique et partagée du territoire métropolitain » (Extrait d’une présentation de LMCU faite à la journée de l’ACUF le 23 mai dernier. L’enjeu final d’une stratégie foncière reste alors la cohérence des actions entre elles mais aussi en tant que telles. Prenons comme exemple les projets visant à protéger ou restaurer la biodiversité (trame verte et bleue, mesures compensatoires22). Sans stratégie formulée, les acquisitions et gestion de terrain se font au cas par cas. Or, il apparaît nécessaire de construire une stratégie globale pour notamment pérenniser les corridors biologiques préexistants et pour, dans un second temps, faciliter la prise de décision lorsque la collectivité cherche à se constituer des réserves foncières pour y accueillir des mesures compensatoires par exemple. Par ailleurs, il est important de mêler cette thématique relative aux espaces naturels à d’autres, plus urbaines. En effet, ces espaces naturels préservés peuvent être des écrans de verdure, des espaces tampons pour les habitations à proximité, il peut s’agir de maîtriser les formes urbaines et les implantations d’activités en contact avec celles-ci. Ces volets s’articulent en permanence. De la même manière, il est important pour les projets de lotissements en milieu « rurbain » de questionner, en élaborant la stratégie foncière, les interactions avec les espaces agricoles (Serrano, 2005). Une stratégie foncière est donc anticipatrice aux projets d’aménagement et de développement et permet de formuler une vision à moyen ou long terme du territoire. Elle recouvre alors des échelles territoriales différentes. En définitive, l’élaboration d’une stratégie foncière semble être la clef pour planifier durablement, dans tous les sens du terme, le territoire par des actions échelonnées dans le temps et en diversifiant et réglementant les usages du sol par le biais de zonage par exemple. La stratégie n’est pas une fin en soi mais un outil au service d’un projet plus global, d’une politique prédéfinie et définie par le territoire. A titre d’exemple, la stratégie foncière définie par Lille Métropole Communauté Urbaine s’oriente autour de trois axes : accorder un statut au foncier, mieux 22 Les mesures compensatoires sont définies comme l’ensemble des mesures et des actions mises en place pour contrebalancer les impacts résiduels négatifs d’un projet d’aménagement sur l’environnement (Loriot, 2013)
  30. 30. 29 utiliser les ressources et fédérer les acteurs du foncier23. C’est alors une stratégie qui implique des réflexions à la fois sur l’occupation des sols et l’équilibre à créer, sur la stratégie d’intervention de la collectivité mais aussi sur l’organisation même des services. Dans le cadre de ce stage, nous nous focaliserons principalement sur les questions d’occupation des sols, sous l’angle d’une réflexion autour d’un changement de stratégie d’intervention. L’organisation des services sera abordée comme piste d’action. L’enjeu d’élaboration d’une stratégie foncière est fortement lié au contexte d’action Par ailleurs, il semble important de préciser que le postulat que tout projet de territoire doit avoir comme préalable une stratégie foncière n’a pas toujours été dominant dans les pratiques. En effet, dans les années 1960, face à un contexte de croissance économique et démographique, l’Etat et les communes ont engagé des politiques de réserves foncières massives sans véritable stratégie prédéfinie et en suivant le plus souvent une logique de mitage24. Ces réserves permettaient l’implantation d’activités économiques, de logements ou d’infrastructures. La non-élaboration de stratégie foncière répondait alors à un contexte où les terrains étaient peu chers, où le portage par la collectivité se faisait quasi-systématiquement 25, et où les approches intégrées n’étaient pas monnaie courante. Dès le début des années 1970, ce contexte change, notamment avec l’arrivée de la crise économique. Les acquisitions foncières s’essoufflent, et ce pour deux raisons majeures. Dans un premier temps, il devient plus coûteux pour les collectivités d’acquérir des terrains : les taux d’intérêts sont en forte hausse. Par ailleurs, le besoin en construction se fait moins ressentir, ce qui rend moins pertinent l’acquisition de nouveaux terrains à aménager. C’est en réalité à partir de 1983 et des lois de décentralisation qu’on assiste à un renouveau en termes 23 Powerpoint présenté à l’ACuf le 23 mai 2014 24 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit. 25 Ibid. de politique puis de stratégie foncière. En effet, avec les lois de décentralisation, les territoires anciennement industrialisés à reconvertir se retrouvent aux mains des collectivités locales. Aujourd’hui, « les évolutions actuelles des agglomérations, la persistance des besoins de constructions, l’étalement urbain mal maîtrisé, le processus rapide de valorisation ou de dévalorisation des territoires, conduisent à une nouvelle prise de conscience de la nécessité de mettre en oeuvre des politiques foncières adaptées et de mobiliser des moyens et des outils permettant leur réalisation »26. Le recours à un processus stratégique est aussi le reflet d’un contexte budgétaire où il est urgent pour les collectivités de gérer au mieux leurs finances tout en gardant des marges d’actions. L’intérêt de la mise en oeuvre d’une stratégie foncière semble donc une réponse à un contexte global de raréfaction budgétaire, encouragée par des textes nationaux ou régionaux comme nous l’aborderons dans le 1.2.. Les collectivités ont d’autant plus intérêt à agir et à définir cette stratégie en amont des projets que ce contexte de réduction de la consommation foncière a des conséquences non négligeables. En effet, la rareté du bien peut entraîner des phénomènes de rétention et donc d’augmentation des prix. Cette hausse du prix du foncier aura alors un impact sur le prix de sortie des opérations et donc sur des objectifs de réduction des inégalités socio-territoriales (Quiniou, 2013). Autre exemple de conséquence d’une rareté croissante du foncier : l’augmentation de la déprise agricole. La stratégie foncière peut alors se traduire au sein d’un document : le Programme d’Action Foncière (PAF). Celui-ci se pose comme au service de la politique d’aménagement et de développement de la collectivité. Le PAF, en complément d’un outil de veille ou de référentiel foncier, accompagne les différentes politiques des communes, notamment en termes de production de logements. Par exemple, le PAF de Rennes Métropole vise à constituer des réserves foncières en amont des projets communaux ; l’intercommunalité se pose alors comme un facilitateur de ces derniers en portant le foncier avant les opérations. A titre 26 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.5.
  31. 31. d’exemple, le PAF de Rennes facilite grandement les opérations communales en renouvellement urbain : en 2012, cela représente 99.6% des acquisitions27. Le PAF se pose donc comme une traduction opérationnelle des différents projets politiques. Il mobilise un ensemble de moyens afin de mener à bien les objectifs. Cependant, il semblerait qu’il ne soit pas le seul document qui soit à même de traduire de façon territorialisée les projets d’agglomération ou communaux. 30 1.1.3. Le Plan Local d’Urbanisme, « clef de voute d’une politique foncière » en faveur du développement urbain durable D’après l’AGUR (2007), le Plan Local d’Urbanisme (PLU) est l’ « outil réglementaire fondamental » qui permet de maîtriser le volume et la localisation de l’offre foncière. Il permet en effet à la collectivité, via l’usage d’un certain nombre d’outils, d’agir sur le foncier, comme nous l’avions déjà évoqué via le listing établi par la DGUHC. Ainsi, « les Plans Locaux d’Urbanisme […] orientent à moyen et long terme la fabrique de la ville et le développement des territoires » (Quiniou, 2013, p.7). En effet, « depuis les années 1990, l’Etat a fait de la planification spatiale un outil au service du développement territorial durable » (Struillon, 2012, cité par Quiniou, 2013) dans la mesure où ces documents peuvent réguler et orienter les usages de l’espace28, ce qui fait du Plan Local d’Urbanisme le « premier outil foncier à disposition des communes » (CERTU, 2013). 27http://metropole.rennes.fr/politiques-publiques/transports-urbanisme-amenagement/ le-developpement-urbain/la-politique-fonciere/, consulté le 23/08/14 28 Dans le cadre de ce mémoire, nous étudierons uniquement le plan local d’urbanisme mais nous tenions tout de même à signifier que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou le programme local de l’habitat (PLH) comportent eux aussi des outils en mesure d’agir sur le foncier.
  32. 32. 31 Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture Le PLU peut dans un premier temps être au service d’une stratégie foncière, définie en amont, en proposant des outils à même d’agir sur l’acquisition ou la gestion du foncier. Ces outils réglementaires peuvent se poser comme de bons compléments à une action foncière plus large et souvent plus coûteuse. Plusieurs outils sont mobilisables : le règlement en tant que tel et le zonage s’y reportant, les emplacements réservés, les Périmètres d’Attente de Projets d’Aménagement, … Article L121-1 du Code de l’urbanisme Les plans locaux d'urbanisme déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur des entrées de ville et le développement rural ; b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »
  33. 33. 32 Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance Plan Local d’Urbanisme (PLU) Intégralité du territoire de la commune ou de l’EPCI Loi SRU Loi UH Loi ENL Document qui définit à l’échelle d’une commune ou d’une intercommunalité un projet global d’urbanisme et d’aménagement Fixe les règles d’occupation des sols Déclinaison des enjeux fonciers dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) Régulation de l’offre foncière dans le règlement (zonage, emplacements réservés, …) Echéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation, non opposable aux tiers (rapport de présentation) Permet la mise en oeuvre d’outils d’action foncière : périmètre de droit de préemption urbain, emplacements et secteurs réservés, taxe foncière Institution de servitudes dans les zones urbaines ou à urbaniser Orientations d’aménagements permettent à la commune d’orienter des opérations d’aménagement Incidences sur le marché foncier Exemple de zonage : A EPCI R123-7 Secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles Exemple de zonage : N EPCI R 123-8 Secteur à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, de l’existence d’une exploitation forestière, … Orientations d’Aménagement et de Programmation Loi ENE Article L123- 4 du code de l’urbanisme Permet de définir des dispositions en matière de préservation de l’environnement ainsi que des mesures de réduction voire de compensation des incidences, de paysage, d’organisation urbaine, de gestion des eaux pluviales, … Lien direct entre la planification et l’opérationnalité Influence l’usage des sols sans acquisition nécessaire par la collectivité (Opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme (compatibilité)). Opposables aux tiers donc parfois peu prescriptives Emplacements réservés Secteurs bâtis ou non Loi SRU Emplacements réservés pour la réalisation de projets d’équipements, d’espaces verts, de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale Permettent d’anticiper l’acquisition du terrain et de geler tout autre projet de construction Définition d’un site prioritaire pour une opération Anticipation d’un terrain Gel des autres projets sur le site défini Développement d’une offre de logements sociaux dans des quartiers déficitaires La collectivité doit être prête à acquérir si le propriétaire utilise son droit de délaissement Obligation de réalisation d’un projet d’aménagement
  34. 34. 33 Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance Périmètre d’attente de projet d’aménagement global Secteurs bâtis ou non Loi SRU Article 123- 2 Interdit dans un périmètre délimité les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil, pour une durée au plus de cinq ans, dans l’attente de l’approbation du projet par la collectivité Sous justification, inscription dans le PLU d’une servitude sous la forme d’un périmètre au sein duquel les constructions ou installations sont interdites dès lors qu’elles excèdent une superficie définie par le règlement Adaptation, changement de destination, réfection, extension des constructions autorisées Adaptée aux projets de renouvellement urbain nécessitant une étude approfondie Le PAPA a une durée de vie de 5 ans Espace boisé classé Bois, forêts, parcs Article L130-1 Interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation des sols de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements Protection ou création de boisements Protection forte soumise à révision du document d’urbanisme … D’après CERTU (2004) A.Legrand (2014)
  35. 35. Cependant, le PLU reste « un outil sous-utilisé dans sa capacité de régulation foncière » (CERTU, 2013). C’est un constat qui a été appuyé par un travail de benchmarking réalisé pendant le stage. Sur un ensemble de collectivités analysées, très peu font référence aux outils fonciers du PLU lorsqu’elles évoquent leur stratégie foncière et leur méthodologie d’élaboration. Mais, le PLU peut aussi contribuer à définir la stratégie foncière et l’influencer en proposant des analyses croisées de l’occupation des sols. L’entrée spatiale du document d’urbanisme est souhaitée et encouragée par la Région Nord – Pas de Calais. Ainsi, on peut lire dans le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT), que les PLU doivent comporter « une approche raisonnée et économe de la ressource foncière » (p.167). La région définit alors le PLU comme un « ensemblier » des outils, procédures et documents d’urbanisme. C’est un facteur de mise en transversalité et de cohérence des politiques publiques qui peut alors permettre, via ses analyses, de réguler les tensions entre les différents espaces et de notamment « résoudre l’équation ville-nature-agriculture ». Ainsi, selon la Stratégie Régionale Climat, « les documents de planification assurent l’équilibre entre les trames urbaines, agricoles et naturelles par un usage économe de l’espace de la ressource foncière et de la multifonctionnalité urbaine » (p.72). L’inscription de cette citation au sein de la Stratégie Régionale Climat n’est d’ailleurs pas anodine. En effet, la Région pose le fait que la « sobriété foncière » est le premier pas vers la « sobriété énergétique » : « les documents de planification jouent un rôle central dans la déclinaison locale des enjeux contribuant à engager la région dans la transition écologique régionale » (SRADDT). Ceci est rendu possible par la transversalité du document, notamment dans ses thématiques traitées. A ce titre, « les collectivités territoriales qui n’ont pas encore emprunté cette voie sont […] invitées à s’engager dans une gestion du foncier prévisionnelle et opérationnelle à travers la prise en compte des objectifs du SRCAE et des DRA [Directives Régionales d’Aménagement] » (SRADDT, p.211). Un double effort est à fournir, correspondant aux deux clefs de lecture des relations entre stratégie foncière et 34 PLU : élaborer une stratégie foncière à la hauteur des enjeux dans un premier temps et utiliser les outils fonciers du PLU disponibles et mobilisables à même de soutenir cette stratégie dans un second temps. La Région pose alors résolument le PLU comme un outil préopérationnel. Il s’agit de « faire de la gestion économe du foncier la pierre angulaire [des] stratégies d’aménagement » (Stratégie Régionale Climat) et d’intégrer au maximum en amont urbanisme réglementaire et planificateur. Cependant, si le PLU se doit d’avoir une entrée résolument foncière dans sa conception, ce postulat comporte des limites, notamment dans l’application fine de la stratégie. En effet, le PLU doit éviter de délimiter des zonages trop précis qui auraient pour effet une possible hausse des prix des terrains. A ce titre, le CERTU (2013) préconise de privilégier des zonages mixtes. L’intercommunalité « chef de file » des stratégies foncières Par ailleurs, d’après le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD), dans son rapport Actions foncières à moyen ou long terme : anticiper pour mieux maîtriser, publié le 18 mars dernier, l’intercommunalité doit être le « chef de file » des stratégies foncières, notamment par l’inscription de celles-ci dans les documents réglementaires via un volet foncier (SCoT, PLUi, PLU, PDU, PLH). De la même manière qu’il apparaît pertinent de décliner le projet de territoire à l’échelle intercommunale afin que celui-ci soit cohérent dans ses principes, et comme, nous l’avons déjà démontré, projet de territoire et stratégie foncière sont intimement liés, il nous semble que l’échelle adéquate pour l’élaboration et la mise en oeuvre d’une stratégie foncière soit elle-aussi l’échelle intercommunale. La pertinence de l’échelle intercommunale permet aussi d’insérer de la cohérence dans l’ensemble des projets puisque c’est à cette échelle que sont

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