Ebook déficit public

Cabinet EXFILO – www.exfilo.fr

Par Pierre-Olivier Hofer
Janvier 2010.

EXFILO © - www.exfilo.fr

INTRODUCTION

Le déficit public n’est pas un phénomène nouveau, et n’est pas « apparu » avec la crise
financière de 2007-2008. La France s’est enfoncée sans discontinuer dans le déficit public
depuis une quinzaine d’années. Toutefois, avec la crise économique actuelle, les mesures
de relance de l’activité économique par les pouvoirs publics, et le « grand emprunt »
national, le déficit public français atteint des proportions inégalées. La crise économique
de 1992-1993 avait contribué à faire plonger le déficit public français à -6,4% du PIB (71,6
milliards d’euros). Selon les dernières projections de décembre 2009, issues du projet de
loi de finances pour 2010, le déficit public pour l’année 2009 pourrait atteindre plus de 140
milliards d’euros, soit 8,5% du PIB (après 66 milliards d’euros en 2008, soit 3,4% du PIB).
C’est un accroissement sans précédent. Pour 2010, les projections du Gouvernement
conduiraient à un déficit public de 116 milliards d’euros, soit -8,2% du PIB.
Un tel niveau de déficit public porte l’interrogation de sa soutenabilité, notamment du fait
des contraintes extérieures de la France. Nous pouvons en citer trois, parmi d’autres. Le
traité de Maastricht tout d’abord, astreint les états signataires à un déficit public proche de
3% du PIB, et donc à la prise de mesures correctives (hausse des impôts ou réduction des
dépenses) en situation de crise économique. Ensuite, la France ne peut plus utiliser la
« planche à billets » pour rétablir ses équilibres. La banque centrale européenne est
indépendante, et a pour objectif la stabilité des prix, et le maintien de l’inflation sous les
2%. Enfin, la crise économique n’est pas encore finie, et afin d’en atténuer les effets, l’État
apporte des aides de soutien à l’activité des entreprises, et des aides aux ménages sous la
forme de prestations sociales. Ces aides ont un coût et sont une quasi-obligation (il ne
serait pas compris que l’État n’intervienne pas en période de crise économique). Ces aides
augmentent les dépenses et contribuent au déficit, tandis que la crise réduit les recettes.
La question de la soutenabilité du déficit public est aussi celle de son origine. On ne peut
corriger de manière durable quelque chose dont on ne connaît pas les causes. Il est
nécessaire de se baser sur des définitions solides et de répondre aux questions
élémentaires : Qu’est-ce que le déficit public ? Quand apparaît-il ? (Partie 1). Ces
préalables posés, nous étudierons alors la situation financière des différents acteurs de la
sphère publique, coresponsables du déficit public, avant d’étudier les conséquences du
déficit public, en France, et par rapport à l’étranger.

Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER
2


SOMMAIRE

Introduction
Sommaire

1.Le déficit public : une mesure de l’endettement
1.1 La coordination des politiques économiques : le Traité de Maastricht
1.2 Les définitions du déficit public

2.Contraintes budgétaires et situation financière des acteurs publics
2.1 État : un décalage patent entre dépenses et recettes
2.2 Collectivités Territoriales : un budget voté à l’équilibre mais en déficit budgétaire
2.3 Sécurité Sociale : des déficits récurrents du fait d’insuffisance de recettes par rapport
aux dépenses

3. Les conséquences du déficit public
3.1 Pourquoi le déficit public pose-t-il problème ?
3.2 Tous les déficits sont-ils inacceptables ? distinctions entre déficit de fonctionnement et
déficit d’investissement
3.3 Comment couvre-t-on le déficit ?

4.Conclusion : le véritable enjeu : infléchir la courbe de croissance de la dette publique

5.Annexes
5.1 Nomenclature fonctionnelle des comptes publiques de l’État issu de la LOLF
5.2 Décomposition des facteurs du solde public 1999-2010
5.3 Compétitivité fiscale des Etats
Bibliographie
Index
Table des matières

3


1. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE L’ENDETTEMENT

Le déficit public est un des critères de surveillance des Etats mis en place par le Traité sur
l’Union Européenne.

1.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LE
TRAITE DE MAASTRICHT
Le traité sur l’Union Européenne1 (TUE, ou Traité de Maastricht) a posé les jalons
nécessaires à la mise en place du marché commun, et de l’union économique et
monétaire. La mise en place d’une monnaie unique et d’une banque centrale européenne
a rendu nécessaire les coordinations des politiques économiques européennes. En effet, la
confiance dans la monnaie unique dépend notamment de la confiance dans la capacité
qu’ont les Etats de la zone euro à rembourser leurs encours de dette. Des taux d’intérêts
plus faibles récompensent le faible risque. Afin d’éviter que la politique budgétaire et le
niveau de dette trop élevé d’un pays n’affecte ses partenaires par un renchérissement des
taux d’intérêts servis sur toute la zone, le Traité de Maastricht a mis en place des outils dits
« de coordination », avec pour objectif d’éviter que des pays cumulent des déficits
excessifs, et ne pénalisent in fine les taux d’intérêts servis aux pays de la zone euro ou
décrédibilisent la confiance dans la zone euro.

Traité de Maastricht - Article 104 C
1. Les États membres évitent les déficits publics excessifs.
2. La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette
publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine
notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères
ci-après:
a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse
une valeur de référence, à moins que:
- le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau
proche de la valeur de référence;
- ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire
et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence;
b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de
référence, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et s'approche de la valeur de
référence à un rythme satisfaisant.
Les valeurs de référence sont précisées dans le protocole sur la procédure concernant les
déficits excessifs, qui est annexé au présent traité.

1 er
Signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 novembre 1993.

4


Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs2 - Article 1
Les valeurs de référence visées à l'article 104 C paragraphe 2 du traité sont les suivantes:
- 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut
aux prix du marché;
- 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du
marché.

La discipline budgétaire est réputée respectée si le déficit public est inférieur au seuil de
3% du PIB et/ou une dette publique inférieure à 60% du PIB. Ces mesures sont renforcées
par la procédure contre les déficits excessifs, qui prévoit des sanctions en cas de
manquements. Un déficit excessif résulte « d'une circonstance inhabituelle indépendante
de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation
financière de ses administrations publiques » ou qu'il soit « consécutif à une grave
récession économique ». Cette dernière se produit lorsque le PIB réel de l'Etat membre «
enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ». Toutefois, l’État membre concerné peut
justifier ce déficit par « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la
production par rapport à l'évolution constatée dans le passé » (règlement européen
1467/97). Les Etats se sont engagés à ne pas utiliser cette justification lorsque la baisse
annuelle du PIB est inférieure à 0,75 %.
Le non-respect de ces principes est sanctionné par une amende infligée par le Conseil à
l’État membre. Cette amende est égale à un montant forfaitaire, 0,2% du PIB, et un
montant variable, le dixième de la différence entre le déficit public exprimé en points de
PIB et le seuil de référence de 3%. Cette amende ne peut toutefois représenter plus que
0,5% du PIB.
Afin de pouvoir agir de manière préventive, chaque état membre de la zone euro doit
produire un programme de stabilité, indiquant les perspectives d’évolution des finances
publiques, ainsi que si besoin, les objectifs et moyens de retour du déficit public au seuil
des 3% du PIB, et le niveau prévisible du ratio dette sur PIB.

1.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLIC
Les deux indicateurs choisis dans le Traité sur l’Union Européenne (ou traité de
Maastricht) pour déterminer la « soutenabilité des finances publiques » sont basés sur
trois notions : le produit intérieur brut, la dette publique et le déficit public.

2
Règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure
concernant les déficits excessifs

5


1.2.1 L E P R O D UI T I N T E R I EU R B R UT (PIB)
Les déficits publics ne peuvent être comparés entre eux, car on ne saurait préjuger de
l’importance du déficit public sans tenir compte de la capacité d’une nation à créer de la
valeur. Le PIB permet de donner une échelle de valeur commune à tous, et calculée à
partir des situations individuelles.

Définition : le PIB
Le produit intérieur brut aux prix du marché (PIBpm) représente le résultat final de
l’activité de production des unités productrices résidentes.
Il peut être calculé de trois manières:
a) Selon une optique de production : le PIB est égal à la somme des valeurs ajoutées
brutes3 des différents secteurs institutionnels ou des différentes branches d’activité,
augmenté des impôts moins les subventions sur les produits (lesquels ne sont pas affectés
aux secteurs et aux branches d’activité). C’est aussi le solde du compte de production de
l’économie totale;
PIB = ∑ Valeurs ajoutées + Impôts - Subventions

b) Selon une optique de dépenses, le PIB est égal à la somme des emplois finaux de biens
et de services par les unités institutionnelles résidentes, consommation finale effective4
(CF) et formation brute de capital fixe5 ( FBCF), plus les exportations (X), moins les
importations de biens et services (M) ;
PIB = CF + FBCF + X – M
Cette situation est déduit de l’égalité entre les ressources de l’économie et les emplois :
PIB + M = CF + FBCF + X

c) Selon une optique de revenus, le PIB est égal à la somme des emplois du compte
d’exploitation de l’économie totale : rémunérations des salariés6 (RS), impôts sur la

3 La valeur ajoutée est brute car il n’est pas tenu compte de la dépréciation des actifs au cours de l’année. La valeur
ajoutée correspond à la valeur de la production minorée des consommations intermédiaires (biens et services ayant
concouru à la production).
4
La consommation finale effective contient les dépenses de consommation finale privée (ménages et organismes sans
buts lucratifs), ainsi que les dépenses de consommation finale publique (ce qui contient la valeur des biens produits
par les administrations publiques autres que l’investissement et la vente de biens, et les achats de biens et services
destinés aux transferts sociaux en nature).
5
La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de
production ou de biens d’équipement).
6
Rémunérations brutes majorées des cotisations sociales des employeurs.

6


production et les importations moins les subventions (T), excédent brut d’exploitation7
(EBE) et revenu mixte de l’économie totale8 (RX).
PIB = RS + T + EBE + RX

Le produit intérieur brut correspond à la valeur de l’ensemble des biens produits sur une
année. Il est égal à la somme des valeurs ajoutées et permet de mesurer la richesse
produite sur une année.
Le PIB de l’Union Européenne à 27 est constitué au ¾ (72,5%) par les pays de la zone euro.
Les quatre économies les plus importantes de l’UE (Allemagne, France, Italie et Royaume-
Uni qui n’est pas membre de la zone euro) représentaient 64% du PIB en 2007. Le PIB par
habitant de la France (27600€ par habitant en 2007) est supérieur à la moyenne9 des pays
de l’Union Européenne à 27 (24800€ par habitant). Il est par contre très proche du PIB à
l’habitant moyen de la zone euro (27300€ en 2007).

Graphique 1 : PIB par habitant10 aux prix courants du marché en 2007

(Parité des pouvoirs d’achats)

7
Il s’agit de l’excédent ou du déficit sur les activités de production avant la prise en comptes des charges d’intérêts, du
loyer ou des frais payés ou perçus pour l’utilisation des biens.
8
Il s’agit de la valeur de la production d’une entreprise non constituée en société (entreprise individuelle). Ces
revenus sont mixtes, car il n’est pas possible de distinguer les revenues de l’exploitant, des bénéfices de l’activité.
9
Source : Annuaire Eurostat 2009, p.73
10
Sur le graphique 1, le PIB à l’habitant du Luxembourg apparaît très élevé. Le ratio PIB/hbt mesure la production
nationale par rapport à la population nationale d’un État. Or si la contribution des travailleurs frontaliers au PIB du
Luxembourg est prise en compte (on ne peut la différencier), la population des travailleurs frontaliers n’est pas prise
en compte (puisqu’ils ne font pas partie de la population nationale). Ce biais fausse le ratio PIB à l’habitant du
Luxembourg.

7


Source : Eurostat, Annuaire 2009, p.72

1.2.2 L A D E T T E P UB L I Q U E

Elle est le second critère introduit par le Traité de Maastricht : la dette publique doit être
inférieure ou proche de 60% du PIB.
Définition : Dette publique
Il s’agit de l’ensemble des emprunts réalisés pour couvrir le besoin de financement des
administrations publiques, minorés des remboursements d’emprunts effectués. Cette
dette est « brute », c’est à dire qu’il n’est pas tenu compte des actifs et des créances entre
acteurs publics.
L’encours de dette publique est généralement présenté en soldes nets. Ainsi, si l’État a un
encours de X milliards d’euros mais qu’il a prêté de l’argent à des administrations
publiques nationales pour Y milliards d’euros, on ne retient que le solde des deux : X-Y.
C’est in fine la dette que devra rembourser l’État, le restant étant payé (aux écarts de taux
d’intérêts prêt) par le remboursement de dette des autres administrations publiques. Au
contraire, selon la définition issue du Traité de Maastricht, la dette publique est « brute »,
c’est à dire que l’on ne tient pas compte de ces créances/dettes entre acteurs publics.
Remarquons que ceci n’a pas d’importance : la somme des dettes brutes des acteurs
publics est égale à la somme des dettes nettes des acteurs publics. En effet, les
créances/dettes entre acteurs publics sont neutres sur le total :
Dette publique nette
= dette nette acteur public A + dette nette acteur public B
=(dette acteur public A – Créance acteur A sur B) + (dette acteur public
B + créance acteur A sur B)
= dette acteur public A + dette acteur public B = Dette publique brute
Afin de mesure l’importance de la dette publique, le ratio dette publique / PIB est
régulièrement utilisé. Il permet de comparer l’encours de la dette à ce qui pourra servir à
payer l’impôt, la valeur ajoutée ou la « richesse » produite une année donnée.

8


Graphique 2 : Dette publique Française au sens de Maastricht11

1 400 70%

1 200
60%
1 000
en milliards d'euros

800 50%

600 40%
400
30%
200

0 20%
78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Dette publique ratio Dette publique / PIB

Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee

Graphique 3 : Dette publique (dette brute consolidée en % du PIB)

Source : Eurostat

L’encours de dette publique française est passée de 72,8 milliards d’euros en 1978, soit
21,1% du PIB, à 1 314,1 milliards d’euros en 2008, soit 67,4% du PIB. La plus forte hausse
du ratio dette publique / PIB est constatée entre 1991 et 1997. D’autres données sont plus
parlantes : fin 2004, l’encours de la dette publique représentait pour chaque ménage une
dette de 41 000 euros, soit le double de ce qu’un ménage a, en moyenne à titre privé, pour
l’ensemble de ses crédits.
La contrepartie d’une dette aussi lourde est le poids du remboursement de la dette,
remboursement du capital et des intérêts de la dette. A titre d’illustration, la charge des

11
Dette brute au 31.12 de chaque année, au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne.

9


intérêts représentait en 2008 le 4e poste budgétaire de l’État, derrière l’éducation, les
affaires économiques, et les charges de vieillesse (pensions des fonctionnaires
notamment). Les sommes versées par l’État au titre des intérêts de la dette représentent
plus que le budget de la Défense ou de l’Ordre (police).

Graphique 4 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat

80
70
60

50
40
30
20
10
0
Intérêts de la

Maladie et

Santé (CF7)
Défense

Chômage

Autres
religion (CF8)

aides (CF10.6)

développement

l'environnement

Veuves et
Education

sûreté publics
économiques

Famille et
Vieillesse

Logement et

Protection de
Logement et
(CF10.2)

urbain (CF6)

(CF10.5)

(CF10.4)

orphelins
(CF10.3)
(CF10.1)
invalidité
Ordre et
Affaires

enfants
culture et
(CF2)

Loisirs,
(CF9)

(CF4)

(CF3)
dette

Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 (CF5)

1.2.3 D E F I C I T P UB LI C ET DE F I C I T B UD G E T A I R E
Qu’est-ce que le déficit public ? Le déficit public résulte d’une situation où un acteur public
a moins de recettes que de dépenses. Cette définition basique amène pourtant à des
interrogations : comment un acteur public peut-il avoir un budget avec moins de recettes
que de dépenses ? Comment paye-t-il ses dépenses s’il n’a pas assez de recettes ? Il y a
dans cette définition du déficit public, a priori banale, une incohérence. Quelle que soit la
situation, un budget est forcément équilibré par un montant égal de recettes et de
dépenses. Ces recettes peuvent être diverses : recettes propres à l’acteur public, recettes
provenant d’autres acteurs publics, produit de la vente de son patrimoine, emprunt,…

Définition : Déficit public :
Solde négatif obtenu en soustrayant des recettes publiques hors ventes d’actifs, les
dépenses publiques hors remboursement des emprunts de l’ensemble des administrations
publiques12. Il a été défini dans le Pacte de stabilité et de croissance13 du 17 juin 1997.

12
Les administrations publiques sont l’administration centrale, les administrations des états fédérés, les
administrations locales et les administrations de sécurité sociale.
13
Le pacte de stabilité et de croissance est composé des trois textes suivants:

10


Le déficit public est donc égal au solde des recettes sur les dépenses, hors dette, de la
Nation. C’est aussi la somme des déficits individuels de chacune des entités
d’administration publique. Ces déficits individuels sont appelés « déficits budgétaires ».

Définition : Déficit budgétaire :
Il correspond au besoin de financement14 d’une administration publique. Il s’agit de la
différence entre les dépenses non financières (dépenses hors remboursement des
emprunts et achat d’actifs financiers) et les recettes non financières (recettes hors
emprunts et vente d’actifs financiers).

Graphique 5 : Définition du déficit budgétaire
Amortissement
Emprunt du capital
Amortissement Déficit public
Emprunt du capital

Déficit public

Recettes Dépenses Recettes Dépenses
(hors produits des (hors produits des
cessions d’actifs) cessions d’actifs)

(1) (2)

– règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions
budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques; publié dans le Journal
officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 1;
– règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la
procédure concernant les déficits excessifs; publié dans le Journal officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 6;
– résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance du 17 juin 1997, publiée dans le
Journal officiel n° C 236 du 02.08.1997, p. 1.
14
Calculé en comptabilité nationale. Les comptes de l’État sont présentés en comptabilité budgétaire, et doivent être
convertis en comptabilité nationale pour la présentation du déficit public. Trois modifications doivent en particulier
être apportées à la comptabilité budgétaire pour la convertir en comptabilité nationale :
1) rattacher les recettes aux exercices auxquels elles se rapportent, et non aux exercices auxquels elles ont été
perçues ;
2) les achats d’équipements militaires doivent être enregistrés l’année de livraison, et non l’année de paiement ;
3) annuler les versements budgétaires suites au rééchelonnement de dettes d’États étrangers.
Ces éléments sont généralement positifs, c’est à dire que le déficit en comptabilité nationale est régulièrement
inférieur au déficit en comptabilité budgétaire.

11


Prenons un cas simple où l’acteur public n’a pas constaté de produits de cession15 sur
l’exercice. Le déficit budgétaire peut être exprimé par les deux équations suivantes :
Recettes16 – dépenses hors amortissement du capital17,
Emprunt – amortissement du capital,
Le déficit budgétaire correspond donc à l’augmentation de l’encours de dette majorée des
produits de cession d’actifs.
Déficit budgétaire = ∆ positive de l’encours de dette + produit des ventes du patrimoine18
Le déficit budgétaire est égal à l’augmentation de l’encours de dette19 d’un acteur public.
Par conséquent, tout acteur qui emprunte plus qu’il ne rembourse d’emprunt est en
déficit budgétaire. Un acteur public en bonne santé financière mais qui une année donnée
choisit d’emprunter beaucoup pour réaliser un projet, pourra entrer en déficit budgétaire
si la somme empruntée est supérieure à ce qu’il rembourse cette même année.

Exemple : Une commune rembourse chaque année 100 de capital de dette et 6 d’intérêts,
suite à des emprunts contractés au cours des mandats passés. L’année N, cette commune
décide de construire une piscine d’une valeur de 2000. Elle dispose de trois modes de
financements : les subventions allouées par le Département (200), son épargne (800) et
l’emprunt (1000).
A compter de N+1, supposons qu’elle remboursera chaque année 200 de capital et 11
d’intérêts (emprunts passés plus le nouvel emprunt).
Au cours de l’année N, l’encours de dette de cette commune progressera de Emprunt –
remboursement <=> 1000 – 100 = 900. L’année N, la commune sera donc en déficit
budgétaire au sens de Maastricht. Ceci ne signifie pas que ces comptes ne sont pas
équilibrés. Elle sortira du déficit budgétaire au sens de Maastricht l’année N+1, si elle n’a
pas d’autres projets à réaliser par emprunt. L’année suivante, son épargne (800) lui permet
de payer sans difficulté les échéances d’emprunts (intérêts et capital pour 211).

Cela ne signifie pas pour autant qu’un acteur public en déficit est en mauvaise situation
financière. Un État peut être en déficit parce qu’il réalise de grands travaux. Il ne faut donc
pas prendre le déficit budgétaire pour ce qu’il n’est pas : il ne permet pas d’établir un
bilan de la santé financière d’un acteur public à un instant t. Un État en bonne santé
financière peut avoir un déficit budgétaire. Par contre, si cet État s’endette chaque année,
il augmente son encours de dette chaque année, et devra rembourser au cours des années

15
Produits de cessions d’immobilisation : produit de la vente d’un actif du patrimoine (bâtiment, voitures, matériels
divers,…) non financier.
16
Hors emprunts. Les emprunts ne sont pas considérés comme une recette mais comme un financement externe.
17
Le remboursement de la dette par période (mois, trimestres, années) se compose d’un paiement en intérêts sur le
stock de dette restant, et de l’amortissement d’une quote-part de l’encours de dette.
18
Non financier.
19
Aux ventes de patrimoine près, qui viennent augmenter le déficit budgétaire.

12


futures des sommes plus importantes (la dette souscrite majorée des intérêts). Il
« hypothèque » donc une partie de ses ressources futures pour financer le remboursement
de sa dette et le financement des intérêts.
Reconnaissons que le terme de déficit budgétaire peut prêter à confusion : la notion de
déficit renvoie à celle de déséquilibres, et à son opposé, l’excédent. Or si un acteur public
en déficit budgétaire (qui s’endette) n’a pas forcément un budget déséquilibré, un acteur
public qui se désendette (il serait donc en « excédent budgétaire », même si le terme est
impropre), n’est pas de par ce seul fait en bonne situation financière (il peut se
désendetter grâce à des recettes exceptionnelles, qui disparaîtront les années suivantes).

Graphique 6 : Déficit et dette publique de la France
0 0%
-10 -1%

-20 -2%
-30
-3%
-40
-4%
-50
-60 -5%
-70 -6%
-80 -7%
78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Déficit public Déficit public / PIB

(*) Le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux d'intérêts liés aux
opérations de swaps effectuées par les administrations publiques.

Sur les vingt dernières années, le secteur public français n’a pas réussi à avoir un seul
exercice sans déficit public. Remarquons (graphique 6) que les années 1992-1996 sont des
années de très forts déficits publics (crise de 1991-1993). Depuis 2002, et à l’exception de
2006, la France a eu un déficit public supérieur à 3% du PIB.

1.2.4 L E D E F I C I T P UB LI C V I E N T - I L D ’ UN DE S E Q UI L I B R E ?
Si un déficit budgétaire une année donnée ne porte pas en lui-même de signification
particulière, une accumulation de déficit budgétaire témoigne, elle, de contraintes
financières à venir : en effet, emprunter implique de rembourser ultérieurement, une
somme majorée des intérêts. En empruntant, un État se contraint (devrait se contraindre)
à dégager des marges de manœuvre supplémentaires les années suivantes pour financer
les annuités de dette (amortissement du capital et intérêts).
L’existence de déficits budgétaires même sur des périodes prolongées peut refléter des
situations diamétralement opposées :
Un État qui a les ressources nécessaires pour financer ses « charges fixes » (les
charges salariales, les pensions,…) et les intérêts de sa dette, et qui fait le choix de

13


recourir à l’endettement pour construire des autoroutes, financer le
développement de lignes à grande vitesse ou d’autres investissements, ou
l’amélioration du système éducatif20, enrichit son patrimoine. Il crée les conditions
de la croissance économique future, et donc de la croissance future des impôts.
Cette situation est très différente de celle d’un État qui s’endetterait pour financer
ses « charges fixes » ou les intérêts de la dette. Un état dans ce cas-ci se
retrouverait contraint d’emprunter chaque année afin de pouvoir payer son
personnel et/ou de financer sa dette existante (intérêts et/ou capital).

Un État dans cette situation sera confronté à des difficultés budgétaires : il sera contraint
d’emprunter pour financer des charges qu’il ne maîtrise pas ou mal (par exemple, les
intérêts, les charges de pension de retraite,…), et il empruntera chaque année des
montants croissants21. Il se retrouvera alors dans la spirale infernale que connaissent
nombre de ménages qui ont profité d’offres alléchantes de crédit-revolving, et se
retrouvent « coincés » lorsque les échéances des prêts arrivent. Ils ont alors recours à
l’emprunt pour financer leur dette. Pour autant, le risque de faillite des états développés
étant proche du nul, les investisseurs continueront à prêter à cet État, à des taux d’intérêts
faibles.
On ne peut donc conclure à l’existence de déséquilibres financiers, sur la seule foi des
déficits publics. Le simple fait de s’endetter ne laisse pas présager de difficultés à
rembourser une dette.

1.2.5 L E SECTEUR PUBLIC

Le déficit public est la somme des déficits budgétaires de la sphère publique d’une Nation.
Selon la classification issue du Traité sur l’Union Européenne de Maastricht, la sphère
publique est subdivisée en quatre catégories : l’administration centrale (l’État et les
organismes qui lui sont affiliés), les administrations des états fédérés (cas de l’Allemagne
mais pas de la France), les administrations locales et les administrations de sécurité
sociale.
Dans le cas de la France, on distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein de
l’ensemble « administrations publiques » (APU) :
L’État ;
Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), qui composent avec l’État
l’ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont
financés principalement soit par des subventions de l’État, soit par affectation de
recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d’exercer une

20
Nous reviendrons plus tard sur ce point, cf. infra.
21
Cette affirmation est la déduction de ce qui précède. Si un acteur public doit emprunter pour financer une partie
des intérêts, c’est qu’il ne peut pas en financer la totalité. Dans ce cas, toutes choses égales par ailleurs, tout nouveau
remboursement de dette devra se faire par emprunt.

14


compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien
que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations
publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore
l’éducation) ;
Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l’ensemble des
collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de
communes) mais aussi les organismes divers d’administration locale (ou ODAL :
centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux
d’incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres
consulaires,…) ;
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers
d’administration de sécurité sociale (ODASS, principalement les hôpitaux) et
l’ensemble des régimes d’assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de
sécurité sociale (branches Maladie, Accidents du travail et maladies
professionnelles, Famille et Vieillesse qui constituent le champ d’application de la
loi de financement de la sécurité sociale), régimes de retraite complémentaire
(AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance-chômage (Unedic).

1.2.6 L E D E F I C I T P UB LI C , UN E R E S P O N S A B I L I T E C O L L EC T I V E
Le respect des critères issus du Traité de Maastricht s’impose à l’ensemble de la sphère
publique. Comme le souligne le rapport de la Commission présidée par M. Michel
Pébereau22 : « le solde structurel [des administrations publiques] est constamment négatif
depuis près de 20 ans », et de 1995 à 2005, « les dépenses des administrations publiques
ont été supérieures à leurs ressources en moyenne de 7% chaque année ».
Pour autant, si tous sont acteurs du déficit public et de sa résolution, les « contributions »
de chacun au déficit public sont forts différentes.

Graphique 7 : Dette publique23 par sous-secteur
1 400

1 200

1 000

800

600

400

200

0
89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20

20

Etat (S13111) Organismes divers d'administration centrale (S13112)
Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314)

22 Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee
« Rompre avec la facilité de la dette publique : Pour des finances publiques au service de notre croissance
économique et de notre cohésion sociale, la documentation française, 14 décembre 2005, page 28.
23
Dette brute au 31.12 au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne.

15


Graphique 8 : Structure de la dette publique23 par sous-secteurs
100%

80%

60%
89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20

20
Etat (S13111) Organismes divers d'administration centrale (S13112)
Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314)


En 2008, la dette publique de la France était constituée pour 78,9% par la dette de l’État,
pour 7,3% par la dette des organismes rattachés à l’État, pour 11,2% par la dette des
administrations locales, et enfin pour 2,7% par la dette de la sécurité sociale24. La part des
administrations locales a fortement diminué (graphique 8). Ceci n’indique cependant pas
une diminution de leur endettement, mais sa faible progression (tableau 2), alors que les
autres acteurs publics se sont fortement endettées sur la même période. L’encours de
dette des administrations locales représentait 6,9% du PIB en 1978 et 7,5% du PIB en 2008,
soit une très faible progression25 en 20 ans.

Tableau 2 : Dette publique 1978-2008
en % du PIB 1978 2008 Variation
État 12,9% 53,1% 40,2%
Organismes divers d'administration centrale 3,0% 4,9% 1,9%
Administrations locales 6,9% 7,5% 0,6%
Administrations de sécurité sociale 1,0% 1,8% 0,8%
Total administrations publiques 21,1% 67,4% 46,3%

A cela une raison forte : les administrations publiques locales (communes, groupements,
départements, régions) sont soumises à des règles d’équilibre de leurs budgets beaucoup
plus strictes que l’État, ce qui limite leur capacité à souscrire de l’emprunt26.
La dette de l’État qui représentait 12,9% du PIB en 1978, en représente 53,1% en 2008. Le
déficit budgétaire de l’État est important et 82,1% du déficit public. La résorption du déficit
public passera donc nécessairement par la réduction du déficit budgétaire de l’État.
24
La part de la dette relative à la sécurité sociale est biaisée : la CADES qui assume le remboursement de la dette
« sociale » est assimilée aux organismes rattachés à l’État, et représente une part importante de sa dette (cf. 2.3).
25
Et une très faible variation, car la dette des administrations locales a représenté au maximum 9,4% du PIB (1994) et
au minimum 6,8% du PIB (2002).
26
Cf. infra point 2.2.1

16


Tableau 3 : Déficit public 1978-2008
en milliards d'euros 2008 Structure
État -54,1 82,1%
Organismes divers d'administration centrale -2,3 3,5%
Administrations locales -8,6 13,0%
Administrations de sécurité sociale -0,9 1,4%
Total administrations publiques -65,9 100,0%

2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE
EST LA SITUATION FINANCIERE ?

Parmi les trois grands acteurs du secteur public, État, Sécurité Sociale et Administrations
locales, l’État se distingue par sa capacité à s’émanciper des décisions ou volontés des
deux autres acteurs. L’inverse n’est pas vrai. L’État est un acteur qui est en mesure
d’imposer ses décisions : l’État a pu créer de nouveaux services publics dont les coûts ont
été imputés à d’autres, APUL ou ASSO (Aide Personnalisée d’autonomie, Prestations
Handicap,…). Si l’État finance le coût initial de la mesure (le stock), les APUL et ASSO
doivent financer la croissance annuelle (le flux), qu’il résulte d’une amélioration des
services ou d’une augmentation du nombre de bénéficiaires. En outre, dans le cas des
APUL, ce financement par l’État du stock s’est fait par le transfert d’un impôt, TIPP ou
TSCA27, à faible rendement (+0,6%/an entre 2001 et 2008 pour la TIPP) lorsque les autres
impôts d’État progressent de 2,5% l’an en moyenne (entre 2001 et 2008)28. L’acteur
responsable de la prise de décision est différent de l’acteur responsable de sa gestion.

2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE
PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTES
Un effet de ciseau correspond à une situation où les dépenses progressent plus vite que les
recettes. Le budget de l’État est à ce titre un « cas d’école ».

27
Taxe intérieure sur les produits pétroliers, et Taxe spéciale sur les conventions d’assurance. L’État a transféré ces
taxes en compensation des charges transférées aux départements et régions.
28
Cf. supra tableau n°7.

17


2.1.1 U N E FORTE PART DES DEPENSES SONT I N C O M PR E S S I B L E S ET A UX
A U G M EN T A T I ON S S UB I E S

La problématique du déficit budgétaire de l’État peut être résumée par cette citation du
rapport Carrez29 sur le projet de Loi de finances pour 2010 : « En moyenne au cours des
quinze dernières années, les dépenses de l’État ont été supérieures d’environ 15% à ses
recettes ».
Graphique 9 : Dépenses 2008 au budget de l’Etat
80
70
60

50
40
30
20
10
0
Intérêts de la

Maladie et

Santé (CF7)
Défense

Chômage

Autres
religion (CF8)

aides (CF10.6)

développement

l'environnement

Veuves et
Education

sûreté publics
économiques

Famille et
Vieillesse

Logement et

Protection de
Logement et
(CF10.2)

urbain (CF6)

(CF10.5)

(CF10.4)

orphelins
(CF10.3)
(CF10.1)
invalidité
Ordre et
Affaires

enfants
culture et
(CF2)

Loisirs,
(CF9)

(CF4)

(CF3)
dette

(CF5)

Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000

2.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses …
Les principaux postes budgétaires30 de l’État au budget 2008 (montants réalisés) ont été
les suivants :
Missions de service public généraux hors charge de la dette (77 milliards d’euros,
20% des dépenses en 2008),
Education (76,8 milliards d’euros, 20 % des dépenses 2008),
Affaires économiques31 (47,6 milliards d’euros, 12,3% des dépenses 2008),
Vieillesse (45,2 milliards d’euros, 11,7% des dépenses 2008),
Charge d’intérêts de la dette (45 milliards d’euros, 11,6% des dépenses 2008),
Défense (35,5 milliards d’euros, 9% des dépenses 2008).

29
Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 11. Cf. Bibliographie.

30
Nomenclature fonctionnelle des dépenses de l’État, détail des fonctions en annexe 1.
31
Toutes politiques relatives à l’agriculture, à l’énergie, aux transports, aux communications et au soutien à l’activité
économique.

18


Ces postes budgétaires représentent un total de 327,1 milliards d’euros, soit 84,5% des
dépenses 2008. Les autres postes budgétaires sont principalement des dépenses de
prestations sociales (famille, chômage, exclusion, aides diverses) et d’ordre et de sûreté
publique.

Graphique 10 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat

Intérêts de la dette Défense (CF2) Ordre et sûreté publics
11,6% 9% (CF3) Maladie et invalidité
5% (CF10.1)
3%
Vieillesse (CF10.2) Loisirs, culture et
11,7% religion (CF8)
2%
Logement et aides
(CF10.6)
1%

Logement et
Autres développement urbain
Affaires économiques 3% (CF6)
(CF4) 1%
12,3%

Services publiques
généraux (CF1 hors
dette)
Education (CF9) 20%
20%


Les dépenses de l’État ont représenté 20% du PIB en 2008.

2.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne
Graphique 11 : Dépenses de l’État 1995-2008
400

350

300

250

200

150

100

50

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette) Défense (CF2)
Affaires économiques (CF4) Charge de la dette
Education (CF9) Vieillesse (CF10.2)
Autres Total des dépenses


19


Les dépenses de l’État ont progressé de 100 milliards entre 1995 et 2008, soit +37% au
total sur cette période, ce qui correspond à une moyenne annuelle de 2,5% l’an. Elles ont
diminué en 2006-2007 par rapport à leur plus-haut atteint en 2005 du fait de la réduction
des dépenses de services publics généraux.

Graphique 12 : Structure des dépenses de l’État 1995-2008
100%
90%
80%
70%
60%
50% 12% 12% 11% 10% 10%
12% 11% 11% 11% 11% 11% 10% 11% 12%
40%
30%
20%
10%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Services publiques généraux (CF1 hors dette) Défense (CF2)
Affaires économiques (CF4) Charge de la dette (dans CF1)
Education (CF9) Vieillesse (CF10.2)
Autres


Notons que sur cette période, le poids de la charge d’intérêt de la dette est resté stable.
Ceci ne signifie pas que le montant total des intérêts servis n’a pas évolué (l’État
s’endettant, il n’a pu que progresser), mais la charge de la dette a progressé moins vite que
les autres dépenses. La raison principale est la faiblesse des taux d’intérêts servis sur les
marchés financiers. La période de croissance économique soutenue qu’a connu la France
entre 1996-1997 et 2006-2007 a permis une détente des taux d’intérêts servis à l’État.
Cette situation a contribué à modérer l’évolution globale des dépenses de l’État.
Toutefois, la crise économique a conduit à une aversion pour le risque accrue et à un
relèvement des taux d’intérêts. La charge de la dette a ainsi progressé de 6,9% en 2007 et
8,6% en 2008, alors même que l’État s’était engagé auprès de la Commission Européenne à
ce que ses dépenses dans leur ensemble, progressent comme l’inflation (stabilisation des
dépenses en volume).

Graphique 13 : Evolution des dépenses de l’État 1995-2008

20


10%

5%

0%

-5%

-10%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total des dépenses Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette)
Défense (CF2) Affaires économiques (CF4)
Charge de la dette Education (CF9)
Vieillesse (CF10.2) Autres


Dans un contexte économique devenu difficile, et afin de contenir l’évolution des
dépenses, l’État a dû réduire d’autres postes budgétaires.

Graphique 14 : Evolutions annuelles moyennes des dépenses de l’État 1995-2008
8%

6%
2,8% 2,5%
4%
0,9%
2%

0%

-2%

-4%

-6%

-8%
Total des Services Défense Affaires Charge de la Education Vieillesse Autres
dépenses publiques (CF2) économiques dette (CF9) (CF10.2)
généraux hors (CF4)
dette (CF1 hors
dette)
Moyenne 1995-2006 Moyenne 2005-2008 Moyenne 1995-2008

La faiblesse des taux d’intérêts a permis une croissance faible des charges de l’État. L’État
en a largement profité au travers de sa dette antérieure (faible charges d’intérêts), et de sa
dette nouvelle (emprunts souscrits à des taux plus faibles). Toutefois, la dette de l’État est
principalement une dette de court terme soumise à des taux variables. La charge d’intérêts
est donc très sensible à toute remontée des taux d’intérêts. Or ceux-ci étant à un niveau
historiquement bas, on est vite tenté de dire qu’ils ne peuvent que remonter !
Il faut donc logiquement s’attendre à une situation plus tendue de l’évolution des
dépenses de l’État au moins pour 3 raisons :
Contexte de crise économique : les recettes diminuent ou stagnent alors que les
« amortisseurs sociaux » jouent à plein et augmentent les charges : Revenu de
solidarité active, aides à la personne,…

21


Tension des taux d’intérêts : l’État est endetté principalement à court terme et n’a
que peu de taux fixes. Il est donc particulièrement sensible à toute hausse de taux
d’intérêts futurs.
L’importance des charges « incompressibles » : les charges de personnel, les
intérêts de la dette et les prestations sociales représentaient 60% du budget 2008.
Ces charges ne peuvent pas servir de variables d’ajustement du budget de l’État (du
moins à court terme, la réduction des effectifs de la fonction publique ne se fait pas
du jour au lendemain contrairement au secteur privé), voire sont en forte
augmentation (taux d’intérêts et prestations sociales).

Tableau 3 – Charges incompressibles au budget de l’État 2008
2008 %
Rémunération des salariés 116,9 30,2%
Charges d'intérêts de la dette 45,0 11,6%
Prestations sociales (CF10) 70,0 18,1%
Total 231,8 59,9%

2.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnel
Les dépenses de l’État sont principalement des dépenses de personnel. L’État est en effet
un producteur de services (éducation, sécurité, défense, prestations sociales).
Les charges de personnel représentaient 30,2% des dépenses de l’État en 2008 contre
32,7% en 1980. Ces charges sont pour l’État des dépenses « incompressibles », c’est à dire
sur laquelle il n’a pas directement la capacité à en moduler le montant (contrairement aux
investissements, dont il peut repousser la mise en œuvre, où à d’autres charges sur
lesquelles il peut faire des économies : factures,…). Dans le budget d’un particulier, ces
charges pourraient être assimilées à des charges fixes, tout comme les pensions
alimentaires le sont.
Sur la période 1980-2008, le poids des charges de personnel dans le total des dépenses de
l’État a diminué, ce qui signifie que ces dépenses ont progressé moins rapidement que les
autres dépenses en moyenne. Les charges de personnel ont progressé en moyenne sur
cette période de 4,7% par an, lorsque les dépenses dans leur ensemble ont en moyenne
progressé de 5% par an.

Tableau 4 : Charges de personnel et autres dépenses au budget de l’État 1980-2008

en milliards d'euros 1980 1990 2000 2008
Charges de personnel 32,0 69,2 100,3 116,9
Autres dépenses de fonctionnement 10,8 23,8 20,5 22,4
Prestations sociales 48,8 110,0 156,9 195,8
Intérêts 3,2 20,2 36,1 45,0
Divers 3,1 8,0 6,6 7,1
Total des dépenses 97,9 231,3 320,3 387,2

22

Structure 1980 1990 2000 2008
Charges de personnel 32,7% 29,9% 31,3% 30,2%
Autres dépenses de fonctionnement 11,1% 10,3% 6,4% 5,8%
Prestations sociales 49,8% 47,6% 49,0% 50,6%
Intérêts 3,3% 8,7% 11,3% 11,6%
Divers 3,2% 3,5% 2,1% 1,8%
Total des dépenses 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Croissance annuelle moyenne 2008/1988 1990/1980 2000/1990 2008/2000
Charges de personnel 4,7% 8,0% 3,8% 1,9%
Autres dépenses de fonctionnement 2,6% 8,2% -1,5% 1,1%
Prestations sociales 5,1% 8,5% 3,6% 2,8%
Intérêts 9,9% 20,2% 5,9% 2,8%
Divers 3,0% 9,9% -1,9% 1,0%
Total des dépenses 5,0% 9,0% 3,3% 2,4%

Définition : les pensions versées par l’État à ses fonctionnaires à la retraite
Le système de retraite par répartition utilisé par l’État pour l’ensemble des fonctionnaires
est un système où les cotisations versées par les actifs permettent de financer les pensions
des retraités. Dans ce système, il y a donc une dépense (les pensions versées) et une
recette (les cotisations employeurs et employés) qui sont d’égal montant32. Ainsi, l’État se
verse à lui-même des cotisations pour financer et équilibrer les régimes de pensions. Ces
flux n’apparaissent pas dans le budget de l’État : il s’agit d’une non-dépense. L’État jouant
le rôle de caisse de retraite, il se verserait à lui-même les cotisations retraite qu’il paye
pour ses salariés. Dans la pratique, il n’enregistre ni la dépense, ni la recette dans son
budget.
Le système par capitalisation est fondamentalement différent puisque dans ce cas, les
cotisations employeurs et employés sont effectivement décaissées et sont apportées sur
un fonds qui sera chargé de gérer (et faire fructifier) ces cotisations en attendant que
l’employé parte à la retraite et qu’il soit nécessaire de lui verser une pension.

Débat : les incitations au départ à la retraite pour ne remplacer qu’un fonctionnaire sur
deux génèrent-elles des économies pour l’État ?
Parmi les sources d’économies existantes pour réduire la croissance des dépenses de
l’État, il est souvent cité celle de la réduction de l’effectif des fonctionnaires et du départ à
la retraite. La doctrine est en cours est d’ailleurs celle du « non-remplacement d’un départ
sur deux à la retraite ».
Ce principe se comprend aisément. Dans le cas d’une entreprise, la diminution des effectifs
par les départs à la retraite permet de réduire immédiatement les dépenses car les
retraités sont alors pris en charge par les caisses de retraite. L’employeur économise alors
le salaire « superbrut » (le salaire brut majoré des cotisations patronales). Or il n’existe pas

32
Le montant total des cotisations, éventuellement majorées de subventions d’équilibre est égal au montant total des
pensions versées. Les recettes sont donc égales aux dépenses. On peut parler de déséquilibre du système de retraite
dans la mesure où l’État doit abonder les cotisations pour financer les pensions versées.

23


de caisse de retraite des agents de la fonction publique33. Les cotisations de retraite tant
salariales que patronales figurant sur le bulletin de salaire sont fictives34, l’État ne les
appelle pas35. Il n’y a donc pas de cotisations versées à un organisme extérieur.
Contrairement au secteur privé, par le biais des caisses de retraite, l’État ne provisionne
pas les pensions qu’il aura à verser, il est leur propre caisse de retraite. Lorsqu’un agent de
la fonction publique part à la retraite, les économies sont fortement réduites puisque l’Etat
devra lui verser une pension de retraite, et devra embaucher un nouvel agent pour le
remplacer. Par conséquent, l’intérêt budgétaire à la mise en retraite des agents de la
fonction publique d’État est bien moindre que pour une entreprise. Là où l’entreprise
économiserait le salaire superbrut (plus d’employé, plus de salaires et de cotisations
retraite à verser), l’État devrait lui payer la même somme. Il n’y aurait qu’un changement
comptable, la somme étant versée au titre des pensions et non des salaires. En outre, il
devrait financer le coût du recrutement d’un nouvel agent.
Les exemples chiffrés suivants montrent l’impact des départs à la retraite et du
remplacement de la totalité des départs en retraite ou de seulement 1 sur 2. Remarquons
donc que le départ à la retraite d’un agent constitue d’abord et avant tout une charge
supplémentaire. Cette charge supplémentaire n’est pas financée par des cotisations déjà
versées par les retraités lors de leur activité, celles-ci ayant servi à financer les pensions
des retraités d’alors. Elle sera financée en partie par les cotisations des fonctionnaires
actifs, et par une subvention d’équilibre du budget de l’État.

Tableau 5 : Exemple : Ecarts salaires - pensions avec le non-remplacement d’1 départ à la
retraite sur 2
ACTIFS RETRAITE
Effectif
Effectif salarié Salaires Pensions Total
retraité
Fonctionnaire A 1 1 000
Année 1

Fonctionnaire B 1 1 000
Fonctionnaire C 0
Total 2 2 000 0 0 2 000
Fonctionnaire A 1 850
Année 2

Fonctionnaire B 1 850
Fonctionnaire C 1 1 000
Total 1 1 000 2 1 700 2 700

Différence
-1 -1000 2 1700 700
Année 2 - Année 1

33
Hormis une caisse de retraite additionnelle récemment créée.
34
Soit le bulletin de paye d’un fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit environ 2.500 euros : il semble
coûter à l’Etat 4.250 euros, avec les cotisations salariales. En réalité, l’Etat ne débourse ni la cotisation salariale de
retraite (7,85 % du brut, 196 euros), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit près de 1.269
euros). En fait, l’agent public coûte 1.465 euros (196+1269) de moins que ne l’annonce son bulletin de paye : 2.785
euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgétaire disparaît (réduction d’effectifs), le budget annuel n’y gagnera
pas 51.000 euros (coût salarial annuel majoré des cotisations patronales), mais seulement 33.420 euros (2785x12).
35
L’État pourrait verser un salaire brut avec les cotisations salariales et patronales, puis récupérer les cotisations
versées, puisque c’est lui qui fait office de caisse de retraite. L’État n’appelle pas ses cotisations, ce qui revient au
même.

24


Prenons les hypothèses suivantes : soit 2 agents aux charges salariales de 1000 chacun,
soit un total de 2000. Si l’année suivante, ces deux agents partent à la retraite, et que
seulement un de ces deux agents est remplacé par une embauche, alors le coût total sera
de 2700 (pensions des retraités et salaire de l’embauché). Le départ en retraite a donc
représenté un coût supplémentaire malgré le non-remplacement d’un fonctionnaire sur
deux.
Qu’en conclure ? Inciter les agents au départ à la retraite pour n’en remplacer qu’un sur
deux ne réduit pas les dépenses, mais au contraire augmente le total des dépenses
salariales et de pension, puisqu’il faudra embaucher un nouvel agent. Cela génèrera
cependant moins de nouvelles dépenses que l’embauche de 2 agents (tableau ci-dessous).
C’est dans ce sens que l’État annonce réaliser des économies par cette mesure. Mettre à la
retraite un agent coûte plus cher à l’État, remplacer un départ sur deux coûte moins cher
que remplacer tous les départs.

Tableau 6 : Exemple : Ecarts salaires - pensions sans le non-remplacement d’1 départ à la
retraite sur 2
ACTIFS RETRAITE
Effectif
Effectif salarié Salaires Pensions Total
retraité
Fonctionnaire A 1 1 000 0
Année 1

Fonctionnaire B 1 1 000 0
Fonctionnaire C 0
Fonctionnaire D
Total 2 2 000 0 0 2 000
Fonctionnaire A 0 1 850
Année 2

Fonctionnaire B 0 1 850
Fonctionnaire C 1 1 000
Fonctionnaire D 1 1 000
Total 2 2 000 2 1 700 3 700

Différence
0 0 2 1700 1700
Année 2 - Année 1

Les dépenses que l’État consacre au financement des pensions de retraite de ses anciens
agents ont augmenté de 4,8% par an entre 2000 et 2007. Cette augmentation va aller
croissant au cours des années à venir avec le départ à la retraite des agents de la
génération du « baby boom ».
Graphique 15 – Impact du « baby boom » sur les départs à la retraite au régime général

25
Source : Rapport Courson


Graphique 16 : Evolution du besoin de financement du régime de retraite des
fonctionnaires civils et militaires de l’État (en milliards d’euros)

Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010

2.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques
Comme l’explique le député Courson36, « la France court un risque d’isolement progressif
en Europe, car l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis
2003 (celles-ci ont chutées de 3 points et sont désormais inférieures à 50% du PIB) et la
Suède a réduit les siennes de plus de 10 points depuis 1995 (elles représentaient 57,1% du
PIB en 2004). »

Tableau 7 : Poids des dépenses dans le PIB des pays de l’UE 1998-2008
en % du PIB 1998 2008 Ecart
Union européenne (27 pays) * 47,3 46,8 -0,5
Royaume-Uni 39,5 47,3 7,8
Norvège 49,1 39,9 -9,2
Zone euro ** 48,5 46,8 -1,7
Allemagne 48,0 43,7 -4,3
Espagne 41,1 41,1 0
France 52,7 52,7 0
Italie 49,2 48,7 -0,5
Suède 58,8 53,1 -5,7
Pologne 44,3 43,3 -1
Finlande 52,6 49 -3,6
Autriche 54,0 48,9 -5,1
Source : Eurostat

« Rapport sur la proposition de loi pays de l'UEau retour à l’équilibre des finances publiques », Charles de Courson,
* Zone euro +
relative non membre de la zone euro
36
** (BE, DE, IE, GR, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, AT, PT, SK, SI, FI)
Rapport 609 du 6 janvier 2008, page 14.

26


Les pays de la zone euro ont en moyenne diminué le poids de leurs dépenses dans le PIB
entre 1998 et 2008, pendant la période de croissance. La France, l’Espagne, la Grèce et le
Portugal sont parmi les rares pays (avec d’ex-Pays de l’Est) à ne pas avoir diminué le poids
de leurs dépenses publiques dans le PIB. Bien que l’on puisse valablement discuter de
l’intérêt de tels critères de mesure, il est certain que ceci ne jouera pas en notre faveur en
cas de déséquilibres publics futurs.

Graphique 17 : Part des dépenses publiques dans le PIB
60

55

50
en % du PIB

45

40

35
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Union européenne (27 pays) Zone euro * Allemagne
Espagne France Italie
Suède Royaume-Uni Norvège
Pologne Finlande Autriche

Source : Eurostat

La France est maintenant un des rares pays européens dont les dépenses publiques
représentent plus de la moitié du produit intérieur brut, avec la Suède. Toutefois, les
dépenses publiques de cette dernière sont passées de 58,8% du PIB en 1998 à 53,1% en
2008, témoignant ainsi d’un effort certain.

2.1.1.5 Les marges de manœuvre
Les charges de pension et les charges de la dette (intérêts), « qui représentaient moins de
30% de l’augmentation des dépenses de l’État entre 2003 et 2007, absorbent désormais
70% des marges de manœuvre. » (Rapport Carrez, programmation des finances publiques

27


2009-2012 p.39). La progression des dépenses de l’État est constituée pour une part
croissante de dépenses « incompressibles ».

Graphique 18 : Comparaison des marges de manœuvre au budget de l’État de la période
2003-2007 et de la période 2008-2011
(sur le total de la marge

« Note de lecture : alors que, sur la période 2003-2007,la marge de manœuvre annuelle
(augmentation de la dépense, à périmètre constant) n’était consommée qu’à hauteur de
27% par les dépenses héritées du passé (charges de la dette et pensions), leur poids devient
prépondérant sur la période 2008-2011, dès lors que ces dépenses absorbent 71% de la
marge de manœuvre permise par le « zéro volume ». »
Source : Rapport Carrez, programmation des finances publiques 2009-2012 p.39

2.1.2 L’É T A T S ’ E F F O R C E DE R E DU I R E S E S R E C ET T E S D EP U I S 10 ANS
En 2008, les recettes de l’État (hors emprunt) étaient composées à 80% des quatre
recettes fiscales suivantes : Taxe sur les Valeurs Ajoutées (TVA, 42%), Impôt sur les
Sociétés (IS, 15%), Impôt sur le Revenu et Impôt de Solidarité sur la Fortune (IR et ISF,
16%), et Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP, 7%).
En moyenne, sur la période 2001-2008, les quatre recettes fiscales principales de l’État ont
progressé de 2,3% par an. Ces quatre recettes fiscales sont toutes liées à l’activité
économique et à la consommation. Par conséquent, la part des prélèvements obligatoires
de l’État (80% sont des impôts d’État) est relativement stable dans le PIB. Les recettes de
l’État évoluant à 80% en fonction de l’activité économique, les impôts d’État progressent
relativement comme le PIB. Toutefois, le poids des prélèvements obligatoires (État,
collectivités locales, Sécurité Sociale) dans le PIB est plus élevé en France que dans d’autres
pays comparables.

28


Graphique 19 : Structure des recettes de l’État en 2008
Autres
recettes
d'État
20%

TVA
42%
TIPP
7%
Impôt de
solidarité sur
la fortune
1%

Impôt sur le
revenu
15% Impôt sur les
sociétés
15%

Aussi, afin de réduire le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB, l’État poursuit
depuis une décennie une politique de réduction de la croissance des impôts. Cette
réduction prend la forme d’allègements d’impôts ou d’exonérations supplémentaires
votées.

Tableau 8 : Recettes de l’État 2001-2008
Montants (en milliards d'euros) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
TVA 107,50 109,40 112,50 119,30 125,80 131,00 135,80 136,80
Impôt sur les sociétés 45,40 40,10 36,70 41,70 42,40 49,20 52,00 50,30
Impôt sur le revenu 47,90 45,60 47,30 47,60 49,40 52,40 48,60 50,70
Impôt de solidarité sur la fortune 2,60 2,40 2,30 2,60 3,00 3,70 4,40 4,20
TIPP 22,80 23,60 24,00 24,80 24,20 24,50 24,30 23,80
Total des principales recettes
226,20 221,10 222,80 236,00 244,80 260,80 265,10 265,80
fiscales
Autres recettes d'État 68,37 72,40 70,77 87,87 90,83 70,93 72,54 66,99
Total 294,57 293,50 293,57 323,87 335,63 331,73 337,64 332,79

Evolution nominale annuelle Moyenne
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
moyenne 2001-2008
TVA 3,5% 1,8% 2,8% 6,0% 5,4% 4,1% 3,7% 0,7%
Impôt sur les sociétés 1,5% -11,7% -8,5% 13,6% 1,7% 16,0% 5,7% -3,3%
Impôt sur le revenu 0,8% -4,8% 3,7% 0,6% 3,8% 6,1% -7,3% 4,3%
Impôt de solidarité sur la fortune 7,1% -7,7% -4,2% 13,0% 15,4% 23,3% 18,9% -4,5%
TIPP 0,6% 3,5% 1,7% 3,3% -2,4% 1,2% -0,8% -2,1%
2,3% -2,3% 0,8% 5,9% 3,7% 6,5% 1,6% 0,3%
fiscales
Autres recettes d'État -0,3% 5,9% -2,2% 24,2% 3,4% -21,9% 2,3% -7,7%
Total 1,8% -0,4% 0,0% 10,3% 3,6% -1,2% 1,8% -1,4%

Structure 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
TVA 36,5% 37,3% 38,3% 36,8% 37,5% 39,5% 40,2% 41,1%
Impôt sur les sociétés 15,4% 13,7% 12,5% 12,9% 12,6% 14,8% 15,4% 15,1%
Impôt sur le revenu 16,3% 15,5% 16,1% 14,7% 14,7% 15,8% 14,4% 15,2%
Impôt de solidarité sur la fortune 0,9% 0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 1,1% 1,3% 1,3%
TIPP 7,7% 8,0% 8,2% 7,7% 7,2% 7,4% 7,2% 7,2%
76,8% 75,3% 75,9% 72,9% 72,9% 78,6% 78,5% 79,9%
fiscales
Autres recettes d'État 23,2% 24,7% 24,1% 27,1% 27,1% 21,4% 21,5% 20,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Source : INSEE

29


2.1.2.1 Un taux de prélèvements obligatoires dans le PIB élevé
Les prélèvements obligatoires (cf. définition ci-après) sont constitués des recettes fiscales
obligatoires des administrations publiques d’État, de la Sécurité Sociale, des Collectivités
locales, et de l’Union Européenne37. Remarquons que la part des prélèvements
obligatoires au bénéfice de l’État a diminué depuis le début des années 2000 (courbe
bleue). Cependant cette diminution des prélèvements obligatoires de l’État n’a permis que
de compenser la hausse des prélèvements obligatoires de la Sécurité Sociale (CSG et autres
cotisations sociales). La part des prélèvements obligatoires des administrations publiques
en France a peu évolué depuis 1980 (courbe noire). Elle représente entre 40 et 44% du PIB.
Graphique 20 : Part des prélèvements obligatoires dans le PIB
900 45%

800 40%

700 35%

600 30%

pourcentage
500 25%

400 20%

300 15%

200 10%

100 5%

0 0%
80
81

82
83

84
85
86
87
88

89
90
91
92

93
94
95

96
97

98
99
00
01
02

03
04
05
06

07
08
19
19

19
19
19
19

19
19
19

19
19

19
19
19
19
19

19
19
19
19

20
20
20

20
20

20
20
20
20
Administrations publiques centrales Administrations publiques locales Administrations de sécurité sociale
Institutions de l'Union européenne Total

Source : Insee, comptes nationaux - base 2000.

Graphique 21 : Evolution du taux de prélèvements obligatoires sur les entreprises

Source : Rapport Seguin, PO, p.72.

37
La France participant au budget de l’Union Européenne, à hauteur de 4,11% de TVA. Ainsi, sur une TVA à 19,6%,
l’État Français n’en conserve que 15,486%, les 4,114% autres allant alimenter le budget de l’UE.

30


Débat : la définition des prélèvements obligatoires pénalise la France
Ils sont définis par l’OCDE au regard de 3 critères : Il s’agit des versements effectifs (critère
1) opérés par tous les agents économiques au secteur des administrations publiques
(critère 2), sous réserve, d’une part, que ceux-ci résultent non d’une décision (critère
3) de l’agent économique qui les acquitte mais d’un processus collectif de décision
concernant les modalités et le montant des débours à effectuer, et d’autre part, qu’ils
ne comportent pas de contrepartie directe. Ceci conduit à en exclure certains impôts en
particulier les prélèvements sociaux.
Toutefois, ces critères conduisent à des biais parfois important. Ainsi, dans les pays où les
prestations sociales publiques ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins des agents,
des prestations sociales facultatives notamment privées sont proposées par les entreprises
à leurs salariés. Or la prévoyance collective facultative n’est pas incluse dans la liste des
prélèvements obligatoires, même si elle constitue une charge pour les entreprises dont il
est difficile de se passer pour attirer de la main-d’œuvre. En outre, ces régimes de
prévoyance facultative sont souscrits par une grande part des employés.
Ainsi, comme le souligne le Conseil des Prélèvements Obligatoires38, « au Danemark et en
Suède, pays où les prélèvements sociaux sont parmi les plus lourds, les régimes de
retraite complémentaires facultatifs couvrent la très grande majorité des salariés,
tandis que les cotisations chômage sont également facultatives. ». Les régimes de retraite
complémentaire et de cotisation chômage facultatifs, ne sont pas pris en compte dans les
prélèvements obligatoires, car facultatifs.
Il ajoute : « le même phénomène s’observe dans des pays où les prélèvements sociaux sont
plus faibles. Alors que l’OCDE chiffre les cotisations employeurs à 9,7% du coût de
travail au Royaume-Uni, elles en représentent pour l’Office national des statistiques
[britannique] 15%, en incluant les cotisations facultatives à des fonds de pension et à des
assurances privées. Selon l’OCDE, les dépenses patronales au titre de l’assurance
maladie privée aux États-Unis, qui couvre 52% des salariés de l’industrie, s’élèveraient
à 18,8% du salaire brut moyen.
En France, les cotisations de prévoyance facultative et de retraite supplémentaire
s’élèveraient à 14 Md€. Si celles-ci ne sont pas incluses dans les prélèvements
obligatoires, en revanche la France apparaît handicapée dans les comparaisons
internationales du fait des régimes de retraite complémentaires obligatoires qui pèsent
2% du PIB en 2008 et qui sont comptabilisés dans les prélèvements obligatoires. »

38
Rapport : « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Conseil des Prélèvements
Obligatoires (présidé par P. Seguin), Octobre 2009, pages 70 et 71.

31


2.1.2.2 L’État apporte un effort particulier a la baisse des impôts nationaux
Dans un souci constant de réduire le taux de prélèvement obligatoire dans le PIB, afin de
ne pas « pénaliser » les entreprises françaises, l’État a apporté un effort tout particulier à
la réduction des impôts d’État depuis 2000. La somme des allègements fiscaux votés entre
2000 et 2008 avoisinerait 66,3 milliards d’euros. A titre de comparaison, ce montant est
proche du déficit de la sécurité sociale.

Tableau 9 : Evaluation du montant des baisses d’impôts votées depuis 2000 (en milliards
d’euros 2010)

Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.11

Graphique 22 : Recettes fiscales nettes de l’État sur la décennie 2000 à périmètre courant

Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.14

32


Ces mesures ont été justifiées par le besoin d’adapter le système fiscal français aux défis
de la concurrence fiscale internationale. Le rapporteur Carrez39 souligne d’ailleurs que :
« le taux de prélèvements obligatoires ainsi que le montant en valeur des recettes fiscales
nettes de l’Etat sont en retrait sur la décennie.[…] La part des prélèvements obligatoires
dans le PIB est ainsi passée de 44,1% du PIB en 2000 à 42,8% en 2008 et devrait chuter à
40,7% en 2009 et 2010, en raison notamment de la contraction du PIB et des mesures
fiscales de relance ».
Cet effort de maîtrise de la pression fiscale est d’autant plus important que le graphique 22
nous montre ce qu’aurait été le niveau des recettes fiscales de l’État « format 2000 » (sans
les allègements) avec le périmètre actuel des recettes. L’écart entre les 2 niveaux est de
100 milliards d’euros : approximativement 70 milliards d’euros d’allègement d’impôts et
30 milliards d’euros de transfert d’impôts vers les collectivités territoriales et la sécurité
sociale.

2.1.2.3 La crise économique et financière ampute les recettes fiscales
Le recul des recettes fiscales de l’État a été particulièrement impressionnant en 2009. La
loi de finances initiale pour 2009 (votée en décembre 2008) prévoyait 312,9 milliards
d’euros de recettes brutes. Elles ont finalement été de 268,8 milliards d’euros, soit un
manque à gagner de 44 milliards d’euros. En outre, l’État doit reverser une partie de ses
recettes à d’autres acteurs publics : il s’agit principalement des collectivités territoriales
(au travers de dotations) et à l’Union Européenne. Ces prélèvements avaient été estimés à
102 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2009, ils ont finalement été de 113,7
milliards.
Au total, les recettes définitives de l’État pour 2009 ont été inférieures d’environ 56
milliards d’euros aux prévisions, du fait de l’effondrement des impôts dans le contexte de
crise économique. Cela représente un manque à gagner de 18% des recettes !

39
Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.13, cf. Bibliographie.
22
Le coût global d’un allègement d’impôt de X euros en 2000, est de X euros + la croissance qu’aurait eu cet impôt depuis (effet bases et effet taux).

33


2.1.3 C H A R G E D E LA DE T T E E T E N C O U R S

La réduction des taux d’intérêts et l’optimisation des taux sur la période passée ont permis
de contenir l’évolution des charges d’intérêts à tel point que malgré la forte augmentation
de l’encours de sa dette, la charge d’intérêt n’a, elle, que peu progressé (graphique 23).

Graphique 23 : Part de la dette dans le PIB et poids des intérêts dans le budget de l’Etat
60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Dette en % du PIB Charge d'intérêt en % du budget de l'État


Le graphique 23 présente l’évolution de l’encours de la dette avec le poids des charges
d’intérêts dans le budget de l’État. On peut remarquer que malgré la très forte progression
de l’encours depuis le début des années 1990, les intérêts ont représenté une part
relativement stable du budget, entre 10% et 12% depuis 1992. La charge d’intérêt a
représenté pour l’État 45 milliards d’euros en 2008, c’est 90% de l’impôt sur le revenu (50
milliards). En 1980, la charge de la dette représentait le tiers du produit de cet impôt.
Le rapport sur la dépense publique et sa progression , annexé au projet de loi de finances
pour 200840, note que « si le faible niveau des taux d’intérêt a permis de limiter cette
progression à 1,7 % par an en moyenne de 2000 à 2007, elle devrait en revanche atteindre
« un rythme nettement supérieur (de l’ordre de 4 % par an) selon les projections actuelles
d’évolution des taux d’intérêt ». Le même rapport ajoute : « seule la réduction de l’encours
de la dette permettra de réduire de façon substantielle la part désormais très importante
des charges de la dette dans le budget de l’État (près de 15 %). Cette réduction ne peut
passer que par une diminution continue du déficit budgétaire. »
C’est le « paradoxe » de la dette de l’État : malgré l’augmentation de l’encours de 40%
entre 2000 et 2008, la charge d’intérêt n’a progressé que de manière limitée. En 2009, son
montant devrait même être inférieur à celui de 2008, malgré l’augmentation de l’encours
de dette de 123 milliards d’euros !

40
Page 39, cf. Bibliographie.

34


Graphique 24 : Comparaison de l’évolution de l’encours et de la charge de la dette de
l’État (en milliards d’euros)

Source : Rapport Marini, PLF2010, Tome 1

Malheureusement, les leviers qui permettaient à l’État de maintenir à un niveau très faible
sa charge d’intérêt, risquent de s’épuiser avec la crise :
Les taux d’intérêts ont probablement atteint un point bas, et ne pourront que
remonter. Selon des estimations41 récentes, une augmentation en 2010 de 1% des
taux d’intérêts (tous les taux, toutes les durées) se traduirait par une augmentation
de la charge d’intérêts de 2,5 milliards d’euros dès 2010 et de 4,2 milliards d’euros
en 2011.
L’inflation, qui joue sur le rendement des obligations indexées (environ 15% de la
dette42). L’augmentation de l’inflation en 2008 a accru de près de 5 milliards d’euros
la charge de la dette en 2008.

41
Programme annuel de performance pour 2010 de la mission « Engagements financiers de l’État ».
42
Rapport Marini sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.64, cf. Bibliographie.

35


Graphique 25 : Evolution de l’encours de la dette43 d’Etat
1 200 Encours multiplié par 5 60%

1 000
50%

800
40%
600
30%
400

20%
200

0 10%
8

0

2

4

6

8

0

2

4

6

8

0

2

4

6

8
7

8

8

8

8

8

9

9

9

9

9

0

0

0

0

0
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Titre à court terme Titres à long terme Autres Dette en % du PIB


Graphique 26 : Répartition de l’encours de la dette négociable de l’État entre les
emprunts à moins d’un an et les emprunts à plus d’un an (en milliards d’euros)

Comme le souligne le député Carrez44, « comme la crise qui l’a provoqué, cette
augmentation de l’endettement est historique : entre 2007 et 2010, la dette publique aura
augmenté de plus de 20 points de PIB en trois ans. A titre de comparaison, lors de la
43
La dette est ici présentée selon les classifications issues du traité de Maastricht. Le long terme concerne les
emprunts à échéance supérieure à 1 an.
44
Rapport Carrez, programmation des finances publiques, p.19, cf. Bibliographie.

36


précédente récession, l’endettement public avait progressé d’environ 18 points de PIB en
quatre ans (1992-1996). »

2.1.4 L A C O U V E R T UR E DE S D E P EN S E S P A R L E S R EC E T T E S : L A N OT I ON D E D E FI C I T

Sur la dernière décennie, le taux de couverture moyen des dépenses par des recettes de
l’État a été de 86,8%. Le déficit budgétaire s’est profondément dégradé avec la crise
économique de 1992-1993, puis avec la crise de 2002, et enfin se dégrade à nouveau
depuis 2008.
Le dernier budget qui n’était pas en déficit date de 1980, les recettes ayant alors
représenté 100,1% des dépenses au budget de l’État. Par conséquent, et depuis 1981, les
recettes des budgets suivants n’ont pas été suffisantes pour couvrir la totalité des
dépenses de l’État. Le déficit budgétaire ainsi constitué a été couvert par de la dette.

Graphique 27 : Taux de couverture des dépenses par les recettes
450 100%
400
350 95%

300
250 90%
200
85%
150
100 80%
50
0 75%
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Dépenses Recettes Taux de couverture des dépenses par les recettes


La notion de déficit budgétaire n’est pas assez précise car elle ne permet pas d’avoir une
image de la capacité de l’État à couvrir les dépenses relatives à ses missions. En effet, les
dépenses de l’État contiennent la charge d’intérêt de la dette, fortement évolutive en
fonction des conditions du marché et des taux d’intérêt. La notion de déficit primaire
permet de répondre à cette interrogation.

37


Définition : Déficit primaire
Le déficit primaire correspond au déficit budgétaire45 hors la charge des intérêts de la
dette.
Graphique 28 : Déficit primaire
400 105%
350
300 100%

250
200 95%
150
100 90%
50
0 85%
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91

92
93
94

95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06

07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19

19
19
19
19

19
19
19

19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20

20
20
Recettes Déficit primaire (ou excédent)
Dépenses hors intérêts Taux de couverture des dépenses primaires par les recettes


Remarquons qu’entre 2002 et 2006, les recettes de l’État n’ont pas été suffisantes pour
couvrir la totalité des missions de l’État (en plus de ne pas couvrir les intérêts de la dette).
Ces cinq années-là, l’État a donc dû recourir à l’emprunt pour financer le solde des
dépenses relatives à ses missions, les intérêts de la dette, et le remboursement en capital
de la dette. En 2007, la remontée des produits fiscaux (TVA notamment) suite à la période
de croissance économique, a permis de retrouver un niveau de recettes permettant de
couvrir la totalité des dépenses de missions de l’État de l’exercice.

Ce déficit primaire peut avoir deux causes :
L’environnement économique, qui entraîne une réduction du niveau des recettes de
l’État, et une augmentation de ses dépenses (allocations chômage et prestations
sociales). On pourrait qualifier ce déficit de « temporaire », puisqu’avec
l’amélioration de la croissance économique, ce déficit doit se résorber.
Une incompatibilité du niveau des dépenses avec le niveau des recettes, ce qui peut
être appelé un déficit structurel. Ce déficit ne pourra pas être corrigé par
l’amélioration de la croissance économique.
En effet, il est logique qu’en période de crise économique, le déficit primaire et budgétaire
s’aggrave sensiblement. C’est pourquoi il est nécessaire de pouvoir déterminer quelle part
du déficit est due à la crise, et quelle part repose sur des problèmes structurels.

45
solde des recettes-dépenses hors emprunts et hors produits de cession du patrimoine

38


Définition : Déficit structurel
Il consiste à corriger le déficit budgétaire de la performance de l’activité économique.
Ainsi, les impôts et taxes, ainsi que les dépenses (principalement prestations sociales et
allocations chômage) sont recalculés par rapport à une croissance « naturelle » ou
« potentielle » de l’environnement économique. C’est la croissance qu’aurait l’économie
sans perturbation ou sans emballement.
Graphique 29 : Déficit public structurel en France et en zone euro

La commission européenne46 estime que le déficit structurel public de la France en 2005
était à 3,2% du PIB : 0,6% de déficit primaire structurel et 2,6% de charges d’intérêt. La
commission suggérait que la stabilisation du niveau de dette publique nécessitait de
ramener le déficit public structurel à 1,9% du PIB.
Fin 2009, le déficit structurel de l’État atteindrait 50 milliards d’euros, pour un déficit
public toutes administrations publiques confondues estimé à 110 milliards d’euros.

46
Rapport sur la soutenabilité à long terme des finances publiques dans l’Union Européenne, publié en 2006.

39


2.2 COLLECTIVITES TERRITORIALES : UN BUDGET VOTE A
L’EQUILIBRE MAIS EN DEFICIT BUDGETAIRE
2.2.1 D E S R EG L E S D E G E S T I O N S T R I C T E S …
Les collectivités territoriales47 sont soumises à un contrôle budgétaire et à des règles qui
leur imposent de voter un budget à l’équilibre. Ce principe de « saine gestion » les amène
souvent à penser, à tort, que le déficit public n’est qu’une affaire de l’État, puisqu’elles ne
peuvent pas voter de budgets en déficit.
Cette erreur d’interprétation, fréquemment rencontrée, doit être levée dès à présent. Le
déficit budgétaire, au sens de Maastricht, correspond à l’endettement de la collectivité.
Toute collectivité qui souscrit plus de nouveaux emprunts qu’elle n’en rembourse, c’est à
dire qui augmente son encours de dette, est en déficit au sens de Maastricht.

Notions de finances publiques locales
La section de fonctionnement retrace toutes les opérations concernant l’exploitation,
autrement dit la gestion courante des services. Il s’agit des dépenses d’entretien, des
rémunérations, des factures d’eau, d’électricité et autres fluides.
Pour un ménage, il s’agit du salaire (pour les recettes) et des factures d’eau, d’électricité,
nourriture, loyer, les intérêts des emprunts, etc… (pour les dépenses).
Le solde entre ces recettes et ces dépenses s’appelle la capacité d’autofinancement.
La section d’investissement comprend essentiellement des opérations en capital,
autrement dit les opérations de dépenses ou de recettes qui accroissent ou diminuent la
valeur du patrimoine.
Pour un ménage, il s’agit des dépenses qui viennent augmenter son patrimoine : achat de
voiture, de maison, d’électroménager, mais aussi du remboursement des emprunts,…
(pour les dépenses) et des emprunts nouveaux qui ont servi à les financer (pour les
recettes).

L’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales impose à celles-ci de voter
un budget en équilibre réel, ce qui impose de réunir 3 conditions :
Equilibre par section (fonctionnement et investissement),
Sincérité du budget : les dépenses ne doivent pas être consciemment sous-
estimées, ni les recettes surestimées,
La dette doit être remboursée par des recettes propres et non par de l’emprunt.

47
Il s’agit des communes, des groupements de communes (communauté de communes, d’agglomération,
d’agglomération nouvelle, urbaine, syndicats), des conseils généraux et des conseils régionaux. A ne pas confondre
avec les collectivités locales, appellation qui ne comprend pas les établissements publics (groupements de
communes).

40


Cette dernière contrainte restreint fortement la capacité des collectivités à recourir à
l’emprunt pour couvrir leurs dépenses. En effet, il signifie que la collectivité doit générer
une épargne suffisante pour couvrir l’amortissement du capital de la dette et les intérêts.
La contrainte qui s’impose aux collectivités peut être écrite de la manière suivante :

Recettes de fonctionnement – Dépenses de fonctionnement – Intérêts de la dette –
Amortissement du capital de la dette + recettes propres d’investissement > 0

Ainsi, et contrairement à l’État, les collectivités territoriales ne peuvent pas recourir à
l’emprunt pour financer des charges courantes (charges de personnel, frais courants,…). La
véritable règle de « saine gestion » des finances publiques locales réside bien dans ce
dernier principe : l’endettement ne peut servir qu’à financer des biens durables qui
enrichissent le patrimoine de la collectivité (des investissements) ou d’autres collectivités
(en versant des subventions d’équipement à d’autres collectivités).
Lors du vote de son budget, chaque collectivité est tenue de le communiquer à la
préfecture, qui procède à des vérifications d’équilibre sur ces points. En cas de
manquement, le Préfet peut saisir la Chambre Régionale des Comptes (CRC), chargée de
proposer des mesures de redressement, qu’il pourra lui-même mettre en œuvre48 si la
collectivité s’y refuse. Enfin, si la collectivité vote un budget équilibré, mais que l’exécution
du budget est déséquilibrée, alors le Préfet pourra saisir la CRC qui pourra proposer des
mesures de redressements49, voire les appliquer si la collectivité s’y refuse.

2.2.2 … E M P E C H E N T QU E LE S APUL A I EN T UN I M P O R T A N T DE F I C I T
Du fait des règles comptables issues de la nomenclature M14 pour le secteur communal
(communes et groupements), M51 et M71 pour les départements et les régions, les
collectivités locales ont pour obligation de couvrir leurs charges d’intérêt de la dette et
l’amortissement de leur dette par des ressources propres et non par de l’emprunt. En
d’autres termes, elles ne peuvent pas voter de budget avec un déficit primaire. L’écart
éventuel entre les dépenses et les recettes estimées (au budget) et celles constatées en
exécution peut cependant les amener à avoir un déficit primaire. Celui-ci doit cependant
être corrigé lors du vote du budget suivant.
C’est donc très logiquement que l’on peut constater que les collectivités locales n’ont un
déficit primaire que de manière exceptionnelle50 : en 1981-1983 et en 2007-2008. Elles

48
Article L.1612-5 du Code Général des Collectivités Territoriales.
49
Article L.1614 du Code Général des Collectivités Territoriales.
50
Si les collectivités territoriales ne doivent pas avoir de déficit primaire, le législateur les a cependant autorisé à
couvrir l’éventuel déficit primaire par les excédents constatés au budget les années précédentes (s’il y en a). La
véritable contrainte des collectivités territoriales est donc :
Recettes – dépenses hors intérêts – amortissement de la dette + excédents reportés des exercices précédents (+ ou -)
>0

41


sont mécaniquement plutôt en situation d’avoir un « excédent primaire », c’est à dire des
recettes supérieures aux dépenses hors intérêts.

Graphique 30: Déficit primaire des administrations publiques locales
(dépenses hors intérêts de la dette)
110%
200
105%

150 100%

95%
100
90%
50
85%

0 80%
78

79

80

81

82

83

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85

86

87

88

89

90

91

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93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

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05

06

07

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19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20

20
Dépenses hors intérêts Déficit primaire
Excédent primaire Recettes
Taux de couverture des dépenses primaires par les recettes


Les APUL peuvent par contre avoir un déficit budgétaire, c’est à dire s’endetter pour
financer certaines dépenses. Elles peuvent recourir à l’emprunt pour financer leurs
dépenses d’investissement.
Le graphique ci-dessous nous présente leur déficit budgétaire ou leur besoin de
financement. Les collectivités territoriales ont connu une phase d’endettement en
particulier au début des années 1980 (autonomie des conseils généraux en 1982, création
des conseils régionaux en 1986), puis entre 1991 et 1993, en période de crise. Il s’est
ensuite écoulé une période de douze années pendant lesquelles les APUL ont été
structurellement en excédent de fonctionnement, c’est à dire en désendettement. Un
besoin de financement réapparaît depuis 2007, et contribue depuis au déficit public
national.

Graphique 31: Déficit budgétaire des APUL
105%
200

100%

150

95%
100

50 90%

0 85%
78
79
80
81
82
83
84
85

86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
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04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19

19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20

Dépenses totales Déficit budgétaire
Excédent budgétaire Recettes
Taux de couverture des dépenses totales par les recettes


42


Les APUL sont donc passés d’une situation où elles « compensaient » une partie du déficit
budgétaire de l’État, à une situation où elles contribuent au déficit public national.
L’apparition d’un déficit budgétaire des collectivités locales a plusieurs raisons
conjoncturelles (crise économique, plan de relance,…), structurelles (développement des
compétences, transfert de compétences de l’État vers les départements et les régions,…),
et il est très difficile sinon impossible de déterminer les causes précises de ce déficit
budgétaire.

2.2.3 L ’É T A T T R A N S F ER E DE S C H A R G E S E N F O R T E C R OI S S A N C E

Par contre, si elle ne l’a pas créé, l’importance des transferts de compétence opérés par
l’État aux départements et aux régions, n’a pu que contribuer à accroître le déficit
budgétaire des APUL. En effet, lorsque l’État transfère aux APUL une compétence, c’est à
dire des charges, il leur transfère en même temps une dotation budgétaire ou un impôt qui
permet de compenser à l’euro près la charge évaluée. Cela semble donc parfaitement
équitable. A tel point que l’on pourrait justement se demander quel est l’intérêt pour l’État
de transférer un montant X de dépenses et un montant X de recettes. Malheureusement,
les praticiens des finances publiques locales ont constaté depuis longtemps que le compte
n’y était pas. En effet, l’État a la fâcheuse tendance de transférer des compétences dont
les charges augmentent facilement et fortement (RMI notamment), alors que les recettes
sont des impôts dont le rendement reste à démontrer (la TIPP, taxe sur le pétrole, qui ne
progresse pas depuis plusieurs années voire qui diminue suite aux économies d’énergie
réalisées par les consommateurs et leurs véhicules, ou la taxe sur les conventions
d’assurance (TSCA) qui ne progresse que de 2% l’an au mieux). Les compétences
transférées ont représenté pour les collectivités territoriales une charge nette à financer
peu de temps après leur transfert.
Dans ces conditions, les APUL financent les compétences qui leur ont été transféré par leur
épargne. Elles avaient de manière structurelle un excédent de fonctionnement depuis 12
ans. Les différents transferts de compétences ont contribué à transformer cet excédent de
fonctionnement en besoin de financement.

Comme il est précisé dans le rapport 2009 de l’OFL51, « en 2009, les compétences
transférées depuis 2005 font l’objet d’une compensation en LFI 2009 pour un montant de
3,176 Md€ de TIPP pour les régions et de 2,699 Md€ de TSCA et de TIPP pour les
départements ». En outre, « les régions d’outre-mer, dont la compensation des transferts
est assurée par de la DGD, recevront en 2009, au titre des compétences transférées en
2009, 52 M€, soit un total de 108,9 M€ au titre des compétences transférées depuis
2005 ».
Depuis 2005, l’État a donc transféré 5,98 milliards d’euros de dépenses aux APUL et un
montant identique de recettes fiscales (soit 1,5% de ses dépenses totales de l’État et 2,8%
des dépenses totales des APUL). L’État a donc transféré un solde nul (autant de dépenses

51
Observatoire des Finances Locales, page 128, cf. Bibliographie.

43


que de recettes). Toutefois, il n’a plus à financer la croissance de ces charges dont
certaines sont très évolutives en ces temps de crise (RMI et prestations sociales
notamment), ce qui représente pour l’Etat une source d’économie non négligeable.

Tableau 10 : Liste non exhaustive des compétences transférées aux APUL par l’Etat
Communes /
Année du
Groupements Départements Régions État
transfert
de communes
Organisation et financement
Aide aux personnes âgées : Allocation des services ferroviaires de
personnalisée d'autonomie (APA) transport collectifs d'intérêt
régional
Intégralité des compétences
Attribution, financement et contrôle du
en matière de formation
Avant 2004 Revenu Minimum d'Insertion (RMI) et du
professionnelle et
RMA
d'apprentissage
Attribution, financement et contrôle du
Revenu de Solidarité Active (RSA)
Service Départementaux d'Incendie et de
Secours (SDIS)
Financement de la formation
des travailleurs sociaux et
financement des instituts de
Fonds d'Aide aux Jeunes (FAJ)
formation des professions para-
médicales et des sages-
femmes
Financement des Centres Locaux d'Insertion Aides aux étudiants des
et de Coordination (CLIC) et des comités instituts de formations des
départementaux des retraités et des professions para-médicales et
personnes âgées (CODERPA) des sages-femmes
2005
Financement du Fonds de solidarité pour le Financement de l'inventaire
logement (FSL) général du patrimoine culturel
Transfert à 5 régions de lycées
Accueil, restauration, hébergement et
à section binationales ou
entretien des collèges
internationales
Organisation et financement
Transfert à 6 départements de collèges à
des transports de la Région Ile-
sections binationales ou internationales
de-France
Conservation du patrimoine rural non protégé

Gestion et entretien du réseau routier Formation qualifiante des
national demandeurs d'emplois adultes

Gestion des Centres Recentralisation des politiques
d'information sur la validation sanitaires de santés publiques
Recentralisation sanitaire
des acquis de l'expérience nationales (ancienne
(VAE) compétence départementale)
2006
Construction, entretien et financement de la
prestation de compensation du handicap
(PCH) et des maisons départementales des
personnes handicapées (MDPH)
Rémunération des personnels d'internat des Rémunération des personnels
collèges d'internat des lycées
Transfert des
Financement de la participation
aérodromes sur Financement de la participation forfaitaire
forfaitaire versée aux lycées
demande des versée aux collèges privés
privés
collectivités
2007
Transfert des
ports maritimes Financement de la formation des assistants-
sur demande maternels
des collectivités

Source : Rapport 2009 de l'Observatoire des Finances Locales, p.92 à 131

44


2.2.4 S I T UA T I O N F I N A N C I ER E D E S C O L LE C T I VI T ES L O C A LE S

Le secteur public communal comprend les communes ainsi que les groupements de
communes. Ces deux collectivités territoriales sont prises en compte comme un seul sous-
secteur car ils sont mutuellement dépendants de l’autre. Ils se partagent compétences et
ressources. Depuis la loi du 12 juillet 199952, les communes se sont massivement
regroupées en groupements de communes (ou intercommunalités), leur permettant de
mutualiser certaines compétences afin d’en partager les charges (par exemple pour
l’assainissement, la voirie, l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères, le
développement économique, la politique touristique,…).
L’ensemble des données financières du secteur communal est agrégé dans le tableau ci-
dessous.
Tableau 11 –La situation financière du secteur communal 2004-2008
en milliards d'euros 2004 2005 2006 2007 2008
Impôts locaux + TEOM 38,8 40,6 42,3 43,8 45,5
Autres impôts et taxes 8,2 8,8 9,2 9,5 9,7
Concours financiers de l'État 24,3 25,0 25,7 26,2 26,5
Autres recettes de fonctionnement 7,7 7,7 7,4 7,9 7,9
Fonctionnement

A Total des recettes de fonctionnement 79,0 82,1 84,6 87,4 89,6
Frais de personnel 29,9 31,4 32,9 34,6 35,8
Dépenses d'intervention 11,7 13,1 12,5 12,9 13,5
Autres dépenses de fonctionnement 20,6 21,5 22,1 22,8 23,7
B Total des dépenses hors intérêts 62,2 66,0 67,5 70,3 73,0
C=A-B Epargne de gestion 16,8 16,1 17,1 17,1 16,6
D Intérêts de la dette 2,6 2,5 2,7 2,9 3,1
E=C-D Epargne brute ou capacité d'autofinancement 14,3 13,6 14,3 14,3 13,5

Dotations et subventions reçues 7,9 8,8 9,6 10,4 10,6
Autres recettes 3,2 3,4 4,3 4,8 4,0
Investissement

G Recettes hors emprunt 11,1 12,2 13,9 15,2 14,6
Dépenses d'équipement 22,0 24,4 26,5 29,6 27,7
Subventions versées 1,1 n.c. 1,6 2,2 2,2
Autres dépenses 2,3 2,9 1,6 1,8 1,5
F Dépenses hors dette 25,4 27,3 29,7 33,6 31,4
F-G Déficit de la section d'investissement -14,3 -15,1 -15,8 -18,4 -16,8

Déficit de la section d'investissement -14,3 -15,1 -15,8 -18,4 -16,8
Epargne brute ou capacité d'autofinancement 14,3 13,6 14,3 14,3 13,5
Besoin de financement (ou excédent) de l'exercice -0,1 -1,6 -1,5 -4,0 -3,2
+ Excédents cumulés des exercices antérieurs
0,9 0,4 1,2 -0,6 0,1
(variation du fonds de roulement)
= Déficit budgétaire -1,0 -2,0 -2,7 -3,4 -3,3

Remboursements de dette 7,8 8,1 7,5 7,5 7,2
- Emprunts nouveaux 8,8 10,1 10,2 10,9 10,5

Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 68, DGFiP.

52
Loi 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite
« loi Chevènement ».

45


Remarquons que ce tableau permet d’illustrer une fois de plus les deux modes de calculs
du déficit budgétaire : il est égal soit au solde des recettes sur les dépenses hors dette, soit
à la variation de l’encours de dette (emprunts nouveaux minorés des remboursements de
dette).
Le déficit budgétaire du secteur communal s’est aggravé depuis 2003. Il reste toutefois
faible puisqu’il représentait 3,3 milliards d’euros en 2008, soit 3,16% de leurs recettes hors
dette. Remarquons que l’équilibre de la section de fonctionnement (épargne brute) est
positif, les collectivités territoriales y étant contraintes par la loi, mais s’est réduit en 2008.
La progression des recettes de fonctionnement cette année-là a été moins forte que celle
des dépenses. Il en résulte une diminution de la capacité d’autofinancement (CAF) des
investissements en 2008. La CAF représente entre 13,5 et 14,3 milliards d’euros suivant les
années. Ce sont ainsi 15% des recettes de fonctionnement que le secteur communal peut
utiliser pour financer une partie de ses investissements.

Tableau 12 – Evolution de la situation financière du secteur communal 2004-2008
en milliards d'euros Moyenne 2005/2004 2006/2005 2007/2006 2008/2007
Impôts locaux + TEOM 4,1% 4,6% 4,2% 3,5% 3,9%
Autres impôts et taxes 4,3% 7,3% 4,5% 3,3% 2,1%
Concours financiers de l'État 2,2% 2,9% 2,8% 1,9% 1,1%
Autres recettes de fonctionnement 0,6% 0,0% -3,9% 6,8% 0,0%
Fonctionnement

A Total des recettes de fonctionnement 3,2% 3,9% 3,0% 3,3% 2,5%
Frais de personnel 4,6% 5,0% 4,8% 5,2% 3,5%
Dépenses d'intervention 3,6% 12,0% -4,6% 3,2% 4,7%
Autres dépenses de fonctionnement 3,6% 4,4% 2,8% 3,2% 3,9%
B Total des dépenses hors intérêts 4,1% 6,1% 2,3% 4,1% 3,8%
C=A-B Epargne de gestion -0,3% -4,2% 6,2% 0,0% -2,9%
D Intérêts de la dette 4,5% -3,8% 8,0% 7,4% 6,9%
E=C-D Epargne brute ou capacité d'autofinancement -1,4% -4,9% 5,1% 0,0% -5,6%

Dotations et subventions reçues 7,6% 11,4% 9,1% 8,3% 1,9%
Autres recettes 5,7% 6,2% 26,5% 11,6% -16,7%
Investissement

G Recettes hors emprunt 7,1% 9,9% 13,9% 9,4% -3,9%
Dépenses d'équipement 5,9% 10,9% 8,6% 11,7% -6,4%
Subventions versées n.s. n.s. s.o. 37,5% 0,0%
Autres dépenses -10,1% 26,1% -44,8% 12,5% -16,7%
F Dépenses hors dette 5,4% 7,5% 8,8% 13,1% -6,5%
F-G Déficit de la section d'investissement 4,1% 5,6% 4,6% 16,5% -8,7%

Déficit de la section d'investissement 4,1% 5,6% 4,6% 16,5% -8,7%
Epargne brute ou capacité d'autofinancement -1,4% -4,9% 5,1% 0,0% -5,6%
Besoin de financement (ou excédent) de l'exercice 137,8% 1500,0% -6,3% 166,7% -20,0%
+ Excédents cumulés des exercices antérieurs
-42,3% -55,6% 200,0% -150,0% -116,7%
(variation du fonds de roulement)
= Déficit budgétaire 34,8% 100,0% 35,0% 25,9% -2,9%

Remboursements de dette -2,0% 3,8% -7,4% 0,0% -4,0%
- Emprunts nouveaux 4,5% 14,8% 1,0% 6,9% -3,7%
= Déficit budgétaire 34,8% 100,0% 35,0% 25,9% -2,9%


46


Les dépenses d’investissement ont elles fortement augmenté entre 2004 et 2008 : +26%.
L’accroissement du déficit budgétaire du secteur communal s’explique pour une part
importante par l’augmentation de ses investissements. En effet, le cycle électoral apparaît
dans le rythme des investissements : une accélération des dépenses en année pré-
électorale (2007), puis une réduction l’année de l’élection.

Pour les départements, les évolutions des dépenses de personnel (+19% en 2008 avec les
personnels TOS des collèges et des agents DDE), dépenses d’intervention et des impôts et
taxes ne sont pas directement observables. En effet, sur la période écoulée, l’État a
transféré aux départements un grand nombre de compétences et de personnels. Les
départements ont donc reçu des dépenses et des recettes supplémentaires. La capacité
d’autofinancement s’est réduite en 2008, et a conduit à augmenter le recours à l’emprunt
pour financer les investissements.

Tableau 13 : La situation financière des départements en 2008
Impôts locaux 15,7 16,9 18,4 19,0 19,9
Fonctionnement


Investissement

Subventions versées 4,4 4,5 4,8 5,4 5,5

+ Excédents cumulés des exercices antérieurs -0,4 0,1 0,6 -0,6 -0,2

- Emprunts nouveaux 3,4 4 4,1 3,8 5,3


47


Observons que la forte augmentation des dépenses sur la période a été financée par des
transferts d’impôts (la ligne autres impôts et taxes), ainsi que par une augmentation de la
fiscalité locale.
Tableau 14 – Augmentation des taux d’imposition 2004-2008
Taxe d’habitation, taxes foncières, taxe professionnelle
2004 2005 2006 2007 2008
Communes 1,8% 1,1% 0,3% 0,2% 0,6%
Groupements 1,1% 1,0% 1,1% 0,4% 0,6%
Départements 1,2% 4,3% 5,0% 1,4% 1,2%
Régions 0,4% 21,1% 7,5% 2,4% 1,6%
Source : DGFiP, DGCL

Tableau 15 : Evolution de la situation financière des départements en 2008
Impôts locaux 6,1% 7,6% 8,9% 3,3% 4,7%
Concours financiers de l'État 0,8% -3,9% 4,0% 2,3% 0,8%
Autres recettes de fonctionnement 8,0% -6,4% 25,0% 10,9% 4,9%
Fonctionnement

Dépenses d'intervention 5,5% 5,2% 7,9% 5,6% 3,3%
Autres dépenses de fonctionnement 4,3% 3,7% 3,6% 5,2% 4,9%
C=A-B Epargne de gestion 1,2% 6,0% 12,4% -3,0% -9,3%
D Intérêts de la dette 3,0% -25,0% 16,7% 14,3% 12,5%
E=C-D Epargne brute ou capacité d'autofinancement 1,0% 7,8% 12,0% -3,2% -11,1%

Autres recettes -4,5% -16,7% 40,0% -28,6% 0,0%
Investissement

G Recettes hors emprunt 4,2% 0,0% 14,3% 0,0% 3,1%
Dépenses d'équipement 5,4% 5,8% 6,8% 6,4% 2,4%
Subventions versées 5,7% 2,3% 6,7% 12,5% 1,9%
Autres dépenses -6,9% 1100,0% -93,8% 66,7% -40,0%
F Dépenses hors dette 5,1% 3,4% 6,6% 10,1% 0,7%
F-G Déficit de la section d'investissement 5,4% 4,5% 4,3% 13,4% 0,0%

Déficit de la section d'investissement 5,4% 4,5% 4,3% 13,4% 0,0%
Epargne brute ou capacité d'autofinancement 1,0% 7,8% 12,0% -3,2% -11,1%
Besoin de financement (ou excédent) de l'exercice 25,5% -20,0% -60,0% 400,0% 55,0%
+ Excédents cumulés des exercices antérieurs -13,1% -128,6% 500,0% -200,0% -66,7%
= Déficit budgétaire 34,0% 22,2% -9,1% 40,0% 107,1%

Remboursements de dette -2,0% 11,5% 10,3% -25,0% 0,0%
- Emprunts nouveaux 11,7% 17,6% 2,5% -7,3% 39,5%
= Déficit budgétaire 34,0% 22,2% -9,1% 40,0% 107,1%


48


Les départements ont réussi à augmenter suffisamment leurs ressources fiscales pour
pouvoir couvrir la hausse des dépenses liées à leurs compétences. Les différents transferts
de compétence de l’État les ont « spécialisés » dans le domaine social, qui représente
avant tout des charges de fonctionnement (plus que de l’investissement) : il s’agit
principalement de prestations sociales (handicapés, personnes âgées, revenu minimum
d’insertion, revenu minimum d’activité,…). Ces compétences entraînent des dépenses
dynamiques et nécessiteront d’allier progression des recettes et maîtrise de la dépense.

Les Régions ont un poids financier très réduit par rapport au secteur communal et aux
départements. Le total de leurs dépenses hors dette représente 24,1 milliards d’euros, soit
23% du total des dépenses du secteur communal, et 39% du total des dépenses des
départements.
Leur besoin de financement s’est légèrement dégradé sur la période. L’épargne brute a
légèrement augmenté, témoignant d’une augmentation des recettes fiscales supérieure à
celle des dépenses. Les Régions ont elles aussi bénéficié de transferts de compétences de
l’État : la gestion des personnels TOS des lycées en 2008 a conduit à une augmentation de
43,8% des frais de personnel (104% l’année précédente), les transferts en matière de
formation professionnelle, de transport ferroviaire avaient conduit à une augmentation de
15,6% (1 milliard) des dépenses d’intervention en 2007.
La progression des recettes fiscales diverses (autres impôts et taxes) est principalement
constituée de la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) attribuée en
compensation des transferts de charges.
Sur la période 2004-2008, les recettes ont progressé moins vite que les dépenses (11,3%
en moyenne contre 13,8%). L’épargne brute a été stabilisée. La progression des
investissements (notamment sur les lycées) s’est traduite par une augmentation régulière
du financement par l’emprunt.

49


Tableau 16 : La situation financière des régions en 2008
Impôts locaux 3,2 4,0 4,4 4,4 4,6
Fonctionnement


Investissement

Subventions versées 4,3 4,6 4,9 5,4 5,4

+ Excédents cumulés des exercices antérieurs -0,2 0,0 -0,3 -0,1 -0,5

- Emprunts nouveaux 2 2,1 2,7 2,8 3,3


50


Tableau 17 : Evolution de la situation financière des régions en 2008
Impôts locaux 9,5% 25,0% 10,0% 0,0% 4,5%
Concours financiers de l'État 4,7% 14,3% 3,8% 0,0% 1,2%
Autres recettes de fonctionnement -13,1% -35,7% -33,3% 33,3% 0,0%
Fonctionnement

Dépenses d'intervention 11,7% 19,1% 11,1% 15,6% 1,9%
Autres dépenses de fonctionnement 6,9% 7,7% 14,3% -6,3% 13,3%
C=A-B Epargne de gestion 6,5% 16,3% 1,8% 5,2% 3,3%
D Intérêts de la dette 18,9% 33,3% 0,0% 25,0% 20,0%
E=C-D Epargne brute ou capacité d'autofinancement 5,5% 15,2% 1,9% 3,7% 1,8%

Autres recettes -6,9% -25,0% -33,3% 50,0% 0,0%
Investissement

G Recettes hors emprunt 6,1% 13,3% -5,9% 18,8% 0,0%
Dépenses d'équipement 8,9% -3,7% 19,2% 9,7% 11,8%
Subventions versées 5,9% 7,0% 6,5% 10,2% 0,0%
Autres dépenses -12,0% 920,0% -94,1% 0,0% 0,0%
F Dépenses hors dette 6,1% 2,7% 7,8% 9,6% 4,4%
F-G Déficit de la section d'investissement 6,1% 0,0% 11,7% 7,5% 5,6%

Déficit de la section d'investissement 6,1% 0,0% 11,7% 7,5% 5,6%
Epargne brute ou capacité d'autofinancement 5,5% 15,2% 1,9% 3,7% 1,8%
Besoin de financement (ou excédent) de l'exercice 7,9% -50,0% 85,7% 23,1% 18,8%
+ Excédents cumulés des exercices antérieurs 25,7% -100,0% n.s. -66,7% 400,0%
= Déficit budgétaire 3,9% -41,7% 42,9% 50,0% -6,7%

Remboursements de dette 24,1% 75,0% 21,4% -23,5% 46,2%
- Emprunts nouveaux 13,3% 5,0% 28,6% 3,7% 17,9%
= Déficit budgétaire 3,9% -41,7% 42,9% 50,0% -6,7%


51


2.2.5 Q U E F I N A N C E L ’ EN D ET T E M E N T DE S C O LL E C T I VI T E S T ER R I T OR I A LE S ?
Nous avons vu que la loi ne permet pas aux collectivités territoriales de financer des
dépenses courantes (de fonctionnement) par emprunt. En outre, elles ne peuvent pas
financer les intérêts et l’amortissement de la dette par emprunt.
Seules les dépenses d’investissements (directes ou indirectes) peuvent être financées par
emprunt53. Le graphique ci-dessous nous présente la Formation Brute de Capital Fixe de
l’État (APU) et des APUL. En 2008, les administrations publiques locales ont investi 45,4
milliards d’euros, et l’État a investi 6,9 milliards d’euros. La politique d’investissement de
la France repose sur les décisions du secteur public local, et non pas de l’État.
Les collectivités territoriales qui sont entrées en déficit budgétaire en 2007, ont eu recours
à l’endettement afin de financer des biens d’équipements. Il ne faut pas confondre
l’endettement de l’État, qui est un endettement pour financer des charges courantes
(charges de personnel, intérêts de la dette, mais très peu d’investissements) avec
l’endettement des collectivités territoriales, qui ne peuvent financer par emprunt que des
investissements54. Il n’est pas anormal de choisir de financer par emprunt des
investissements qui pourront servir à plusieurs générations, et ainsi de faire payer par
plusieurs générations le coût de ces équipements. L’autre solution serait de faire financer
par les contribuables actuels, ces équipements.

Graphique 32 : Investissement55 de l’État et des Collectivités Territoriales
50
45
40

35
30
25
20
15
10
5
0
78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

FBCF des APUL FBCF des APU


53
En veillant à ce que les amortissements de la dette future et les intérêts de la dette future puissent être financés par
des ressources propres de la collectivité.
54
Codifié à l’article L.1612-4 du Code Général des Collectivités Territoriales.
55
La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de
production ou de biens d’équipement).

52


Dans le débat récurrent sur l’aggravation du déficit public par les collectivités territoriales,
il faut bien distinguer deux points :
Les collectivités territoriales peuvent avoir recours à l’endettement pour financer
leurs investissements, et non des charges de fonctionnement. Cet endettement
n’appauvrit pas la collectivité car elle aura dans son bilan un actif, l’équipement, et
un passif, la dette. A contrario, l’État en s’endettant pour financer les intérêts de sa
dette fait reporter le paiement de sa dette sur les générations futures.
Du point de vue des critères de Maastricht, le secteur des APUL est en déficit
budgétaire puisque son stock de dette progresse (il emprunte plus qu’il ne
rembourse). Pour autant, le déficit budgétaire des APUL était de 8,6 milliards
d’euros en 2008 lorsque le déficit budgétaire de l’État a été de 54,1 milliards : le
déficit budgétaire de l’État est 6,7 fois plus important alors qu’il investit 7,5 fois
moins que les collectivités territoriales.
La résorption du déficit public national passera certes par une amélioration de la situation
de tous les acteurs. Mais le secteur des APUL ne pèse que faiblement (13%) dans le déficit
public, on ne peut donc pas en attendre la « solution miracle ».

Graphique 33 : Contribution au déficit public des Collectivités Territoriales
10 1,0%
0 0,0%
-10
-1,0%

-20
-2,0%
-30
-3,0%
-40
-4,0%
-50
-60 -5,0%

-70 -6,0%

-80 -7,0%
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20

Déficit budgétaire État Déficit budgétaire APUL Déficit public


53


Graphique 34 : Zoom sur le déficit public depuis 2005
0 0,0%

-10 -0,5%

-1,0%
-20

-1,5%
-30
-2,0%
-40
-2,5%
-50
-3,0%

-60 -3,5%

-70 -4,0%
2005 2006 2007 2008

Déficit budgétaire État Déficit budgétaire APUL Déficit public


Pour l’année 2009, il faudra s’attendre à une augmentation du déficit budgétaire (besoin
de financement) des collectivités territoriales du fait du plan de relance, de l’effort
d’investissement qui est demandé dans ce cadre aux collectivités territoriales, et du
contexte de crise économique qui réduit fortement le rendement des impôts (chute de
30% des recettes des droits de mutations sur les ventes d’immobiliers). Comme l’indique
Carrez56, « même si cette érosion des recettes est en partie compensée par une hausse des
taux des impositions locales, une dégradation du solde budgétaire de ces collectivités
locales n’est pas à exclure ».

Débat : L’évolution de la masse salariale des collectivités territoriales
Trois facteurs jouent dans la croissance des frais de personnels des collectivités :
La progression indiciaire, augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction
publique. Les élus locaux n’ont pas de contrôle sur son évolution, celui-ci étant
l’objet de négociations État-Syndicats.
L’augmentation individuelle des charges de personnel (hausse d’effectifs et
augmentations salariales) décidée par la collectivité,
Les transferts de personnels de l’État vers les collectivités locales.
La progression des charges de personnel devrait ralentir, par rapport aux années 2006-
2008, les transferts de personnels étant achevés. Au total, 130 000 agents de l’État ont été
transférés aux départements et régions entre 2006 et 2008.

56
Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, page 59, cf. Bibliographie.

54


Il s’agit de 98 000 agents de l’Education Nationale (94 000 personnels Techniques et
Ouvriers Spécialisés (TOS) des collèges et lycées, et 4 000 agents non titulaires), de 31 500
agents du Ministère de 500 agents du Ministère de l’équipement et de l’agriculture. Les
départements reçoivent environ 80 000 agents et les Régions 50 000 agents.
Ces transferts de personnels ont entraîné une augmentation forte des charges de
personnels ces dernières années : +17,9% en 2007, +19,1% en 200857 pour les
départements,

57
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales pour 2009, page 26.

55


2.3 SECURITE SOCIALE : DES DEFICITS RECURRENTS DU FAIT
D’INSUFFISANCES DE RECETTES PAR RAPPORT AUX DEPENSES
Le solde budgétaire du secteur des administrations de sécurité sociale est estimé à –0,9
milliards € en 2008 contre –0,4 milliards en 2007. Comme l’explique la Cour des Comptes58,
« les déficits importants du régime général, du Fonds de financement des prestations
sociales agricoles (FFIPSA) et des hôpitaux ont été en partie compensés par les
excédents des régimes de retraite complémentaire et de l’assurance chômage ».

Graphique 35 : Déficit des administrations de sécurité sociale

10
104%
5
102%

0 100%
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
98%
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
-5
96%
-10
94%

-15 92%

Déficit budgétaire Excédent budgétaire Taux de couverture des dépenses par les recettes


Les administrations de sécurité sociale regroupent :
1. le régime général de sécurité sociale (maladie, accidents du travail, vieillesse,
famille) :

Tableau 18 : Solde budgétaire des sous-secteurs du régime général de sécurité sociale

58
« Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », Juin 2009, Cour des Comptes, p.25

56


Le déficit de l’assurance maladie est relativement stable59 en 2007-2008 à environ –
4,5 milliards d’euros. Celui de la branche retraite a augmenté son déficit de 1
milliard d’euros, à cause de la courbe démographique de la France : augmentation
des plus de 60 ans, ce qui a contribué à augmenter les prestations de 6%. Il
représente plus de la moitié (55%) du déficit du régime général.

2. Le fonds de solidarité vieillesse : le FSV a cumulé les déficits entre 2003 et 2006,
mais a renoué avec les excédents en 2007 et 2008. Ceci devrait être de courte
durée, car le FSV a transféré ses 5 milliards d’euros de déficits cumulés depuis 2003
à la CADES60, et lui a transféré 0,2 points de CSG pour financer cette dette. Avec
cette perte de recettes de 2,3 milliards d’euros, et la crise, le FSV devrait être à
nouveau en déficit en 2009.
3. Divers autres régimes dont le régime des exploitants agricoles constitue le principal
déficit (-2,6 milliards d’euros en 2008). Leur régime de retrait est déficitaire de
manière structurelle, les prestations augmentant plus rapidement que les recettes.
4. Les hôpitaux publics : leur déficit s’est légèrement réduit en 2008 à –1,1 milliards €
après
–1,3 milliards en 2007.
5. L’assurance chômage : ce régime a dégagé des excédents importants en 2007 et
2008 (respectivement 3,5 et 4,6 milliards d’euros). Son déficit cumulé a été ramené
de 13 milliards € fin 2006 à 5 milliards d’euros fin 2008.
Il semblerait que pour l’année 2009, la totalité des régimes de sécurité sociale soit en
déficit. L’assurance chômage ne pourra donc plus continuer à réduire le déficit global. Ses
recettes sont en effet directement liées à la conjoncture, car elles reposent sur la masse
salariale. Le chômage les réduit, et augmente les prestations. Le déficit 2009 de l’assurance
chômage était estimé par l’UNEDIC en mai 2009 à 1,3 milliards d’euros pour l’année 2009.

Définition : la CADES
La Caisse d’Amortissement de la DEtte Sociale (CADES) est chargée de reprendre la dette
du régime général de la sécurité sociale. Cette dette a connu une augmentation
spectaculaire en 2004 : l’encours de dette est passé de 31,3 milliards en 2003 à 72,1
milliards en 2004. La CADES a repris la dette résultat des déficits cumulés de l’assurance
maladie pour un montant total de 47,2 milliards sur les années 2004 à 2006 (la quasi-
totalité a été repris dès 2004).
La CADES a ensuite repris la dette issue des déficits cumulés du régime général et du FSV
en 2008 pour un montant de 10 milliards d’euros. La dette totale atteint 84,4 milliards en
2008.

59 er
Principalement grâce aux franchises sur les remboursements mises en place au 1 janvier 2008 : -850 millions €, soit
–1,2 points de croissance.
60
Cf. infra.

57


La CADES est considérée en comptabilité nationale comme un organisme lié à l’État, un
ODAC. Sa dette apparaît donc avec la dette de l’État, et non avec la dette du secteur des
ASSO. Pour retrouver la dette « véritable » des régimes de sécurité sociale », il est
nécessaire d’additionner les deux. Elle atteint 6,7% du PIB en 2008.

Tableau 19 : Dette CADES et dette du secteur des administrations de sécurité sociale

Cette dette représente le financement des déficits cumulés du régime général de la
sécurité sociale. Elle revient à faire porter sur les générations futures, le financement des
prestations d’aujourd’hui. Les générations futures devront donc payer leurs prestations et
une partie des nôtres.
La CADES finance cette dette par des transferts de recettes. A chaque transfert de dette, le
régime général doit61 transférer une quote part de la Contribution Sociale Généralisée
(CSG) afin de lui permettre de financer le remboursement de la dette et les intérêts, sans
allonger la durée d’amortissement de la dette. Les régimes généraux ne font donc pas
d’économies grâce à la CADES, puisqu’ils perdent une dette et des recettes.

L’importance de ces déficits a été largement commentée dans de nombreux rapports
parlementaires.
Rapport sur le projet de loi de finances pour 201062 :
« Le déficit de l’ensemble des administrations de sécurité sociale serait proche de 31
milliards d’euros en 2009, soit environ 1,6 % de PIB. Du fait du lien étroit entre leurs
recettes et la masse salariale sur laquelle elles sont assises, ces organismes pâtissent de la
hausse du chômage, qui explique la baisse historique de 2 % de la masse salariale en 2009.
Dans le même temps, leurs dépenses conservent leur dynamique.
Le déficit du régime général s’établirait à 23,5 milliards d’euros, contre 10,2 milliards
d’euros en 2008. Cette forte augmentation est due à la hausse du taux de chômage, qui
conduirait à une baisse de 0,5 % des recettes du régime, quand la dépense croîtrait de 3,6
%. »

61
En application de l’article 20 de la loi organique du 2 août 2005, « tout nouveau transfert de dette à la Caisse
d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne
pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ».
62
Rapport Carrez, Tome 1, page 59.

58


Le rapport 200963 de la Cour des Comptes souligne :
« Le solde 2008, pour l’ensemble des régimes de base et des fonds de financement, ressort
à - 11,9 milliards d’euros, contre - 11 milliards en 2007, si l’on met à part la reprise des
dettes du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) par l’État. Ce
résultat traduit une légère dégradation par rapport à celui de 2007, mais il reste dans la
ligne de ceux constatés depuis 2003, période au cours de laquelle les déficits ont toujours
été supérieurs à 10 milliards d’euros. Preuve que la crise n’avait que tardivement produit
ses effets en 2008, les cotisations ont continué à augmenter, même si le rythme s’est un
peu ralenti. La croissance de la masse salariale du privé, assiette des cotisations, s’est ainsi
élevée à 3,6 % en 2008, contre 4,25 % en 2007.
Du côté des dépenses, de même, le rythme de progression ne s’est que peu infléchi : 5,5 %
pour les prestations de retraites du régime général au lieu de 6,1 % en 2007, et 3,7 % pour
les prestations en maladie au lieu de 4,1 % en 2007. Les déficits de ces deux branches
restent donc importants : 4,4 milliards pour le seul régime général en maladie, soit une
légère amélioration et 5,6 milliards pour la branche vieillesse du régime général, encore en
dégradation sensible, soit un total de 10 milliards pour les deux branches.
Comme on le constate, l’effet de ciseaux entre l’évolution des produits et des charges
s’était déjà, pour ces deux principaux risques, un peu accentué avant même la crise. Inutile
de préciser qu’il va encore fortement s’accroître au cours des prochaines années. En 2009
et 2010, les recettes devraient au mieux stagner, alors que l’évolution des dépenses devrait
rester inchangée. »
[…]
« Les déficits accumulés ont un coût : il est désormais nécessaire de consacrer plus de 7
milliards de prélèvements sociaux et fiscaux au paiement des intérêts et à l’amortissement
de la dette sociale. »

63
Page 24.

59


3. LES CONSEQUENCES DU DEFICIT PUBLIC

3.1 POURQUOI LE DEFICIT PUBLIC POSE-T-IL PROBLEME ?
Le déficit public représente l’augmentation de l’endettement de la Nation. Toute dette
devant être remboursée à terme, il y a l’interrogation sous-tendue derrière le déficit public
de la capacité d’un État à rembourser sa dette, et de la confiance des investisseurs dans la
capacité de cet État à rembourser sa dette.
Le déficit public ne peut pas être apprécié en soi, car suivant la richesse des nations, le
niveau de déficit public pouvant être supporté est différent. Le déficit public est rapporté
au PIB, qui représente l’ensemble de la richesse produite sur une année, et donc l’assiette
des impôts. Ce ratio représente donc l’augmentation généralisée des impôts qui serait
nécessaire pour combler le déficit public. L’augmentation du déficit public pose donc le
problème de l’augmentation de la dette. La théorie économique nous enseigne entre
autres, cinq conséquences d’un encours de dette élevé.

3.1.1 U N E A U G M EN T A T I ON D E S T A U X D ’ I N T E R E T S D E L A D ET T E D E S A C T EU R S P R I V E S
La dette publique est toujours très prisée car elle constitue un placement sans risque, la
probabilité de faillite d’un État (surtout du monde développé) étant quasi-nulle. Par
conséquent, le placement sur les marchés de la dette publique attire les investisseurs qui
se détournent alors de la dette émanant d’acteurs privés. Afin d’attirer des investisseurs,
ceux-ci sont alors obligés de proposer des rendements plus attractifs, et donc des taux
d’intérêts plus élevés, ce qui renchérit le coût de leurs investissements (Théorie de l’effet
d’éviction directe, Milton Friedman).

3.1.2 U N E A U G M EN T A T I ON D E L ’ EP A R G N E

Une des autres conséquences peut être l’augmentation de l’épargne personnelle. Les
ménages, qui ont une vision de moyen-long terme, se rendent compte que les déficits
d’aujourd’hui devront être payés par les impôts de demain. Ils anticipent donc les hausses
d’impôts futures par une augmentation de leur épargne. C’est un effet de substitution
consommation-épargne (Théorème Ricardo-Barro).

3.1.3 U N E R E L A N C E D E LA C ON S O M M A T I O N I N T E R I E UR E QU I N E P R O F I T E PA S
I N T EG R A L E M EN T A L ’ E N V I R O N N E M EN T EC O N O M I Q UE N A T I ON A L
En économie ouverte comme l’est la France, une relance de la consommation se traduira
par une augmentation de la consommation de produits nationaux, mais aussi de produits
étrangers (les importations). Une partie de la relance sera happée par les importations, et
profitera donc aux secteurs économiques d’autres Nations. Cette situation a été observée

60


avec le pan de relance Mauroy de 1982, dont les 10 milliards de francs dépensés (1% du
PIB) ont généré de l’inflation et ont profité aux partenaires économiques de la France.

3.1.4 U N A L OU R DI S S E M E N T D E L A C HA R G E DE LA D ET T E

La charge d’intérêts de la dette publique réduit les ressources disponibles. Elle peut même
faire peser sur la dette publique un risque d’emballement incontrôlé. On parle d’effet
« boule de neige » lorsque le taux d’intérêt apparent de la dette est supérieur au taux de
croissance en valeur du PIB. En d’autres termes, le coût de la dette progresse plus vite que
la richesse produite par l’économie nationale. L’endettement s’auto-entretient.
Rapport sur le projet de loi de finances pour 201064 : « Une croissance de 3% en volume,
associée à une inflation de 2%, permettrait d’enrayer l’effet « boule de neige », mais il
faudrait attendre 2015 pour voir le taux d’endettement commencer à reculer. Compte tenu
du poids de la dette, le déficit serait encore proche de 4% du PIB. Encore fait-on ici
l’hypothèse d’une stabilité –peu probable en pratique – du taux servi sur la dette, soit
4,2%. ».

Graphique 36 – Les facteurs d’évolution de la dette publique depuis 2002 (en % du PIB)

Source : Rapport Carrez, PLF 2010.

« Cela doit également conduire à se montrer prudent à l’égard du futur « emprunt
national ». Si ce dernier peut se révéler utile pour financer des dépenses permettant de
relever notre niveau de croissance potentielle – notamment affaibli par la crise - il serait
illusoire de croire à son auto-financement par le surplus de croissance qu’il susciterait. ».

64
Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.21 et p.23

61


Graphique 37 – Déficit des administrations publiques par secteur (en % du PIB)

Source : Rapport Carrez

3.1.5 L A Q U A LI T E D E L A S I G N A T UR E D E L ’É T A T D E T ER M I N E L A P R I ME D E R I S Q U E E T
L E T A UX D ’ I N T E R E T QU I L UI E ST A P P LI Q U E
Tous les Etats européens ont des besoins de financement, même ceux qui ne sont pas en
déficit public65. Ils doivent emprunter des fonds soit auprès des ménages, soit auprès des
acteurs domestiques, soit auprès des acteurs étrangers.
La première possibilité permet de conserver une certaine indépendance financière (ne pas
dépendre de l’étranger), mais elle est coûteuse à deux titres : coûteuse à organiser et à
promouvoir, coûteuse par le taux d’intérêt qu’il faut offrir pour attirer l’épargne des
particuliers. Enfin, elle n’est pas assez abondante pour être autre chose qu’une mesure
ponctuelle.
L’appel à l’épargne des autres acteurs domestiques (principalement privés) est rendue
difficile par le phénomène d’ « aspiration de l’épargne publique » : le risque de défaillance
de l’État étant proche du nul, le prêt d’argent à l’État est sans risque. Les fonds affluent
alors vers la dette d’État, au détriment parfois du financement du secteur privé, qui se
retrouve alors contraint d’emprunter à des taux d’intérêts plus élevés.
Pour faire face aux montants colossaux de ses besoins, l’État emprunte sur les marchés
financiers. Les marchés peuvent fournir un argent abondant et peu cher (en comparaison
aux deux autres solutions). Les taux d’intérêts qu’ils servent dépendent de la « qualité de
la signature de l’État », c’est à dire de la perception qu’ont les acteurs financiers du risque
encouru à prêter de l’argent à un État. L’augmentation de l’encours de dette d’un État
amène à une dégradation de la qualité de sa signature, et donc à une hausse des taux
d’intérêts qu’il doit consentir pour attirer l’épargne.

65
Cf. infra.

62


3.1.6 D E B A T D ’ O R I EN T A T I O N B U DG E T A I R E S U R L E S FI N A N C E S P UB L I Q U E S , J UI N
2009 66
« Compte tenu des évolutions récentes, la Cour répète que la perspective d'une réduction
de la dette et du déficit à l'horizon 2 012 ne sera pas crédible sans un effort drastique de
réduction des dépenses. À défaut, il faudra se résigner à augmenter les prélèvements
obligatoires. J’ajoute qu’il y a urgence à agir, car nous approchons d'une zone dangereuse.
Le premier risque encouru est de nature économique : la dégradation des finances
publiques risque de nourrir l'inquiétude des acteurs, qui pourraient augmenter leur
épargne et réduire leur demande par crainte d’une hausse des impôts et des cotisations
sociales. Il en résulterait un cercle vicieux, la crise risquant de s'aggraver et la reprise d’être
affaiblie. Je rappelle également que l’impact des politiques de relance est d’autant plus
faible que la dette est élevée, si l’on en croit une étude du FMI.
Le deuxième risque consiste en un appauvrissement de l’État : en effet, la quasi-totalité de
la dépense publique ne sert plus à financer des investissements destinés à préparer
l'avenir, mais à payer des dépenses de fonctionnement et d’intervention.
L’appauvrissement de l'État pourrait se traduire par une réduction des services apportés
aux Français et par une dégradation de la protection sociale.
Le troisième risque est un emballement de la dette, parfois appelé effet « boule de neige ».
Dans cette hypothèse, la charge des intérêts devient si importante qu'il faut emprunter
sans cesse davantage. Il en résulte un phénomène d’auto-alimentation de la dette qui
conduit à son explosion. Or, nous avons aujourd’hui atteint un tel niveau de déficit
structurel et d'endettement qu'une aggravation, même limitée, du déficit – du fait, par
exemple, de l’augmentation prévisible des dépenses liées au vieillissement de la population
– pourrait suffire à provoquer une croissance exponentielle de la dette.
Selon certains scénarios, qui ne font que prolonger les tendances actuelles, la dette pourrait
atteindre 100 % du PIB en 2 018. Pour que chacun puisse prendre la mesure du problème, je
rappelle que notre dette s’élevait à 118 % du PIB à la fin de la Première guerre mondiale et
à 170 % en 1945. Avec un taux d'intérêt de 4 %, la seule charge des intérêts pourrait
s’élever à 8 % de la richesse produite par le pays, chiffre auquel il faut ajouter le
remboursement du capital emprunté. L’effort total serait alors supérieur au produit annuel
de la TVA.
Le quatrième risque, lié au précédent, est que la crédibilité de la signature de la France soit
affaiblie. En effet, plus la dette augmente, plus la prime de risque s’accroît. Le
remboursement des intérêts ne pouvant mobiliser une proportion indéfiniment croissante
des ressources, les créanciers risquent alors de se montrer réticents à l’idée de financer des
prêts supplémentaires, ce qui pourrait contraindre à un ajustement dramatique des
finances publiques.
À force de répéter que les caisses sont vides, il ne faudrait pas accréditer l’idée qu’elles sont
inépuisables. On balaie souvent d’un revers de la main l’hypothèse d’une faillite de l’État,
66
Auteur Carrez, p55 à 57.

63


mais il ne faut pas négliger pour autant les conséquentes concrètes que pourrait entraîner
la dégradation des finances publiques dans la vie quotidienne des Français. Or, plus on
attend, plus le prix sera élevé : il faudra payer plus pour rembourser plus, et l’on encourt
une double peine, puisqu’il faudra remettre en cause une partie des politiques publiques.
Face à ce problème, il y a de vraies et de fausses solutions. Certains observateurs pensent
que les difficultés pourraient être résolues sans effort grâce à une augmentation de la
croissance, ou bien à la faveur d’une résurgence de l’inflation. Or le retour d’une croissance
dynamique dans des délais brefs est généralement considéré comme peu crédible, la crise
ayant conduit les organismes internationaux à retenir des hypothèses de croissance
potentielle inférieures à la tendance actuelle ; d’autre part, chacun sait qu’un éventuel
recours à l’inflation serait combattu par la Banque centrale européenne et par nos
partenaires européens, au premier rang desquels figure l’Allemagne. Au surplus, quand
bien même l’inflation repartirait à la hausse, les taux d’intérêt appliqués à la dette publique
seraient très rapidement relevés.
Selon la Cour, il n’existe que deux pistes envisageables, de façon alternative ou cumulative :
une réduction des dépenses et/ou une augmentation des prélèvements, laquelle passe
d’abord par une réduction des « niches » fiscales et sociales. Loin de nous l’idée de
prescrire un programme politique, car il ne nous appartient pas de prescrire la voie à suivre
: c’est au Gouvernement qu’il revient de définir la stratégie, la Cour se bornant à donner
l’alerte sur les risques encourus. Si l’on veut rétablir l’équilibre des comptes, il faudra
d’abord s’attaquer au déficit structurel. Ce défi peut paraître considérable, mais l’effort à
réaliser n’est pas sans précédent au sein de l’OCDE. Pour l’essentiel, l’ajustement repose sur
une réduction du poids des dépenses dans le PIB afin de tendre vers la moyenne constatée
dans les pays comparables. Plusieurs pays ont déjà réalisé un tel effort au cours des
dernières années sans remettre en cause leur système de protection sociale. En outre, je
rappelle que la France a déjà démontré, au cours de son histoire, qu’elle était capable
d’adopter des mesures en vue d’assurer le redressement de son économie. Pour le moment,
la limitation des dépenses prévue par le ministère des finances pour la période 2009-2012
ne représente qu’un point de PIB, soit 20 milliards d’euros. J’observe par ailleurs que les
économies envisagées dans le cadre de la RGPP ne sont pas toujours bien documentées et
qu’elles ne devraient pas rapporter plus de 6 milliards d’euros. Des efforts beaucoup plus
ambitieux seront donc absolument nécessaires. Il faut également être conscient qu’une
hausse des prélèvements sera inéluctable si la réduction des dépenses s’avère insuffisante.
La dérive des prestations sociales appelle une poursuite des réformes. La dégradation
rapide des comptes de l’assurance vieillesse justifie notamment une nouvelle négociation
sur les retraites. Dans le domaine de la santé, il faudra non seulement réviser le cadre des
négociations conventionnelles avec les professions de santé, mais aussi engager une
réflexion sur certaines prestations et poursuivre la réorganisation du système hospitalier.
Ces différents efforts risquant d’être insuffisants, il pourrait également être nécessaire de
dégager des financements supplémentaires pour la sécurité sociale.
En ce qui concerne les dépenses de l’État, des économies supplémentaires pourraient être
réalisées grâce à une meilleure gestion budgétaire en mode LOLF, autour des principes de
mesure des coûts et de performance, mais aussi grâce à une réforme de la gestion des

64


ressources humaines et à une plus grande maîtrise de la masse salariale et du coût des
pensions. Il conviendrait également de se pencher sur la question des effectifs et des
charges de fonctionnement des opérateurs de l’État, qui sont de plus en plus nombreux.
Il est en outre impératif d’assurer la maîtrise des dépenses locales. Pour cela, encore
faudrait-il que l’État ne demande pas aux collectivités territoriales de financer à sa place
des politiques qu’il n’aurait plus les moyens de mener lui-même. Une rationalisation de
l’intercommunalité s’impose en tout cas, de même qu’une réforme de la fiscalité locale et
des concours financiers de l’État. Il faut également être conscient que l’impact des réformes
n’est perceptible qu’à long terme. Il convient donc de ne pas en différer le lancement. Par
ailleurs, l’idée que la France s’en tirerait mieux que ses voisins est un peu trompeuse : notre
pays supporte peut-être un peu mieux que d’autres pays la phase actuelle, mais la
comparaison pourrait être moins flatteuse lors de la sortie de la crise. »

3.2 TOUS LES DEFICITS SONT-ILS INACCEPTABLES ? DISTINCTIONS
DEFICIT DE FONCTIONNEMENT ET DEFICIT
D’INVESTISSEMENT
L’analyse financière publique des administrations locales distingue le budget d’une
collectivité en deux parties : la section de fonctionnement pour toutes les dépenses
d’exploitation, et la section d’investissement pour les dépenses d’équipement (Cf.
définition page 34).
Ces deux types de dépenses recouvrent deux notions très différentes. Les dépenses de
fonctionnement sont constituées des dépenses finançant des services dont les
contribuables actuels bénéficient (dépenses de personnel, charges d’entretien courant,
des charges d’intérêts…). Les dépenses d’investissement sont des dépenses pour des
équipements dont la collectivité se dote. Les biens d’équipement qui sont produits
pourront être utilisés par les contribuables actuels, et les générations suivantes.
A partir du moment où plusieurs générations pourront bénéficier d’un service ou d’un
équipement, il n’apparaît pas anormal que plusieurs générations contribuent au
financement de ce service ou de cet équipement. Pourquoi la génération actuelle paierait-
elle seule le coût de construction d’une piscine, d’un stade ou de la création d’une station
d’épuration alors que ces équipements profiteront aux générations suivantes ? Ce
financement « inter générationnel » a un coût : le taux d’intérêt. Mais le véritable coût est
celui du taux d’intérêt réel : le taux d’intérêt diminué de l’inflation67 : 1 euro dans 50 ans

67
Il peut donc y avoir des taux d’intérêt réel négatifs : cas du Japon, de la Suisse en 1979, des USA par intermittence.
En France, pour le livret A par exemple, le taux d’intérêt réel peut être négatif : avec un taux d’intérêt à 1,75%, si
l’inflation dépasse ce seuil, l’épargnant perd de l’argent. Pour un placement durant une année au taux d’intérêt de
1,75% avec une inflation de 2% : un bien valant 100€ en fin d’année N, vaudra 102€ en fin d’année N+1. L’épargnant
ayant mis 100€ sur son livret A aura en fin d’année 101,75€. Il pouvait s’acheter ce bien en début d’année (à 100€), il
ne le peut plus en fin d’année : il lui manque 0,25€ qu’il a « perdu » car la création de richesse a été inférieure à
l’augmentation des prix des biens.

65


n’aura pas la même valeur qu’un euro d’aujourd’hui. Le coût final est égal à l’écart entre
taux d’intérêt nominal (inflation comprise) et inflation.

Nous rejoignons ainsi le débat sur l’emprunt : faut-il tout payer par autofinancement ?
S’il peut apparaître pertinent de financer des dépenses d’investissement par emprunt,
nous aurons la réponse opposée pour la plupart des dépenses de fonctionnement. Celles-
ci financent des services, des prestations rendus aux contribuables d’aujourd’hui. Par
exemple, si le financement par emprunt d’une piscine est pertinent, les charges
d’exploitation de cette piscine (charges de personnel, coût d’achat des fluides (eau,
électricité)) ne bénéficient qu’aux contribuables actuels. Il semble dès lors inéquitable de
faire financer ces charges par les générations futures. Si tel était le cas, les générations
futures devraient financer deux fois les charges d’exploitation : les charges rémunérant
les personnels et les fluides de leur époque plus les charges ayant servi à rémunérer les
personnels et fluides de notre époque.

Les collectivités territoriales ne peuvent pas se trouver dans cette situation. Le législateur
leur a interdit de recourir à l’emprunt pour financer des dépenses d’exploitation. Par
contre, les administrations de sécurité sociale et l’État sont dans cette situation. Nous
pourrions toutefois faire une légère distinction entre les deux.
Les déficits récurrents du secteur des administrations de sécurité sociale sont financés par
emprunt. Cela revient à faire payer aux générations futures, le coût des prestations dont a
bénéficié notre génération. Comme elles devront payer les coûts de leur génération, elles
paieront deux fois ces prestations.
L’État est lui aussi dans la même situation, avec un déficit budgétaire qui représentait
46,5% de ses dépenses de personnel en 2008 (ou 120% de ses charges d’intérêts).
Toutefois, dans ses dépenses de fonctionnement, l’État assume des charges qui peuvent
être inter générationnelles : les charges relatives à l’Education de la génération, dont
découlera un niveau de vie, des inventions et d’autres choses, bénéficieront aux
générations futures.
Néanmoins, il faut à nouveau se poser la question de l’équité de contribution : les
générations futures devront rembourser les emprunts qui ont servi à financer le système
éducatif dont notre génération a bénéficié, et ils devront financer les charges
d’exploitation du système éducatif de leur époque. Là encore, le recours à l’emprunt pour
financer les dépenses d’exploitation de l’Education Nationale conduit à faire « payer »
deux fois les générations futures.

66


3.3 COMMENT COUVRE-T-ON LE DEFICIT ?
Il ressort du projet de loi de finances pour 201068 que le besoin de financement de l’État
(212 milliards d’euros) serait couvert principalement par les ressources suivantes :

Dette de long terme : l’Agence France Trésor (AFT) émettrait 175 milliards d’euros de
dette à moyen et long-terme (montant net des rachats). C’est un montant sans
précédent.
Tableau 20 – Emprunts de l’État à moyen et long terme depuis 2002

Source : Ibidem.

En outre, la Caisse de la dette publique annulerait 2,5 milliards d’euros de titres
venant à échéance en 2010.
Comme le précise le rapport du député Carrez, « toutefois, depuis 2008, l’augmentation
du besoin de financement de l’État est telle que, sauf à prendre le risque d’une
déstabilisation des investisseurs, les emprunts à moyen et long terme ne permettent plus
de couvrir à eux seuls l’ensemble constitué de la dette et des amortissements de dette à
moyen et long terme. En découle un recours accru aux instruments de court terme […] et
corrélativement, une exposition plus forte et plus immédiate à une remontée des taux
d’intérêts des banques centrales. »

Dette de court terme : le stock de dette à court terme augmenterait de nouveau en
2010. La variation de l’encours des Bons du Trésor à taux Fixe (BTF) progresserait de
29,6 milliards d’euros, pour atteindre environ 237 milliards d’euros à la fin 2010, soit
près de 19% de la dette négociable.
Graphique 38 – Un endettement de court terme grandissant

68
Rapport du député Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 66.

67


4. CONCLUSION : LE VERITABLE ENJEU : INFLECHIR LA COURBE
DE CROISSANCE DE LA DETTE PUBLIQUE

Le niveau actuel de la dette publique est certes important, mais il n’en est pas pour autant
« catastrophique ». D’autres Etats ont des niveaux de dette bien plus importants. Fin 2008,
la Belgique avait un niveau de dette publique par rapport au PIB à 90%, la Grèce à 100%, et
l’Italie à 105%. Par contre, le risque est grand que la France ne parvienne pas à maîtriser
l’évolution de sa dette publique. Une grande partie des dépenses de la France sont
incompressibles (charges de pension, charges de la dette notamment) et gagent près de la
moitié de la croissance des recettes. En outre, ces deux facteurs vont aller croissant. La
démographie de la France va conduire à une hausse sensible du nombre de départs à la
retraite au cours des prochaines années : la Commission Européenne estime que les
départs à la retraite vont entraîner une augmentation des dépenses publiques de 3% du
PIB (environ 60 milliards d’euros) à horizon 2050. Le niveau actuel des taux d’intérêts est
très bas, et ne peut que remonter.
Le déficit public français a atteint un niveau sans précédent (-8,2% du PIB en 2009 contre –
6,4% en 1993 ancien point bas), et un niveau d’endettement lui aussi sans précédent (77%
du PIB estimé pour 2009 contre 46% en 1993). La réduction du déficit public sera d’autant
plus difficile, que le levier fiscal est difficile d’utilisation : le niveau des prélèvements
obligatoires en France est déjà élevé, et la crise économique n’étant pas finie, le
relèvement des impôts pourrait nuire à la reprise économique. La réduction du déficit
public ne pourra pas éviter la réduction des dépenses publiques (conjointement ou non à
un relèvement des recettes).

Graphique 39 – Trois scénarios d’évolution de la dette publique

Source : Rapport d’information 1773 déposé le 23 juin 2009, page 46.

Le débat d’orientation des finances publiques a été l’occasion pour la Commission des
finances de l’Assemblée Nationale de présenter des projections d’évolution de la dette

68


publique69, en fonction de différentes hypothèses de croissance du PIB. Dans le scénario
central, la croissance du PIB est de 2,5% par an à compter de 2011, l’inflation est à 1,75%,
et les dépenses publiques progressent de 0,5%. Dans le scénario bas, la croissance
économique est ralentie et plus progressive, alors que les dépenses publiques progressent
de 1%. Dans le scénario haut, la croissance économique est de 2,5% par an à compter de
2011, et les dépenses publiques sont stabilisées (progression 0 en volume, inflation
comprise).

Remarquons que quel que soit le scénario, la dette publique serait au mieux stabilisée en
2012. Dans le scénario le plus optimiste (croissance des dépenses 0% et croissance du PIB
2,5%), la dette publique diminuerait à compter de 2013 seulement. Dans les deux autres
scénarios, elles continueraient à progresser jusqu’en 2014 (scénario central) ou 2015
(scénario bas). Notons enfin que ceci ne prenait pas en compte le « grand emprunt
national », dont le montant pourrait avoisiner 20 à 30 milliards d’euros (préconisations
Rocard-Juppé).
La situation est donc gagée jusqu’en 2012 : l’encours de dette progresserait jusqu’au 90%
du PIB, et cela même si la croissance atteint 2,5% l’an à compter de 2011, et que l’État ne
fait plus progresser ses dépenses. Sachant que les dépenses de pension et les charges
d’intérêts vont très probablement progresser au cours des prochaines années, il faudrait
donc que l’État réduise ses autres dépenses pour stabiliser l’ensemble. Quand bien même
tout ceci serait fait, la « récompense » risque fort d’être la stabilisation de l’encours de
dette, pas sa diminution. Difficile de s’en galvaniser auprès des citoyens.
Maîtrise (à défaut de réduction) des dépenses ou relèvement des impôts, des décisions
devront être prises au cours des prochaines années.

69
Avant pris en compte du grand emprunt national.

69


5. ANNEXES

5.1 NOMENCLATURE FONCTIONNELLE DES COMPTES PUBLICS DE
L’ÉTAT ISSU DE LA LOLF
La nomenclature fonctionnelle des dépenses des administrations publiques
01. SERVICES PUBLICS généraux
01.1 Organes législatifs et exécutifs, affaires financières et fiscales,
affaires extérieures
01.2 Aide économique étrangère
01.3 Services généraux
01.4 Recherche fondamentale
01.5 Services publics généraux (Recherche et Développement)
01.6 Services publics généraux non définis ailleurs
01.7 Transactions de dette publique
01.8 Transferts de caractère général entre différents niveaux de
gouvernement
02. DEFENSE
02.1 Dépense militaire
02.2 Défense civile
02.3 Aide militaire étrangère
02.4 Défense (Recherche et Développement)
02.5 Défense non défini ailleurs
03. ORDRE ET SURETE PUBLICS
03.1 Services de police
03.2 Services de protection du feu
03.3 Palais de justice
03.4 Prisons
03.5 Ordre et sûreté publics (Recherche et Développement)
03.6 Ordre et sûreté publics non défini ailleurs
04. AFFAIRES ECONOMIQUES
04.1 Affaires économiques, commerciales et de travail - emploi

70


générales
04.2 Agriculture, sylviculture, pêche et chasse
04.3 Carburant et énergie
04.4 Extraction, industrie et construction
04.5 Transport
04.6 Communication
04.7 Autres activités
04.8 Affaires économiques Recherche et Développement
04.9 Affaires économiques non défini ailleurs
05. PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
05.1 Gestion des déchets
05.2 Gestion des eaux résiduaires
05.3 Réduction de la pollution
05.4 Protection de la biodiversité et des paysages
05.5 Protection de l’environnement - Recherche et développement
05.6 Protection de l’environnement non défini ailleurs
06. LOGEMENT et DEVELOPPEMENT URBAIN
06.1 Développement du logement
06.2 Développement urbain
06.3 Approvisionnement en eau
06.4 Eclairage publique
06.5 Logement et développement urbain - Recherche et
Développement
06.6 Logement et développement urbain non défini ailleurs
07 SANTE
07.1 Produits, appareils et équipement médicaux
07.2 Service de malade externe
07.3 Services d’hopital
07.4 Services de santé publique
07.5 Santé - Recherche et développement
07.6 Santé non défini ailleurs
08 LOISIRS, CULTURE et RELIGION

71


08.1 Services de loisirs et sportifs
08.2 Services culturels
08.3 Services de diffusion et d’édition
08.4 Services religieux et autres activités communautaires
08.5 Loisirs, culture et religion - Recherche et Développement
08.6 Loisirs, culture et religion non défini ailleurs
09 EDUCATION
09.1 Education pré-primaire et primaire
09.2 Education secondaire
09.3 Education non-tertiaire et post-secondaire
09.4 Education supérieur
09.5 Education non définissable par niveau
09.6 Services auxiliaires à l’éducation
09.7 Education - Recherche et développement
09.8 Education non défini ailleurs
10 PROTECTION SOCIALE
10.1 Maladie et invalidité
10.1.1 Maladie
10.1.2 Invalidité
10.2 Vieillesse
10.3 Veuves et orphelins
10.4 Famille et enfants
10.5 Demandeurs d’emploi
10.6 Logement
10.7 Exclusion sociale non défini ailleurs
10.8 Protection sociale - Recherche et développement
10.9 Protection sociale non défini ailleurs

72


5.2 DECOMPOSITION DES FACTEURS D’EVOLUTION DU SOLDE PUBLIC 1999-2010

73


5.3 COMPETITIVITE FISCALE
La notion de compétitivité de la France est souvent avancée par le Gouvernement pour
justifier la résorption du déficit public. Cette notion de compétitivité de la France, qui peut
au premier abord paraître simple à comprendre, est en fait difficile à définir, car elle fait
elle-même appel à plusieurs notions : attractivité de la France aux investissements
étrangers, capacité des acteurs économiques Français à exporter. La compétitivité fiscale
est une notion qui ne s’entend qu’en économie ouverte. Elle résulte des différences dans
les modes de taxations existant entre différents états. En économie fermée, tous les
acteurs économiques étant soumis aux même règles, la compétitivité est inchangée par les
choix fiscaux des administrations publiques. La compétitivité « fiscale » d’un État se
comprend par rapport à 2 types de situations :
Les acteurs économiques nationaux confrontés à une concurrence internationale,
que ce soit au niveau des importations (concurrence des produits importés) ou à
l’exportation,
Les décisions d’investissements directs étrangers : dans un environnement
international, le choix des sites de production est mis en concurrence entre les
différents pays, et l’entreprise analyse les coûts de production et le seuil de
rentabilité.
La compétitivité « fiscale » ne concerne donc que les secteurs soumis à la concurrence
internationale.

Les impôts économiques peuvent être de trois types :
Imposition des facteurs de production : capital (impôt sur les outils de production
comme la taxe professionnelle) ou travail (cotisation sociale employeur). Ce type
d’impôt constitue une charge fixe pour les entreprises, elles devront l’acquitter
« quoiqu’il arrive ». Ils renchérissent le coût de production, et donc le seuil de
rentabilité. Or la fiscalité française sur les facteurs de production est plus élevée que
dans le reste de l’Europe. Le Conseil des Prélèvements Obligatoires (CPO)70 note
ainsi dans son rapport annuel 2009 que « les prélèvements sur les coûts de
production nuisent […] à l’attractivité ».

70
Page 87.

74


Graphique 40 : Impôts sur la production et les importations (en % du PIB)

Source : Eurostat. Vert 1998, Bleu 2008.

La France est parmi les pays européens dont la fiscalité sur les facteurs de production
(capital et travail) est la plus élevée. La fiscalité sur le capital représentait 14,8% du PIB en
2008 (contre 15,8% en 2008) en France, alors qu’en Allemagne, elle représente 12,5% du
PIB (11,4% en 1998). La moyenne de l’union européenne est à 13% du PIB.
Les cotisations sociales (fiscalité sur le facteur travail) en France sont les plus élevées de
l’Union Européenne. L’Allemagne seule nous dépassait en 1998, mais elle se situe en 2008
à 1,5 points de PIB en dessous. Les cotisations sociales en France représentent 17,9% du
PIB en 2008 contre une moyenne de l’Union Européenne de 13,8% du PIB.

Graphique 41 – Cotisations sociales (en % du PIB)

Source : Eurostat. Vert 1998, Bleu 2008.

La mauvaise position de la France dans les classements internationaux témoigne d’une
réalité économique. Toutefois, la France fait depuis plusieurs années de nombreux efforts

75


en matière de réductions d’impôts. Mais les choix d’allègement d’impôts en France sont
défavorables aux comparaisons internationales : les Gouvernements successifs ont
privilégié les exonérations et allègements en fonction de la situation des contribuables aux
allègements des taux nationaux. Or les classements n’en prennent pas forcément compte
de ces exonérations.

Imposition sur les bénéfices : ils viennent taxer le résultat final de l’entreprise, et ne
sont versés que par les entreprises qui dégagent un résultat positif (bénéfice). Elle
repose principalement en France sur l’impôt sur les sociétés (IS). Les premiers
contributeurs à l’IS sont les PME (moins de 200 salariés), dont les cotisations
représentent 50% du montant total de l’IS (données 2007). A noter que seule la
moitié des PME soumettant une déclaration paye l’IS, les autres n’ayant pas dégagé
de résultat fiscal. Les seconds contributeurs à l’IS sont les très grandes entreprises
(plus de 2000 salariés), qui en acquittent le tiers.

Imposition du capital : Taxes foncières et taxe professionnelle. Elles ont été
fortement décriées car il s’agit de taxes non liées à l’activité économique, que les
entreprises acquittent donc quel que soit leur niveau de bénéfice. Cette question a
été arbitrée en faveur des entreprises, par le remplacement de la taxe
professionnelle, par une imposition sur la valeur ajoutée, et une imposition
« verte » (taxe carbone).

76


BIBLIOGRAPHIE
Rapport fait au nom de la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan sur
le projet de loi N°1695 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année
2008 », TOME I, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2009, N°
1775, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan préalable au débat
d’orientation des finances publiques, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le
23 juin 2009, N°1775, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport d’information fait au nom de la Commission des Finances pour le débat sur les
orientations des finances publiques, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le
8 juillet 2009, N°549, par M. Philippe Marini, Rapporteur général, Sénateur.
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des Comptes, Juin
2009
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l’administration général de la République sur la proposition de loi constitutionnelle de
MM. François Sauvadet et Charles De Courson (n°573), relative au retour à l’équilibre des
finances publiques, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 janvier 2008,
N°609, par M. Charles De Courson, Député.
« Les administrations de sécurité sociale, base 2000 », INSEE, N°4, février 2007, par M.
Jean-Pierre Dupuis.
le projet de loi de finances pour 2009, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 16 octobre 2008 , N°1198, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
le projet de loi de finances pour 2010, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 14 octobre 2009 , N°1967, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.
Rapport général fait au nom de la Commission des Finances sur le projet de loi de finances
pour 2010, adopté par l’Assemblée Nationale, enregistré à la Présidence du Sénat le 19
novembre 2009, N°101, par M. Philippe Marini, Rapporteur général, Sénateur.
Rapport fait au nom de la Commission des Affaires Sociales sur le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2010, enregistré à la Présidence de l'Assemblée
nationale le 22 octobre 2009, N°1994, par M. Yves Bur, Député.
« Régimes sociaux et de retraite » , Avis enregistré au nom de la Commission des Affaires
Sociales sur le projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée Nationale,
Tome III, annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008, N°103, par M.
Dominique Leclerc, Sénateur.

77


« Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Octobre
2009, Conseil des Prélèvements Obligatoires, présidé par M. Philippe Seguin, Premier
Président de la Cour des Comptes.
« Rompre avec la facilité de la dette publique, pour des finances publiques au service de
notre croissance économique et de notre cohésion sociale », Commission présidée par M.
Michel Pébereau, 14 décembre 2005, La documentation Française.
« Les diverses normes comptables de l’État », Note pour le Conseil Nationale de
l’Information Statistique, Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP), 15
décembre 2007.
Rapport d’information fait au nom de la Commission des Finances, du contrôle budgétaire
et des comptes économiques de la Nation, sur le pacte de stabilité et de croissance,
Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mars 2005, N°277, par M. Philippe Marini,
Sénateur.
Rapport sur le programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2009 à
2012, annexé au projet de loi adopté par l’Assemblée Nationale de programmation des
finances publiques pour les années 2009 à 2012 ; 22 octobre 2008, N°201.
« Les finances des collectivités locales en 2008, État des lieux », 1er juillet 2008, Rapport de
l’Observatoire des Finances Locales (OFL), sous la direction de M. André Laignel, Député
Européen, Président de l’Observatoire des Finances Locales, et M. Joël Bourdin, Sénateur
de l’Eure, Rapporteur de l’Observatoire des Finances Locales.
« Les finances des collectivités locales en 2009, État des lieux », 7 juillet 2009, Rapport de
l’Observatoire des Finances Locales (OFL), sous la direction de M. André Laignel, Député
Européen, Président de l’Observatoire des Finances Locales, et M. Joël Bourdin, Sénateur
de l’Eure, Rapporteur de l’Observatoire des Finances Locales.
« Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique », Edition 2002, Méthodes et
nomenclatures, Eurostat, Communautés Européennes.
« L’Europe en chiffres, l’annuaire d’Eurostat 2009 », 2009, N°ISSN 1560-490X, Eurostat
livres statistiques, Eurostat, Commission Européenne.
« Fourniture des données de déficit et de dette pour 2008 – seconde notification », 22
octobre 2009, N°149/2009, Euroindicateurs, Eurostat, Commission Européenne.
Les statistiques utilisées sont issues des rapports cités ci-dessus ainsi que des données
publiques diffusées sur les site internet de l’INSEE (www.insee.fr) et Eurostat
(ec.europa.eu/eurostat).

78


INDEX
Déficit public
Déficit budgétaire
Déficit primaire
Déficit excessif
Déficit structurel
Traité de Maastricht, Traité sur l’Union Européenne de Maastricht
Produit Intérieur Brut (PIB)
Dette publique
Secteur public
Secteur des administrations de sécurité sociale
Secteur des administrations publiques locales
Section de fonctionnement
Section d’investissement
Capacité d’autofinancement
Epargne brute
Epargne
Compétitivité
Comptabilité nationale
Comptabilité budgétaire
Pensions de retraite
Marges de manœuvre
Prélèvements obligatoires
Taux de couverture dépenses / recettes

79


TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION ........................................................................................................... 2

SOMMAIRE ................................................................................................................ 3

1. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE L’ENDETTEMENT ................................................. 4

1.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LE TRAITE DE MAASTRICHT ................. 4

1.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLIC ............................................................................. 5
1.2.1 Le produit intérieur brut (PIB) ............................................................................. 6
1.2.2 La dette publique ................................................................................................. 8
1.2.3 Déficit public et déficit budgétaire .................................................................... 10
1.2.4 Le deficit public vient-il d’un desequilibre ? ...................................................... 13
1.2.5 Le secteur public ................................................................................................ 14
1.2.6 Le déficit public, une responsabilite collective.................................................. 15

2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE EST LA SITUATION FINANCIERE ?17
2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTES
........................................................................................................................... 17
2.1.1 une forte part des depenses sont incompressibles et aux augmentations subies18
2.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses … ...................................................... 18
2.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne ........................................................... 19
2.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnel ............................................................ 22
2.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques26
2.1.1.5 Les marges de manœuvre ............................................................................. 27
2.1.2 L’État s’efforce de reduire ses recettes depuis 10 ans ...................................... 28
2.1.2.1 Un taux de prélèvements obligatoires dans le PIB élevé .............................. 30
2.1.2.2 L’État apporte un effort particulier a la baisse des impôts nationaux ......... 32
2.1.2.3 La crise économique et financière ampute les recettes fiscales .................. 33
2.1.3 Charge de la dette et encours ........................................................................... 34
2.1.4 La couverture des dépenses par les recettes : la notion de deficit................... 37
2.2 COLLECTIVITES TERRITORIALES : UN BUDGET VOTE A L’EQUILIBRE MAIS EN DEFICIT BUDGETAIRE40
2.2.1 Des règles de gestion strictes… ......................................................................... 40
2.2.2 … empêchent que les APUL aient un important déficit .................................... 41
2.2.3 l’État transfère des charges en forte croissance ............................................... 43
2.2.4 Situation financière des collectivités locales ..................................................... 45
2.2.5 Que finance l’endettement des collectivités territoriales ? .............................. 52
2.3 SECURITE SOCIALE : DES DEFICITS RECURRENTS DU FAIT D’INSUFFISANCES DE RECETTES PAR RAPPORT
AUX DEPENSES........................................................................................................ 56

3. LES CONSEQUENCES DU DEFICIT PUBLIC ................................................................. 60

80


3.1 POURQUOI LE DEFICIT PUBLIC POSE-T-IL PROBLEME ? .................................................... 60
3.1.1 Une augmentation des taux d’intérêts de la dette des acteurs privés ............. 60
3.1.2 Une augmentation de l’épargne ........................................................................ 60
3.1.3 Une relance de la consommation intérieure qui ne profite pas intégralement à
l’environnement économique national ............................................................. 60
3.1.4 Un alourdissement de la charge de la dette ...................................................... 61
3.1.5 la qualite de la signature de l’État détermine la prime de risque et le taux d’interet
qui lui est applique ............................................................................................. 62
3.1.6 Débat d’orientation budgétaire sur les finances publiques, Juin 2009 ............. 63
3.2 TOUS LES DEFICITS SONT-ILS INACCEPTABLES ? DISTINCTIONS DEFICIT DE FONCTIONNEMENT ET
DEFICIT D’INVESTISSEMENT ....................................................................................... 65

3.3 COMMENT COUVRE-T-ON LE DEFICIT ? ....................................................................... 67

4. CONCLUSION : LE VERITABLE ENJEU : INFLECHIR LA COURBE DE CROISSANCE DE LA DETTE PUBLIQUE
................................................................................................................... 68

5. ANNEXES ....................................................................................................... 70
5.1 NOMENCLATURE FONCTIONNELLE DES COMPTES PUBLICS DE L’ÉTAT ISSU DE LA LOLF ......... 70
5.2 DECOMPOSITION DES FACTEURS D’EVOLUTION DU SOLDE PUBLIC 1999-2010 .................. 73
5.3 COMPETITIVITE FISCALE ............................................................................................ 74

BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................... 77

INDEX 79

TABLE DES MATIERES .................................................................................................. 80

81


Déficit public, dette publique, déséquilibre des finances publiques, tels sont les sujets de
finances publiques récurrents de ces dernières années, et qui restent malgré tout
d’actualité. Au niveau européen tout d’abord, puisque depuis le traité de Maastricht, les
états européens doivent respecter des normes relatives à ces deux critères. Au niveau
national ensuite, car les gouvernements successifs pointent du doigt à rythme régulier les
insuffisances de gestion des administrations publiques locales, et la contribution au déficit
public que cela entraîne, lorsque l’État se fixerait des normes de dépense plus vertueuses.
Au niveau local enfin, quand les collectivités locales pointent du doigt la responsabilité de
l’État dans le déficit public.
Il faut d’abord en revenir aux fondamentaux : Qu’est-ce qu’un déficit public ? En quoi cela
reflète-il une situation financière tendue ? Quel part de responsabilité chacun porte-il dans
le déficit public ?

Telles sont les questions auxquelles répond l’auteur dans ce livre. Il importe avant tout de
poser les définitions correctes afin que tout un chacun puisse comprendre, s’approprier
même, le débat récurrent sur le déficit public, et par là, anticiper sur le véritable débat :
« Quel niveau de dépenses pour quel niveau de recettes ? ».

Pierre-Olivier Hofer a consacré les sept dernières années à auditer les budgets et les
comptes des administrations publiques locales et de leurs satellites. Il a développé une
expertise d’analyse du système financier public local et des relations financières État –
Collectivités Territoriales. Il a suivi et conseillé de nombreuses Communautés
d’Agglomérations, Communautés de Communes, Communes, Syndicats et Conseils
Généraux, dans leur stratégie financière et a étudié les conséquences financières de l’Acte
II de la Décentralisation pour des Conseils Généraux.

82

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