Conférence F. Esposito (20100419)

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QUELLES NOUVELLES VOIES

POUR UNE EUROPE DÉMOCRATIQUE ?

Intervenant :

Frédéric ESPOSITO
Chargé de cours à lʼInstitut Institut européen
européen de lʼUniversité de Genève
Université de Genève
Co-directeur du programme en gestion des politiques de sécurité
urbaine (Faculté SES et Institut des Sciences de l'environnement)

Jeudi 12 novembre 2009 de 18h30 à 20h00
UNIMAIL, Salle MS130

Un apéritif suivra la manifestation à la Maison des Associations
15, rue des Savoises, Plainpalais, Genève

1. La démocratisation de l’Union européenne

La Chute du mur de Berlin et l’évolution du système international
 Le contexte communautaire: les CIG UEM/UP
1) Sommet européen de Strasbourg (8-9 décembre 1989), le Conseil
européen précise dans ses conclusions, qu'une conférence
intergouvernementale (CIG) sera chargée de préparer les
amendements au traité portant sur la dernière étape de l'UEM
(création d'une monnaie unique et d'une Banque centrale
européenne).
2) Formellement, la création d'une CIG sur l'Union politique émane
d'une proposition du Conseil européen de Dublin I (28 avril 1990)
avant que celle-ci ne soit officialisée lors du Conseil européen de
Dublin II (26 juin 1990). Le lancement fut effectif à l'occasion du
Conseil européen de Rome (14-15 décembre 1990).

1

1.1 L’Union européenne face à la démocratisation du
continent européen (1989)
 La diffusion démocratique au niveau du continent européen
est la conséquence d'un double phénomène (Mario Telò 1995):
1) le développement de la démocratie internationale
(au niveau transnational)
Facteur: globalisation économique et politique
Conséquences:
a) Création d'une société internationale où les relations verticales
seraient remplacées au sein des Etats par des relations horizontales
transnationales (Ex: UE)
David Held (1996): création de nouvelles interfaces plutôt qu’un
changement dans la nature des relations au sein des Etats.
b) Phénomène d’intégration ou de fragmentation de la structure
étatique, conduisant au déclin de la souveraineté externe de
l’Etat

1.1 L’Union européenne face à la démocratisation du
continent européen (1989)
2) La démocratie supranationale (au sein des organisations
internationales)

 Le développement de la démocratie internationale va proﬁter
du processus de fragmentation et d’intégration (Ex: L’UE va
passer de 15 à 27 membres).

2

 Le processus de démocratisation de l’UE ne doit pas être
envisagé comme une conséquence du seul développement
de la démocratie internationale mais plus directement
comme une nécessité fonctionnelle du système
communautaire.

" Face au degré d'engagement demandé à la Communauté,
il nous faut une armature institutionnelle qui résiste à toute
épreuve"
Jacques Delors, Parlement européen, Strasbourg
17 janvier 1990

Conseil Européen de Laeken, «Conclusions de la
Présidence», SN 300/1/01 14 et 15 Décembre 2001.
« Simultanément, l'Europe est confrontée à un double déﬁ : l'un
en son sein, l'autre en dehors de ses frontières. À l'intérieur de
l'Union, il faut rapprocher les institutions européennes du
citoyen. (…) Hors de ses frontières, l'Union européenne est
également confrontée à un environnement en mutation rapide,
mondialisé. (…) Quel est le rôle de l'Europe dans ce monde
transformé? Maintenant qu'elle est enﬁn unie, l'Europe ne doit-
elle pas jouer un rôle de premier plan dans un nouvel ordre
planétaire, celui d'une puissance qui est à même de jouer un
rôle stabilisateur au plan mondial et d'être un repère pour un
grand nombre de pays et de peuples? (…) La seule frontière
que trace l'Union européenne est celle de la démocratie et des
droits de l'homme.

3

1.2 Le problème de la dimension étatique de l’UE
Le caractère démocratique de l’Union émane des pays
démocratiques qui la composent, parce que l’UE n’est
pas une transposition de l’ordre étatique national -
pouvoir judiciaire, exécutif, législatif.
Communauté d’Etats: Conseil des ministres et
Conseil européen, futur Président de l’UE,
Haut représentant pour les relations étrangères
Communauté de peuples: Parlement européen,
Comité des Régions, Commission européenne
(représentant l’intérêt commun) et la Cour de
justice.

1. De la légitimité formelle……..
a) Au niveau des Etats

 Les Etats membres ratifient chaque nouvelle étape
de la construction européenne
 Les Parlements nationaux participent à l’œuvre
communautaire (ratification/consultation par leur
gouvernement)

4

b) Au niveau de l’UE
 Le PE est élu démocratiquement depuis 1979 (légitimité
directe)
 Les représentants des Etats au sein du Conseil/Conseil
européen sont légitimés démocratiquement (directement ou
indirectement):Conseil des ministres, Conseil européen, la Cour
de justice des Communautés européennes sont "nommés" par les
gouvernements nationaux, alors que le Conseil choisit les
membres de la Cour des comptes.
 Canaux de participation citoyens (légitimité indirecte): droit
de vote et d’éligibilité aux élections communales et
européennes; droit de pétition (art. 194 UE) ; droit de recourir au
médiateur (art. 195 UE) ; initiative citoyenne (art. 8B UE)

Tableau 1.1 : Les canaux de participation au sein de l’UE.Source : Frédéric Esposito
Bilan
no Canaux Type de lien
input-output
1 Elections au niveau européen Direct. fort fort
2 Recours devant la CJCE Direct. faible fort
Indirect sur le Conseil des Ministres, mais les
3 Elections au niveau national citoyens contribuent à la formation des fort moyen
gouvernements nationaux.
Direct; toutefois ce droit est limité par so n
4 Pétitions au PE
objet.
fort moyen
Direct si les parlementaires sont é lus sur une fort/faib
5 Contact avec les membres du PE base locale (Royaume-Uni) et indirect dans l e fort/faible le
cas d'une circonscription unique.
Bien que nommés par le Conseil, les membres
de ce Comité sont pour la plupart des élus, et
de ce fait cela crée un lien direct avec les
citoyens. Cependant, les candidats sont au
préalable proposés par les Etats membres,
6 Comité des Régions moyen faible
selon une pr océdure qui n'est pas uniforme.
Ainsi, des fonctionnaires sont également
nommés. Quant à l'impact sur le système
communautaire, il est limité de par son st atut
d'organe consultatif.
Direct, même si leur fréquence n'est pas
7 Audition devant la Commission
réglementée.
fort faible
Le lien avec le citoyen est direct, même si la
8 Plainte au Médiateur plainte est non contraignante pour fort faible
l'administration concernée.
Lien direct avec l'admi nistration
9 Lettre à la Commission
communautaire, mais faible impact.
fort faible
Indirect, même si cela se déroule au niveau
10 Manifestation
des Etats.
fort faible
Direct. indéter
11 Auditions devant le PE fort
miné
Lien indirect, dont l'impact n'est pas connu. indéter
12 Eurobaromètre fort
miné
Indirect. indéter
13 Médias fort
miné
Direct, mais i l prend de l'i mportance surtout
14 Réseau internet
en tant que réseau d'information.
faible faible
15 Référendum national Direct sur les traités européens moyen fort
Participation aux c omités de la Direct, mais cela est réservé aux experts et
16 fort fort
Commission officiels, plutôt qu'aux citoyens.
Direct, même si ce sont surtout des ensembles
17 Groupe d'intérêts d'associations qui sont représentés au lieu des fort fort
individus.
Bien que c'est à la Commission de déterminer
Participation aux livres blancs et les participants à l'éla boration de ces livres, il indéter
18 verts de la Commission s'agit d'un lien direct mais dont le résultat est
fort- faible
miné
indéterminé.
Indirect, car non seulement les membres sont
Comité économique et social nommés par le Conseil de s ministres, mai s
19 (CES)
moyen faible
surtout leur rôle au sein du pr ocessus de
décision est purement consultatif.

5

2….à la légitimité sociale/politique
 Soutien des citoyens : manifeste (par les eurobaromètres)
mais fragile avec une baisse régulière de la participation aux
élections européennes (de 65.9% en 1979 à 43% en 2009)
 Un pouvoir horizontal marqué par la négociation
permanente entre les acteurs
 Une responsabilité politique diffuse
Paradoxe: Le PE dispose de pouvoirs bien plus étendus que ses
homologues nationaux pour contrôler l’exécutif (la
Commission): pouvoir budgétaire, motion de censure,
approbation du Président et du collège de Commissaires,
création de commissions d'enquête temporaires - comme ce fut
le cas avec le dossier de la vache folle par exemple, conduisant
à la démission Santer

Les dimensions démocratiques de l'UE

6

 Le problème de la responsabilité politique dans l’UE
Les décideurs européens sont théoriquement responsables
devant les citoyens européens ce que l’organisation du
pouvoir communautaire rend difficile.

 La nature du problème: les organes centraux du processus
décisionnel – le Parlement, la Commission et le Conseil - ne
sont pas dépendants les uns des autres : ils collaborent, mais
aucun ne peut prendre l’ascendant sur les autres.

Conséquence : le pouvoir est plutôt de nature horizontale que
pyramidale. La quête d’un équilibre global entre ces
institutions rend alors difficile l’émergence d’une
responsabilité communautaire (pouvoir diffus)

 Les 4 raisons d’un pouvoir diffus (Paul Magnette, Contrôler
l’Europe. Pouvoirs et responsabilité dans l’Union européenne, Bruxelles,
Editions de l’Université de Bruxelles, 2003).
1. Les pouvoirs de chaque institution ne sont pas clairement
établis
2. Les dirigeants ne sont pas directement sanctionnés lors des
élections européennes.
Exemple: les élections européennes n’affectent pas forcément
la composition de la Commission.
3. La recherche de consensus empêche la création d’une force
d’opposition, en l’absence d’un courant politique affirmé au
sein de la Commission et du Conseil.
4. Les médias nationaux arrivent difficilement à analyser de
façon critique l’action communautaire, car il y a une trop
grande diversité culturelle et linguistique et surtout, le
pouvoir communautaire n’est pas organisé en un même lieu.

7

 L’ambivalence de la notion de contrôle : la relation entre la
Commission et le PE
 La Commission n’est pas responsable devant le Parlement,
mais sa composition est doublement dépendante de celui-ci.
a) les Etats membres doivent désigner le Président (art. 214
CE), avant que cette désignation soit approuvée par le PE.
b) Les Etats membres, d'un commun accord avec le nouveau
Président de la Commission désignent les commissaires,
qui sont ensuite soumis à un vote d'approbation par le
Parlement européen.

Conclusion: il n’y a pas de véritable investiture de la
Commission; il s'agit d'une pratique empruntée aux Etats
(en France, sous la IVe République par ex.).

 Problème: comment transposer certains principes
fondamentaux qui caractérisent les démocraties à
l’échelle de l’UE comme la protection de l'individu
face à l'arbitraire de l'Etat et la souveraineté
populaire ?

8

1. Est-ce que le renforcement/développement
de la démocratie participative pourrait
résoudre partiellement la crise de légitimité
de l’Union européenne ?»
2. Comment promouvoir la participation
citoyenne dans l'UE?

une double approche
 Les institutions de démocratie directe
 La e-democracy (ICTs)

2. L'Europe, la démocratie et les citoyens
8 février 2009: votations en Suisse
 Les Suisses acceptent par 59.6% la reconduction
et l'extension de la libre circulation des personnes.
 5ème vote suisse sur les bilatérales
 9ème vote suisse sur un objet européen depuis 1972 sur
un total de 49 scrutins répartis entre 22 Etats: Irlande (8);
Danemark (6); France et Liechtenstein (3); Hongrie,
Norvège, Suède (2) notamment.
 Les Genevois acceptent le principe d'introduire le
vote électronique par 70.2% des voix.

9

2.1 Les perspectives d’un futur référendum européen
 "Moi je pense que l'organisation de l'Europe doit procéder de
l'Europe elle-même. J'estime que c'est un vaste référendum de tous
les Européens libres qui doit lui donner le départ. Je considère que
la France doit en prendre l'initiative (...). La réunion d’une
Assemblée ayant mandat de jeter les premières bases et de les
soumettre à la ratification de tous, voilà sur quoi les citoyens de
l’Europe devraient avoir à décider" .
De Gaulle, Charles (1970). Discours et messages. Dans l'attente.
Février 1946 - Avril 1958. Paris: Plon, Vol. II., p.309.
 "La dernière erreur de l’Europe serait d’envisager de construire le
référendum européen. Quelle serait en effet, je vous le demande, la
signification d’une décision prise par 90 millions d’électeurs contre
70 millions?» (Jean-François Aubert, 1995: 47)

Légitimité et pratiques référendaires en Europe

Les institutions de démocratie directe en Europe l'Ouest .
Source: c2d et Frédéric Esposito
Référendum Référendum Référendum
Référendum de Initiative Référendum
Pays constitutionnel constitutionnel législatif
souveraineté populaire consultatif
obligatoire facultatif facultatif
Allemagne
Autriche Oui Parl Parl Leg Parl
Belgique
Chypre
Danemark Parl Oui Parl Gouv
Espagne Roi Oui Parl
Finlande Parl
France Oui Pdt, Gouv Pdt, Gouv
Grèce Pdt Pdt
Irlande Oui Pdt
Islande Oui Pdt
Italie Rég, Parl, Pop Rég, Parl, Pop Leg Parl
Liechtenstein Parl, Pop Land, Pop Land, Parl, Pop Cst, Leg
Luxembourg Parl
Malte
Norvège Parl
Pays-Bas Parl
Portugal Pdt Pdt Leg
Royaume-Uni Parl
Suède Parl Parl
Suisse Oblig, Parl, Oui Cant, Pop Cst
Pop

TOTAL 6/21 7/21 5/21 12/21 5/21 8/21

10


Les institutions de démocratie directe en Europe de l'Est.
Source : c2d et Frédéric Esposito
Référendum Référendum Référendum
Référendum de Initiative Référendum
Pays constitutionnel constitutionnel législatif
Souveraineté populaire consultatif
obligatoire facultatif facultatif
Bulgarie Parl
Estonie Oblig/Parl Oui Parl Parl
Hongrie Parl, Pdt Parl, Pop Parl, Pop Cst, Leg Parl
Lettonie Oblig Oui Pop Cst, Leg
Lituanie Oblig/Parl Oui Parl, Pop Cst, Leg
Pologne Pdt, Parl Pdt, Parl Leg
République
tchèque
Roumanie Pdt Oui Cst, Leg
Slovaquie Oblig Parl, Pop Parl, Pop
Slovénie Parl Parl Parl, Pop Cst, Leg

TOTAL 8/10 4/10 5/10 7/10 6/10 2/10

Genève, le 22 juin 2004

La démocratie directe en Europe: synthèse

Institutions de démocratie directe en Europe de l’Est et de l’Ouest.
Résumé par institutions (%Etat). Source : F. Esposito

Référendum
Référendum Référendum Initiative Référendum
de Total
Pays constitutionnel législatif populaire consultatif
souveraineté
Est 9
(10) 8 (80%) 8 (80%) 7 (70%) 6 (60%) 1 (10%)
(90%)
Ouest 16
(21) 6 (29%) 9 (42%) 11 (52%) 5 (24%) 7 (33%)
(76%)
Total 25
(31) 14 (45%) 17 (55%) 18 (58%) 11 (35%) 8 (26%)
(80%)

11


Histogramme des votations dans les pays d’Europe de
l’Ouest.Comparaison avec la Suisse (1945-2005)
Source : c2d et Frédéric Esposito


Répartition des votes par pays (1945-2005)
P A YS N vo te s %
Suisse 394 65.4
Liechtenstein 65 10.8
Italie 62 10.3
Irlande 28 4.7
Danemark 16 2.7 Périodes Votes Votes (sans Vote total
France 14 2.3 suisses la Suisse)
Suède 5 0.8 1945-1959 57 20 77
Espagne 4 0.7 1960-1974 56 38 94
Autriche 2 0.3 1975-1989 118 50 168
Grèce 2 0.3 1990-2005 163 99 263
Malte 2 0.3 1945-2005 394 208 602
Norvège 2 0.3
Portugal 2 0.3
Belgique 1 0.2
Finlande 1 0.2
Pays-Bas 1 0.2
Royaume-Uni 1 0.2
Total 602 100
Total / C H 208 34.6

12

L’expérience référendaire en Europe de l’Ouest
Classification thématique des votes: 1945-2000
Source : F. Esposito

Thèmes 1945-58 1959-72 1973-86 1987-00 1945-00
N % N % N % N % N %
Economie 18 24.3 10 12.7 22 14.2 14 6.3 64 12.1
Finances 11 14.9 11 13.9 24 15.5 13 5.9 59 11.1
Questions sociales 13 17.6 14 17.7 19 12.3 39 17.6 85 16.1
Espace,
environnement, 9 12.2 10 12.7 22 14.2 43 19.5 84 15.9
énergie
Institutions 15 20.2 19 24 41 26.4 64 29 139 26.2
Culture 2 2.7 4 5.1 20 12.9 15 6.8 41 7.8
Politique
étrangère et 6 8.1 11 13.9 7 4.5 33 14.9 57 10.8
de sécurité
TOTAL 74 79 155 221 529

Genève, le 22 juin 2004

Comparaison des votes de souveraineté!dans les pays
d’Europe de l’Ouest (1945-1988/1989-2000).

1945-1988 1989-2000

Armée et Traités
Armée et
armement internationaux
armement Union 14.3% 7.1%
28% européenne
32%
Institutions
14.3%
Union
européenne
Traités 64.3%
internationaux
16% Institutions
24%
N=25 N=28

13

Genève, le 21 mai 2008

Les votes européens
UE (35): Adhésion(15), Traités(13), Euro(2), Autres(5)
a) 1957-2009: 49 votes
UE (14): EEE(3), Bilatérales(5), Adhésion(2), Autres(4)

b) L’UE: «challenger» de légitimité nationale
 Votes majoritairement facultatifs: décision des autorités (exception
irlandaise et suisse)
 Double légitimation: interne/externe (Ex: Maastricht)

c) Les limites de l’exercice référendaire sur des objets européens
 Détournement de l’objet: de l’Europe au national
 Risque de blocage du processus d’intégration européenne (Ex: Traités)
Comment concilier la logique du vote majoritaire avec l’exigence de
l’unanimité en matière de révision de traité?


Problème:
 Comment institutionnaliser le "non"?
 Comment combiner l'unanimité décisionnelle au niveau
européen en matière de révision des traités avec la logique
majoritaire des procédures de ratification (parlementaire ou
référendaire) nationale?

Source: AEIEUG, Bruxelles, 19 juin 2008, Sommet européen

14


1. UE: catalyseur d’une légitimité « référendaire »
• Le référendum constitutionnel (obligatoire)
• Le référendum de souveraineté (consultatif)

2. Le référendum européen: revitalisation et
redéfinition de la démocratie européenne?


Questions pour un référendum consultatif
européen
 Etes-vous favorable à lʼélection au suffrage universel du
Président de la Commission européenne ?
 Faut-il élire les eurodéputés le même jour dans tous les Etats
membres de lʼUnion européenne ?
 LʼUnion européenne doit-elle nommer un Président
permanent de lʼEurogroupe ?
 Etes-vous favorable à lʼintroduction dʼune éducation citoyenne
sur lʼEurope dans les programmes scolaires ?
Etes-vous favorable à lʼintroduction dʼune “carte bleue
européenne” pour mieux contrôler les migrations économiques?
Faut-il créer une carte européenne de la mobilité aﬁn de
favoriser lʼutilisation des transports publics dans toute lʼEurope
(train et bus) ?

15


2.2 La démocratie électronique
Hypothèse:
Le développement de la e-democracy marque-t-il un
nouveau cadre normatif ou complète-t-il le concept de
démocratie moderne (impact neutre vs effet ambivalent)?
Va-t-on passer de la démocratie libérale à la démocratie
électronique (Schmitter and al., 2003)?
Corrolaire:
L'émergence des TIC modifie la pratique démocratique dans
les Etats membres de l'UE: droits politiques, participation
multi-modale, campagnes électorales, attitudes des élites
politiques.


Définition (Schmitter and all, 2003:3)
"e-Democracy consists of all electronic means of
communication that enable/empower citizens in their efforts to
hold rulers/politicians accountable for their actions in the
public realm. Depending on the aspect of democracy being
promoted, e-democracy can employ different techniques: (1)
for increasing the transparency of the political process; (2) for
enhancing the direct involvement and participation of citizens;
and, (3) improving the quality of opinion formation by opening
new spaces of information and deliberation"

16

(Cyber- (E-government) (E-participation
Adminstration) E-voting)

Source: OECD (2003) Engaging Citizens Online for Better Policy-making, 2003, pp. 17.


Le cas du vote électronique
 Les premières manifestations du vote électronique sont en
réalité des votes "parlementaires", c'est-à-dire des scrutins
organisés au sein du Parlement sur des projets de loi.
 On est ainsi passé du vote à main levée, au vote par scrutin
public ordinaire (passage d'une urne dans les travées de
l'Assemblée), puis au vote par scrutin public électronique
(bouton actionné directement depuis le pupitre du député).

17

 En sortant de l'arène parlementaire, le vote
électronique revêt différents habits:
 Le vote par internet (Ex. le cas de Genève)
 Le vote par des bornes publiques/dans un local de
vote (Elections présidentielle française de 2007,
une cinquantaine de communes françaises dont
Issy-les-Moulineaux, Saint-Malo, le Havre, Brest,
ont déployé près de 1200 machine électroniques
dans 800 bureaux de vote)
 Le vote par téléphone mobile (SMS)
 Le vote par courriel

Accès des ménages à l'Internet
(2003-06), OCDE
%
100

90

80
2003 2004 2005 2006
70

60

50

40

30

20

10

0
Korea (5)

Iceland

Netherlands

Denmark

Sweden

Switzerland (6)

Luxembourg

Norway

Germany

Finland

New Zealand (3)

Canada (7)

United Kingdom

Japan

Australia

United States

Belgium

Austria

EU25

Ireland

France

Italy

Spain

Poland

Portugal

Hungary

Czech Republic

Slovak Republic

Greece

Mexico

Turkey

Source : OECD and Eurostat, Community Survey on ICT usage in households and by individuals, April 2007
see OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2007 [www.oecd.org/sti/scoreboard]

18

Usage de l'Internet dans l'UE (2007)

Source: Internet World Stats [http://www.internetworldstats.com/]

Conclusions principales de l'étude
1. Forte variation dans l'utilisation des TIC au niveau des
Parlements (E-L index) et des partis (E-P index)
2. Les Etats membres ont des E-index plus important que
les pays candidats, mais l'étude date de 2003.
3. La qualité des sites parlementaires est "supérieure" à
celle des partis politiques

19


4. L'impact des ICT sur la démocratie libérale est limité
(confirmation de l'hypothèse "neutre")
5. Cependant, et malgré l'absence de corrélation entre
le niveau de développement des sites internet et les
caractéristiques du processus politique, quelques
résultats révèlent mais de façon non significative, un
pas en direction de l'hypothèse dite "ambivalente"
Joseph Nye (Schmitter and all, 2003:43):
"One can imagine both a better and a worse political
world resulting from the impact of the third
information revolution"

20

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