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1
La Collectivité au cœur de l’action publique
UN PAS VERS L’AUTONOMIE
FINANCIÈRE
Capitalisation de l’expérience d’appui budgétaire sectoriel
décentralisé au Mali
Janvier 2019
2
Cette brochure a été réalisée à la suite d’un premier rap-
port intitulé « Etude de capitalisation de l’appui budgé-
taire sectoriel décentralisé (ABSD) » (Christian Sissao &
Sinsé Bagayoko, 2015).
Le Bureau de la coopération suisse au Mali (BuCo) a
confié l’objectif aux mandataires de résumer les grandes
lignes de ce rapport et de produire différents supports de
communication synthétiques dont la présente brochure.
L’essentiel du travail a été réalisé de mai à août 2018. Une
mission a été effectuée à Bamako du 4 au 13 juin 2018,
afin de compléter et d’actualiser certaines informations.
La mission a notamment permis de rencontrer des res-
ponsables de l’administration et des décideurs politiques,
mais aussi de mener de nombreux et intenses échanges
avec les collaborateurs du BuCo.
En fin de mission, un atelier réunissant les principaux ac-
teurs et partenaires du dispositif ABSD a été organisé afin
de discuter et consolider une version intermédiaire de la
présente brochure.
Remerciements à :
L’ensemble des personnes rencontrées dans le cadre de la mission à Bamako et spécialement
Monsieur Abdoul Wahab Dieng, Chargé de programme Gouvernance et Paix et point
focal ABSD et Madame Hawa Soumaré, chargée finances et controlling.
Impressum
Bureau de la coopération suisse au Mali
BP 2386, Bamako, République du Mali
Juillet 2018
Conception et rédaction
SEREC Sàrl, François Parvex, www.serec.ch
ecopo, Frédéric Quiquerez, www.ecopo.ch
Robert Diarra, consultant indépendant, ancien Directeur Général du Budget
KONI EXPERTISE, Konimba Sidibé, koniexpertise.com
Edition
Calligraphy.ch SA, Sierre, www.calligraphy.ch
Mise en page Dani Samuel, compo@calligraphy.ch
Papier Offset - FSC
3
Pays et le Cadre Stratégique de Croissance et de
Réduction de la Pauvreté ;
• Assurer l’arrivée effective de l’aide à la base et au
profit des élus locaux et de leurs collaborateurs pu-
blics et privés afin de les responsabiliser davantage
dans l’exercice de leur maîtrise d’ouvrage.
L’ABSD est un nouveau concept de gestion de l’Aide
Publique au Développement (APD) qui a émergé
dans le cadre des réflexions visant à opérationnaliser
les principes de la Déclaration de Paris au Mali. En
effet, cette Déclaration prône l’utilisation de l’Ap-
pui Budgétaire dans le but d’accroître l’efficacité
de l’Aide. L’ABSD recouvre ainsi les caractéristiques
suivantes :
• Formalisation : objet d’une convention de finance-
ment spécifique avec le Gouvernement
• Procédure de décaissement : Les conditions de décais-
sement sont fixées par la convention de financement,
mais les procédures de dépenses suivent les règle-
mentations nationales.
• Budgétisation : Les ressources sont inscrites dans la
loi de finances et destinées au financement aussi bien
de l’investissement que du fonctionnement, priorisés
par les CT.
• Mode de gestion : Aucune unité de gestion spé-
cifique n’est mise en place, mais une assistance
technique peut être mobilisée pour accompagner la
Collectivités Territoriales dans la maîtrise du processus.
• Variante : Chaque secteur prioritairede la Stratégie de
Coopération suisse fait l’objet d’un ABSD spécifique.
• Prévisibilité : L’ABSD est planfié sur une base plurian-
nuelle.
En tant que nouvel outil de financement des collec-
tivités territoriales, tout en renforçant l’Etat central,
l’ABSD contribue à la diversification des modes de fi-
nancement. Il apporte une valeur ajoutée concrète par
rapport aux outils actuels de gestion de l’APD, notam-
ment au niveau :
a)	 du renforcement du leadership national : Une des spé-
cificités de l’ABSD est de s’appuyer principalement sur
les structures et procédures nationales ;
b)	de la traçabilité de l’APD : L’ABSD fait intervenir plu-
sieurs acteurs dans sa chaîne de gestion. De ce fait, la
circulation de l’information est quasi automatique sur
toute la chaîne. L’origine et la destination finale des
ressources sont connues de tous ;
Depuis le début des années 90, comme plusieurs Etats
d’Afrique de l’Ouest, le Mali s’est lancé dans un proces-
sus de décentralisation qui s’est encore renforcé ces der-
nières années. Si les progrès sont aujourd’hui flagrants,
il reste néanmoins encore un certain nombre de défis à
surmonter, tels que le transfert des ressources aux Col-
lectivités Territoriales.
Présente au Mali depuis plus de 40 ans, la Suisse focalise
ses appuis sur la décentralisation et le développement
local pour lutter contre la pauvreté. En 2010, elle a adhé-
ré à l’arrangement cadre entre le Gouvernement du Mali
et les Partenaires au Développement relatif aux Appuis
Budgétaires. Ceci vise non seulement à accroître l’effi-
cacité de l’aide, mais aussi à renforcer l’Etat au travers
d’appuis aux élus locaux, aux communautés de base et
à la société civile. Ayant opté pour un appui budgétaire
sectoriel décentralisé (ABSD), la Suisse a choisi de recou-
rir à des conditionnalités de mise en œuvre conformes
aux exigences des procédures nationales en matière de
gestion budgétaire.
En effet, c’est en 2006 que la Suisse amorce un virage
dans son mode d’intervention. Elle passe de l’exécution
de ses propres projets sectoriels au financement des
programmes des institutions locales comme le Conseil
régional de Sikasso, les communes, les cercles et leurs
regroupements (intercollectivités). Dans le cadre de son
appui direct aux collectivités territoriales (CT), la Suisse
signe des conventions avec celles-ci et met à leur dispo-
sition des subventions versées au niveau du comptable
public des CT : le trésor au niveau local. Les exécutifs de
ces collectivités ordonnent les paiements aux comptables
de l’Etat pour des activités programmées dans le cadre
de l’exercice de leurs compétences. Dans ce schéma, la
Suisse se donne pour rôle d’aider techniquement ses
partenaires locaux à élaborer leur plan et à coordonner
leurs interventions sur le terrain. Des prestataires privés
sont aussi mandatés pour assurer un accompagnement
rapproché de ces dispositifs et veiller à la qualité de la
dépense publique.
En 2010, un pas supplémentaire est franchi en adhérant à
l’Arrangement cadre du 29 Mars 2006 relatif aux appuis
budgétaires. Elle signe, en plus, des accords bilatéraux
avec le Gouvernement du Mali permettant de préserver
les acquis de ses choix stratégiques en faveur de la dé-
centralisation et du développement local. Ces différents
engagements poursuivent deux objectifs majeurs:
• Donner une visibilité de l’aide suisse dans la loi de
finances nationale et rapprocher la Coopération
suisse (DDC) des instruments de mise en œuvre de
l’appui budgétaire que sont la Stratégie d’Assistance
PRÉFACE
4
C’est le lieu d’adresser nos compliments aux maîtres
d’œuvre maliens et suisses de cette capitalisation pour
leur effort et la qualité des produits livrés. Nous saisissons
cette occasion pour renouveler notre gratitude à tous nos
partenaires locaux et nationaux engagés avec nous, dans
une parfaite harmonie, pour l’amélioration quotidienne
des conditions de vie économiques et sociales des popu-
lations maliennes.
c)	 du renforcement du partenariat triangulaire Etat-Col-
lectivité locale-PTF : L’ABSD crée un cadre de dialogue
permanent entre l’Etat, la Collectivité Territoriale et le
Partenaire Technique et Financier ;
d)de l’amélioration de la capacité d’absorption : L’aligne-
ment de l’ABSD sur les procédures nationales a pour
avantage direct de faciliter la gestion des ressources
de l’Aide Publique ;
e)	de l’opérationnalisation du processus PPBS (Planifica-
tion, Programmation, Budgétisation et Suivi/évalua-
tion) : L’ABSD favorise l’alignement du budget sur les
priorités des collectivités territoriales. Il produit en re-
tour un impact positif sur la qualité de la planification
qui devient plus réaliste et prévisible ;
f)	 du renforcement de l’autonomisation des acteurs : Du
fait de la prédominance des acteurs locaux dans le
processus, l’ABSD favorise leur responsabilisation dans
la gestion publique locale, la facilité de maîtrise des
procédures nationales, etc. ;
g)	de la promotion de la territorialisation des politiques
publiques à travers la coopération entre les CT :
L’ABSD suscite la création des intercollectivités pour la
réalisation de projets structurants à l’échelle des terri-
toires ;
h)	du renforcement des rapports entre les administra-
tions décentralisées et déconcentrées : Dans le cadre
de la mise en place de l’ABSD, les services déconcen-
trés de l’Etat bénéficient également de ressources
pour renforcer leurs rôles d’appui-conseil auprès des
collectivités territoriales.
En plus de ces opportunités, l’ABSD s’est illustré comme
un instrument de financement de la décentralisation
adapté aux contextes fragiles. Il a fonctionné pendant
la crise politico-sécuritaire de 2012 qui avait pourtant
empêché les autres mécanismes existants d’opérer. A
partir de ce moment, l’ABSD a suscité un intérêt auprès
de plusieurs PTF, considéré comme un outil crédible de
financement de la décentralisation.
Dans le but de partager ses expériences, la Suisse a com-
mandité une étude de capitalisation pour faire le point
sur les acquis, les contraintes et les perspectives d’amé-
lioration de l’ABSD. Le rapport de cette étude étant vo-
lumineux, la Suisse s’est engagée dans l’élaboration de
ce support synthétique, plus adapté pour communiquer
sur l’instrument. L’identification des défis et la réflexion
sur la simplification de certaines procédures feront l’objet
d’échanges avec le Gouvernement du Mali.
Abdoul Wahab Dieng,
Chargé de programme Gouvernance et Paix, BuCo Bamako
Abdel Kader Dicko,
Conseiller Régional Gouvernance – Décentralisation, BuCo
Bamako
Mme Hawa Soumaré,
Chargée Finances / Controlling, BuCo Bamako
Signature de l’accord de projet de l’ABSD
5
SOMMAIRE
Préface	3-4
Abréviations	5
Définition de l’ABSD	 6
Contexte : historique et enjeux de l’ABSD	 7
La Déclaration de Paris	 7
La décentralisation	 8
Les principes de l’ABSD	 9-10
Les étapes de l’ABSD	 11-13
Les conditionnalités de décaissement	 13
Les acteurs et leur rôle dans le dispositif	 14-15
Les éléments du calendrier	 15-16
Les plus-values de l’ABSD	 16-18
Les défis et perspectives de l’ABSD	 18-19
Les défis	 19
Les évolutions envisagées	 19
Annexe : le calendrier du processus budgétaire de l’Etat	 20
AB	 Appui Budgétaire
ABSD	 Appui Budgétaire Sectoriel Décentralisé
CLOCSAD	 Comité Local d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de Développement
CROCSAD	 Comité Régional d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de Développement
CT	 Collectivité territoriale
DDC	 Direction du développement et de la coopération (suisse)
DGB	 Direction Générale du Budget
DNCF	 Direction Nationale du Contrôle Financier
DNTCP	 Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique
PPA	 Plan pluriannuel (plan d’actionprogramme triennal)
PTF	 Partenaire technique et financier
STD	 Services techniques déconcentrés (de l’Etat)
ABRÉVIATIONS
6
Le dispositif est complété par un mandataire (4) qui ap-
porte l’assistance technique de proximité en renforçant
les compétences nécessaires à la conception, la mise en
œuvre et le suivi des actions.
La Direction du développement et de la coopération
suisse (DDC) assure avec l’assistance technique de proxi-
mité le suivi de la mise en œuvre des activités planifiées
(5) à travers des missions et l’analyse des rapports nar-
ratifs et financiers.
« L’ABSD n’est pas qu’une modalité financière. C’est un dis-
positif systémique qui soutient un programme en mettant à
disposition des CT des ressources financières et des compé-
tences utiles pour renforcer leur responsabilité dans la maîtrise
d’ouvrage du développement local. »
1
Par commodité rédactionnelle, dans la suite de la brochure,
la formulation « collectivité » est utilisée.
L’Appui Budgétaire Sectoriel Décentralisé (ABSD) est un
dispositif qui a été conçu dans le cadre de la coopé-
ration bilatérale entre le Gouvernement du Mali et la
Suisse.
Avec l’ABSD, l’aide au développement de la Suisse est
acheminée aux collectivités territoriales à travers l’Etat
malien.
Les caractéristiques du dispositif ABSD sont les sui-
vantes :
• (1) Un accord liant le Mali, la Suisse et une collectivi-
té territoriale (CT) ou un regroupement de collecti-
vités1
;
• (2) Un plan pluriannuel de développement conçu et
mis en œuvre par une CT avec l’appui des services
techniques déconcentrés de l’Etat (STD) ;
• (3) Des ressources financières extérieures (contribu-
tion suisse ou autre PTF) mises à disposition de la
CT et des STD selon les procédures de l’Etat malien
(budget, comptabilité publique) et pilotées par les
services centraux étatiques (DGB, DNCF, DNTCP).
CT : collectivité territoriale - STD : services techniques déconcentrés de l’Etat - DNTCP : Direction Nationale du
Trésor et de la Comptabilité Publique - DNCF : Direction Nationale du Contrôle Financier - DGB : Direction Géné-
rale du Budget - DDC : Direction de la coopération et du développement
DÉFINITION DE L’ABSD
Mandataire
Accord de
projet
CT
SUISSE
DDC
DNTCP Loi de
finances
Procédures
nationales
DNCF
DGB
STD
4
1
Rapports5
Etat Malien
2
3
3
Plan
pluriannuel
Définition schématique de l’ABSD
7
Est « Sectoriel »
• Car il vise à financer des dépenses ciblées dans un
ou plusieurs secteurs retenus de commun accord
entre les parties prenantes (Gouvernement, collecti-
vité territoriale et DDC).
Est « Décentralisé »
• Car il est transféré à une collectivité territoriale et à
des structures déconcentrées de l’Etat (qui ap-
portent l’appui technique et l’appui conseil aux CT)
pour financer leurs dépenses au niveau local.
AB, ABG, ABS, ABSD
L’appui budgétaire (AB) est une ressource apportée
par un partenaire au budget de l’Etat bénéficiaire et
géré dans le respect des procédures et normes budgé-
taires nationales en s’appuyant sur les systèmes et les
institutions nationales. Les ressources apportées à l’Etat
bénéficiaire par le partenaire au développement sont
directement versées au Trésor public.
L’appui budgétaire est général (ABG) lorsque la res-
source concernée ne fait l’objet d’aucune affectation
par le donateur3
: une autonomie totale est donnée au
bénéficiaire pour son utilisation. L’appui budgétaire
est sectoriel (ABS) quand il est affecté à un secteur
spécifique.
L’ABS est dit décentralisé (ABSD) quand il est destiné
à une collectivité territoriale au moment de son octroi
par le donateur.
L’ABSD s’inscrit dans le cadre de l’Arrangement Cadre
de 2010 entre le Gouvernement du Mali et les parte-
naires au développement relatif aux appuis budgétaires.
Le choix de ce dispositif a été opéré dans un contexte
où les partenaires cherchaient à respecter des engage-
ments potentiellement délicats à concilier :
• Respecter les principes de la Déclaration de Paris
et donc renforcer le leadership de l’Etat malien dans
le processus d’aide au développement.
• Favoriser le processus de décentralisation de l’ad-
ministration malienne et une logique d’intervention
fondée sur un développement de proximité.
La Déclaration de Paris
La Déclaration de Paris2
vise l’amélioration de la qualité,
de l’efficacité et de l’impact de l’aide publique au déve-
loppement. Entre autres mesures, elle prône le renfor-
cement du leadership du pays récipiendaire dans
la définition des politiques et la coordination de l’aide
publique au développement.
Etant une variante spécifique d’appui budgétaire (voir
encadré), l’ABSD permet d’atteindre cet objectif, car
l’Etat est étroitement associé aux différentes phases du
processus. Ainsi, bien que l’aide soit destinée in fine
aux collectivités, l’aide transite par le budget de l’Etat
central. En outre, l’Etat choisit avec la DDC les secteurs
et les structures bénéficiaires des appuis budgétaires
(l’ABSD est un appui budgétaire sectoriel ciblé sur les
priorités du partenaire).
2
La « Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au déve-
loppement » est un accord international auquel une centaine
de ministres, de responsables d’organismes d’aide et d’autres
hauts fonctionnaires ont adhéré en 2005.
3
Ou partenaire technique et financier (PTF).
MOT À MOT, L’ABSD :
Est un « Appui »
• Des ressources extérieures sont mises à disposition
d’une collectivité, d’un regroupement de collec-
tivités (intercollectivités/intercommunalités), d’un
service technique déconcentré de l’Etat.
Est dit « Budgétaire »
• L’appui est inscrit comme recette budgétaire de
l’Etat, à gérer selon les procédures nationales (auto-
nomie de gestion).
CONTEXTE : HISTORIQUE ET ENJEUX DE L’ABSD
8
L’ANICT
De nombreux partenaires au développement interve-
nant dans la décentralisation au Mali font transiter leur
appui financier par l’Agence Nationale d’Investissement
des Collectivités Territoriales (ANICT).
L’ANICT a été créée en 2000. Elle a été érigée en Etablis-
sement Public National à caractère Administratif doté
de personnalité morale et d’autonomie financière. Elle a
pour mission de gérer les subventions affectées à la réa-
lisation des investissements dans les collectivités locales
et de garantir certains de leurs prêts. Les ressources
financières y afférentes sont mobilisées dans le cadre
du Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales
(FNACT). Le fonctionnement de l’institution est assuré
par le prélèvement des frais de gestion sur le finance-
ment mobilisé.
La DDC a quant à elle préféré développer une modalité
alternative (l’ABSD). En effet, l’ABSD correspond mieux
à la philosophie de l’Accord de Paris, puisqu’il est sou-
mis aux procédures définies par la règlementation na-
tionale.
La décentralisation
Durant les deux dernières décennies, la décentralisa-
tion4
est devenue un enjeu majeur au Mali.
Lors des états généraux de la décentralisation tenus
en 2013, les débats ont abouti au constat suivant : la
décentralisation apparaît toujours comme une option
incontournable dans la recherche d’une meilleure gou-
vernance démocratique du pays.
Pour sa part, la coopération suisse a poursuivi sa longue
tradition d’appui au processus de décentralisation en
consolidant ses acquis. Son intervention est fondée sur
une logique de proximité.
En effet, l’ABSD favorise très clairement le renforcement
du processus de décentralisation puisqu’il permet de
soutenir les priorités de développement des collectivi-
tés territoriales.
Avec l’ABSD, le transfert de compétences et l’attri-
bution des ressources financières aux collectivités
territoriales deviennent effectifs.
L’ABSD est alors un dispositif qui correspond parfaite-
ment aux ambitions du gouvernement malien : un Etat
fort et des collectivités décentralisées fortes.
4
La décentralisation est un processus qui consiste à transfé-
rer des compétences de l’État vers les collectivités.
9
L’ABSD s’est fondé sur des principes modernes de ges-
tion publique. Ils sont passés en revue ci-dessous.
La transparence renvoie à la clarté du processus d’uti-
lisation de l’aide et à la bonne information de tous les
acteurs. Elle implique notamment de fournir des infor-
mations détaillées, d’évaluer conjointement l’efficacité
de l’aide et de garantir une culture de redevabilité ou
reddition des comptes aux citoyens. Ce principe est sou-
vent le meilleur moyen de rallier l’adhésion de l’opinion
publique aux politiques d’aide au développement.
L’approche axée sur les résultats signifie que le PTF
et la collectivité gèrent et mettent en œuvre l’aide en
se concentrant sur les résultats attendus et en évaluant
régulièrement les performances acquises en vue d’amé-
liorer les processus. Cela implique également des capa-
cités de management avérées des collectivités dans la
manière d’atteindre les résultats.
Ces éléments vont de pair avec une relation de
confiance et une responsabilisation du bénéficiaire
de l’aide. La DDC accompagne et assure le suivi, mais
laisse la collectivité libre de choisir les projets prioritaires
et de les réaliser.
L’ABSD, c’est aussi une approche « bottom up ». En
effet, c’est la collectivité territoriale qui établit sa straté-
gie et choisit avec les communautés les projets à soute-
nir. Ainsi, un développement de proximité est favorisé,
par opposition à un développement qui pourrait être
imposé par le « haut » (approche « top down »).
La DDC privilégie une approche basée sur des pro-
grammes pluriannuels, dans le respect de la règle-
mentation malienne (PDSEC5
). Ceci permet notamment
aux collectivités d’établir une stratégie de moyen terme,
de planifier et de préparer des investissements (études
de faisabilité), d’améliorer la prévisibilité des apports
d’aide et des réalisations.
5
Plan de Développement Social, Economique, et Culturel
LES PRINCIPES DE L’ABSD
ABSD
Transparence
Approche«bottomup»
Approcheaxée
surlesrésultats
Approcheparprogrammes
pluriannuels
Appropriationetalignement
Confiance,responsabilisation
Redevabilité
Efficacitéetefficience
10
Autre principe fondamental de l’ABSD : la redevabilité.
L’ABSD accorde une grande importance aux approches
participatives, à l’implication et au contrôle citoyen. La
restitution publique du compte administratif de la col-
lectivité territoriale6
ou encore la constitution de comi-
tés de contrôle citoyen sont des manières de concrétiser
la redevabilité.
Dans l’esprit de la convention de Paris, l’ABSD favorise
l’appropriation et l’alignement. En effet, le pays
est activement associé à la conception et à la mise en
œuvre de l’ABSD. De plus, la DDC s’ « aligne » sur les
stratégies nationales de développement, sur les institu-
tions et les procédures nationales.
« L’utilisation des procédures nationales est la méthode
la plus fiable pour acheminer les fonds aux collectivités
territoriales »
Enfin, l’ABSD favorise l’efficacité et l’efficience. En
s’appuyant sur les procédures et institutions nationales,
qui sont les mieux connues par les acteurs, les fonds
sont mis à disposition des collectivités territoriales de
manière efficace. Mais aussi de manière efficiente,
puisque le dispositif repose entièrement sur des insti-
tutions existantes : il génère des coûts d’intermédiation
moindres par rapport aux autres modalités de finance-
ment.
6
Cette restitution est prévue par la règlementation malienne.
Le dispositif ABSD s’y conforme.
LES PRINCIPES DE L’ABSD
Fonctionnement
des services
RESSOURCES EXTERNES
•	 Produit des emprunts (exclusivement destinés
au finacement des investissement)
•	 Dons et Legs
•	 Autres ressources (Coopération décentralisée,
intercommunalité, Partenariat Public Privé
RESSOURCES PROPRES
Infrastructures
à vocation économique
Salaires des agents
Equipements et services
à vocation sociale
DEPENSES DE
FONCTIONNEMENT
RESSOURCES BUDGÉTAIRES
Dotations et subventions spéciales
de l’État aux collectivités territoriales
PRODUITS PAR NATURE
Produits d’exploitation ; produits financiers ;
revenus du domaine ; redevances
RESSOURCES FISCALES
Impôts d’état transférés, Impôts et Taxes locaux
directs, Impôts et Taxes locaux indirects
DÉPENSES
D’INVESTISSEMENT
Les éléments faisant l’objet de la redevabilité
11
L’ABSD nécessite une phase de mise en place initiale.
Celle-ci est similaire à la démarche d’identification et
de formulation d’un projet d’investissement public. Au
début du processus, une mission d’évaluation identifie
les besoins d’appui dans les localités et secteurs (l’ABSD
est un appui budgétaire ciblé). Les choix sont faits par
les collectivités territoriales et soutenus par le PTF (la
DDC) en articulation avec ses orientations stratégiques.
La formulation de l’ABSD consiste à décrire le contenu
de l’appui ainsi que les modalités et le calendrier indica-
tif des décaissements. Cette formulation se concrétise
par la signature d’un Accord de projet entre le Gouver-
nement et le PTF. L’accord est alors considéré comme un
arrangement spécifique dans le cadre de l’Arrangement
Cadre relatif aux appuis budgétaires.
L’Arrangement Cadre7
Une douzaine de PTF sont signataires de l’arrangement
de juillet 2010. Il organise le cadre général des appuis
budgétaires globaux et sectoriels. L’ABSD est une va-
riante de l’AB. De ce fait, sa mise en place est condi-
tionnée par l’adhésion préalable du PTF aux conditions
générales des Appuis budgétaires au Mali.
L’Accord de projet8
Chaque programme ABSD fait l’objet d’un Accord de
projet entre le Gouvernement du Mali et la Suisse. Cet
accord précise notamment :
• Le secteur visé ;
• La collectivité territoriale bénéficiaire ;
• Les services techniques déconcentrés de l’Etat béné-
ficiaires ;
• Le calendrier, la durée du projet ;
• Les engagements des parties contractantes ;
• Les modalités de mise en œuvre et de flux financiers.
Formellement, seuls le Gouvernement du Mali et la
Suisse signent la convention. Mais la collectivité concer-
née est néanmoins clairement associée au processus.
7
Plus rigoureusement, il s’agit de l’« Arrangement Cadre
entre le Gouvernement du Mali et les Partenaires du Déve-
loppement relatif aux Appuis Budgétaires » (juillet 2010).
8
Les termes « convention », « arrangement spécifique » ou
encore « accord cadre spécifique » sont également utilisés
dans la pratique.
Le plan pluriannuel (PPA)
Le plan pluriannuel (PPA) est élaboré au début du pro-
cessus pour concrétiser la convention avec la collectivité
partenaire. Le PPA élaboré par la collectivité territoriale
bénéficiaire indique sa vision à court/moyen terme et
ses priorités d’action. Il fait l’objet d’une consultation
publique des citoyens, d’une délibération du Conseil de
la collectivité, d’un partage avec les acteurs étatiques
et non étatiques (société civile, secteur privé, etc.) lors
des réunions des CLOCSAD au niveau Cercle ou des
CROCSAD au niveau régional.
La durée du PPA est généralement de 3 ou 4 ans. Il est
décliné en plans annuels durant sa phase de mise œuvre
(voir ci-dessous).
LES ÉTAPES DE L’ABSD
12
LES ÉTAPES DE L’ABSD
PPA des CT/STD
1. Annonce de la
DDC à la DGB (ins-
cription au budget
de l’Etat)
2. Plan annuel des
CT/STD approuvé
3. Versement
des fonds DDC
au Trésor
4. Mise à
disposition des
fonds aux CT/STD
5. Exécution du plan
annuel selon
les procédures
nationales
Accord de Projet Mali-Suisse
PPA : plan pluriannuel - CT : collectivité territoriale - STD : services techniques déconcentrés de l’Etat - DGB :
Direction Générale du Budget - DDC : Direction de la coopération et développement.
1. Annonce de la DDC à la DBG
C’est un des défis de l’ABSD : les montants prévus pour
l’année N doivent être annoncés par la DDC à la DGB au
premier semestre de l’année N-1 pour être inscrits dans
le projet de loi de finances. Les informations doivent
respecter la nomenclature budgétaire articulée autour
d’une rubrique « Fonctionnement » et d’une rubrique
« Investissement ». Le budget d’Etat est transmis au
Conseil des ministres puis soumis au vote de l’Assem-
blée nationale au plus tard en décembre. Cette première
étape du cycle précède donc nettement les suivantes.
2. Elaboration et validation du plan annuel
La collectivité territoriale, appuyée par l’assistance tech-
nique (mandataire), élabore le plan annuel et son budget
(qui découle du PPA). Après sa validation par les organes
délibérants des CT, la DDC approuve le plan notamment
par rapport à sa contribution. Il est important de souli-
gner que le plan annuel est celui de la collectivité qui le
finance à travers ses ressources propres, celles de l’Etat
et les contributions des partenaires extérieurs.
3. Versement des fonds par la DDC au Trésor
Après la promulgation de la loi des finances, le Minis-
tère de l’économie et des finances demande à la DDC de
procéder au versement de ses fonds au Trésor. Confor-
mément aux modalités de versement de l’ABSD, la DDC
y verse alors une première de tranche de 60% de sa
contribution annuelle à la collectivité. La deuxième
tranche de 40% intervient à la fin du premier semestre
après validation du rapport technique et financier et
réception de l’approbation de la restitution du compte
administratif de l’année n-1.
4. Mise à disposition des fonds
Le Ministère en charge des finances et du budget pro-
cède à l’ouverture des crédits en faveur des bénéficiaires
(collectivités territoriales et services techniques décon-
centrés) conformément à la répartition fournie par la
DDC.
13
Les étapes de mise en œuvre sont ici schématisées.
Dans les faits, les décaissements de fonds de l’ABSD
sont effectués annuellement en deux tranches. De
plus, différents documents opérationnels rendent
compte de la mise en œuvre des activités.
Le plan annuel9
permet de mettre à jour le PPA et donc
d’affiner la prévision des activités de l’année à venir. Ce
plan est rédigé au troisième trimestre de chaque année
pour l’année n+1. Il est accompagné d’un budget.
Notons encore que des audits annuels conjoints (Etat
et DDC) de la gestion administrative et financière sont
conduits chaque année par des experts indépendants
et des inspecteurs des finances publiques désignés par
le ministère des finances.
5. Exécution du plan annuel
La mise en œuvre opérationnelle, technique et finan-
cière est assurée par les collectivités territoriales et les
services techniques déconcentrés de l’Etat avec l’appui
du mandataire.
La mise en œuvre de l’ABSD est faite dans le respect des
règles et procédures nationales relatives aux marchés
publics et à la comptabilité publique.
9
Dans la présente brochure, seul le terme « plan plurian-
nuel » est utilisé. Dans la pratique, on parle aussi de « pro-
gramme triennal » ou encore de « plan d’action ».
Les ressources de l’ABSD sont décaissées en deux
tranches. La première intervient au début du premier tri-
mestre de l’année ; la deuxième, au cours du troisième
trimestre. Le déblocage des tranches est soumis à des
conditionnalités, qui sont précisées dans l’accord cadre.
Les conditionnalités générales et sectorielles sont
partagées par l’ensemble des PTF qui procèdent à des
AB au Mali. Globalement, il s’agit de documents qui
donnent une appréciation des conditions macroécono-
miques relatives aux appuis budgétaires.
Les conditionnalités spécifiques sont basées sur le
niveau d’atteinte des résultats dans la mise en œuvre
du programme. Pour la première tranche, les conditions
sont :
• Une appréciation positive du rapport sur l’année
écoulée ;
• Un plan annuel approuvé par les instances compétentes
et un budget y afférant ;
• L’inscription des activités financées par l’ABSD dans
le budget primitif de la collectivité.
Concernant la seconde tranche, les conditions sont
notamment :
• La restitution publique du compte administratif de
l’année écoulée ;
• L’approbation du rapport du premier semestre.
LES CONDITIONNALITÉS DE DÉCAISSEMENT
14
LES ACTEURS ET LEUR RÔLE DANS LE DISPOSITIF
La collectivité territoriale
La collectivité territoriale assure la maîtrise d’ouvrage
de son programme.
Avec l’appui de l’assistance technique (mandataire), elle
procède à l’élaboration de son plan pluriannuel décliné
en plans annuels durant sa période de mise en œuvre.
Elle présente ces documents aux CROCSAD ou CLOC-
SAD et inscrit les montants des différentes contributions
dans son budget primitif.
Les services déconcentrés de l’Etat
Les services déconcentrés de l’Etat sont des acteurs clefs
du dispositif de mise en œuvre de l’ABSD, car ils doivent
assurer un appui conseil et technique aux collectivités
territoriales dans la mise en œuvre des activités.
Deux catégories d’acteurs sont à distinguer :
• les services financiers intervenant dans la mise en
place des crédits budgétaires (conformité des déci-
sions locales avec les lois et règlements nationaux).
Il s’agit des services du budget, du trésor et du
contrôle financier.
• et les services techniques intervenant dans la mise
en œuvre des activités de développement.
CROCSAD et CLOCSAD
L’ABSD ne dispose pas de cadre spécifique de pilotage
et de coordination. Il s’appuie sur des cadres exis-
tants en l’occurrence les Comités régionaux et locaux
d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions
de développement (CROCSAD et CLOCSAD).
Ceux-ci :
• Assurent le pilotage du programme ;
• Approuvent les plans pluriannuels et leurs mises à jour ;
• Veillent à la cohérence entre les programmes locaux
et les programmes nationaux.
Les groupes socio-professionnels
Les groupes socio-professionnels locaux sont également
des bénéficiaires de l’ABSD. On peut noter les PME/PMI,
les associations de femmes ou de jeunes, etc. Dans le
dispositif de l’ABSD, les organisations de la société ci-
vile assurent une veille citoyenne permanente exigeant
à tous les stades la restitution des activités, des résultats
atteints et des sommes dépensées. Ces groupes béné-
ficient aussi de l’appui d’organisations expérimentées
de la société civile et parfois de l’assistance technique
de proximité.
Les services centraux de l’Etat
Les services centraux de l’Etat (Direction générale du
Budget, Trésor public, Contrôle financier) assurent la
mise à disposition des fonds aux acteurs locaux à travers
des ouvertures de crédits conformément aux termes des
accords. Ils veillent aussi au respect des procédures lé-
gales en vigueur au Mali.
Le CROCSAD de Sikasso
15
ÉLÉMENTS DE CALENDRIER
La DDC
La Direction du développement et de la coopération
suisse (DDC) apporte son appui technique et financier
aux partenaires locaux, veille à la bonne utilisation des
ressources dans le respect des clauses de l’accord de
financement. Elle s’assure de la mise en cohérence de
ses appuis avec ses orientations stratégiques et les
politiques nationales. Enfin, la DDC promeut la col-
laboration avec les services déconcentrés de l’Etat et
l’instauration de la culture de redevabilité, d’inclusion
des légitimités traditionnelles, des femmes, des jeunes
Le calendrier de l’ABSD suit les mêmes étapes que le
processus budgétaire de l’Etat. Tenant compte des ré-
alités et des contraintes des partenaires, la DDC fait
respecter le calendrier de l’Etat à ses partenaires en
adaptant les procédures.
Le calendrier budgétaire de l’Etat est élaboré par la Di-
rection Générale du Budget pour mieux faire connaître,
par l’ensemble des acteurs, les moments-clés de l’éla-
boration du budget en les déclinant étape par étape.
Ces différentes étapes permettent de voir les actions
précises qui sont menées du début de la préparation
du budget jusqu’à sa promulgation, qui est la dernière
action du calendrier du processus budgétaire de l’Etat.
La promulgation n’est rien d’autre que l’acte qui rend
le budget exécutoire.
de la société civile et du secteur privé dans le cadre de
son approche multi acteurs.
L’assistance technique de proximité (le manda-
taire)
Elle est mise à disposition par la DDC. Elle assure le
contrôle qualité des documents produits par les parte-
naires locaux et apporte ses appuis-conseils dans la mise
en œuvre des projets. Elle contribue au renforcement
des capacités des acteurs locaux.
Une représentation complète du calendrier budgétaire
de l’Etat est proposée en annexe.
« La fonction première d’un budget est de résoudre les
préoccupations des citoyens »
Au regard de ces considérations, le calendrier spécifique
ci-dessous est proposé. Le tableau fait la synthèse des
principales activités à réaliser durant l’année pour évi-
ter tout dérapage dans la mise en œuvre de l’ABSD. Le
tableau se focalise surtout sur les activités de la collec-
tivité territoriale.
16
Après quelques années de mise en œuvre au Mali,
l’ABSD a démontré de véritables plus-values par rapport
à d’autres modes de financement des collectivités terri-
toriales. Les principales d’entre elles sont présentées ici.
Le renforcement du partenariat triangulaire
Etat-Collectivité-DDC. L’ABSD crée un cadre de tra-
vail permanent entre l’Etat, la Collectivité territoriale et
la DDC. La mise en place et la bonne gestion de l’ABSD
requièrent un dialogue permanent entre ces acteurs sur
le processus de planification, de suivi et de pilotage.
Le renforcement du leadership national et local.
D’une part, l’ABSD s’appuie principalement sur les
structures et procédures nationales. D’autre part, l’Etat
influence le choix des secteurs et des collectivités,
puisqu’il est partenaire de la convention signée avec
la DDC.
Le renforcement de l’autonomisation et des ca-
pacités des acteurs. Du fait de la prédominance des
acteurs locaux dans le processus, l’ABSD favorise :
• la responsabilisation des CT dans la gestion des
affaires publiques ;
• la maitrise des procédures nationales en permettant
à terme aux collectivités territoriales de mieux assu-
mer leurs rôles de maîtres d’ouvrage ;
• le renforcement de leur capacité en termes de reddi-
tion des comptes ;
• le rétablissement de la confiance entre élus et
citoyens à travers les actions de redevabilité et
d’inclusion.
Des effets d’apprentissage comparables ont été consta-
tés auprès des entrepreneurs locaux.
LES ÉLÉMENTS DE CALENDRIER
LES PLUS-VALUES DE L’ABSD
Activités
N-1 Année N N+1
D N-1 J F M A M J J A S O N D J N+1
du plan d’action.
Tenue du dialogue de mise en œuvre
Détermination des montants ABSD à
inscrire dans le budget de l’Etat.
Annonce à la DGB des montants
prévisionnels ABSD à inscrire dans la
Loi de Finances et information des
partenaires et mandataires des
montants annoncés à la DGB.
Inscription des montants de l’ABSD
dans le projet de Loi de Finances.
Production du Rapport semestriel
tranche.
pour le décaissement de la 2ème
Adoption du projet de Loi de Finances
en Conseil des ministres. Inscription
des montants prévisionnels ABSD du
projet de Loi de Finances dans les
budgets primitifs des C.T.
Finalisation des budgets primitifs des
collectivités territoriales.
Ouverture des crédits ABSD en vue de
leur exécution.
17
« L’approche générale de l’ABSD a de nombreuses ver-
tus. En faisant confiance aux acteurs, ils apprennent à
planifier, à gérer et à atteindre des résultats. »
Les adaptations aux évolutions des contextes fra-
giles et à la diversité des contextes. Lors des événe-
ments de 2012 au Mali, les programmes ABSD ont pu
être poursuivis et cela même dans une des régions les
plus touchées par la crise (Tombouctou).
Une meilleure traçabilité de l’aide publique au dé-
veloppement. L’ABSD fait intervenir plusieurs acteurs
dans sa chaîne de gestion. L’origine et la destination
finale des ressources sont connues de tous. En outre,
en inscrivant les données de l’ABSD dans le budget de
l’Etat, les données financières y afférentes sont automa-
tiquement retracées dans la comptabilité budgétaire et
la comptabilité générale. L’aide suisse devient très lisible
au niveau national.
L’amélioration de la capacité d’absorption des
ressources par les CT. L’alignement de l’ABSD sur les
procédures nationales a pour avantage direct de facili-
ter la gestion des ressources de l’aide publique, car ces
procédures sont par conception les mieux adaptées au
contexte de gestion des collectivités territoriales. Ces
procédures sont en outre relativement mieux maitrisées
que celles de la DDC ou des autres PTF, ce qui réduit
fortement les risques de non consommation des crédits
à cause de la multiplicité des procédures.
Le renforcement des rapports entre les adminis-
trations décentralisées et déconcentrées. Dans le
cadre de la mise en place de l’ABSD, les services décon-
centrés de l’Etat bénéficient également de ressources
pour assurer leurs rôles d’appui conseil et d’assistance
auprès des collectivités territoriales ; ce qui implique la
mise en place de programmes conjoints de travail.
La promotion de la coopération intercollectivités.
L’ABSD suscite la mutualisation des ressources au niveau
des CT à travers les intercollectivités et les intercom-
munalités pour la réalisation de projets structurants de
développement local à l’échelle territoriale.
Dans les contextes fragiles, on s’adapte !
La situation sécuritaire instable complique fortement la
gestion des collectivités territoriales et la réalisation de
projets dans les zones concernées. L’accessibilité réduite
rend difficile la fourniture d’appui conseil notamment
par les services de l’Etat, empêche la tenue de réunions
sur place et occasionne des retards dans la transmission
et le traitement des dossiers ainsi que dans la réalisation
des projets d’investissements. Dans ce contexte, il est
aussi difficile d’impliquer les communautés locales qui
sont indispensables à la réussite d’un projet.
Alors on s’adapte ! – Tout d’abord on travaille avec les
communautés locales présentes sur place. Il faut les
laisser dialoguer entre elles afin qu’elles trouvent des
solutions pour sécuriser les investissements. Le prin-
cipe du développement par la base prend ici tout son
sens. Une approche spécifique est donc nécessaire pour
chaque communauté. Et il est nécessaire de les appuyer
par des mesures adaptées : renforcement des capacités,
accès à Internet, organisation de sessions délocalisées.
Et il faut s’adapter à leur rythme ! – Toutes ces activi-
tés occasionnent des coûts spécifiques, indispensables
à la réalisation de projets dans les zones fragiles. Ces
coûts doivent être prévus dans des lignes budgétaires
dédiées.
Mais où se trouve la ligne rouge, la situation au-delà de
laquelle l’ABSD ne peut plus être appliqué ? – La mise
en œuvre d’un ABSD reste possible même si les élus
locaux et les services de l’Etat ne sont pas présents sur
place comme dans certaines collectivités de la région de
Tombouctou. Si la collectivité territoriale n’est pas fonc-
tionnelle, il est encore possible de trouver des solutions
qui s’appuient sur les communautés locales. La situation
devient très délicate si les communautés ne sont plus
accessibles. Pour terminer, la ligne rouge est franchie si
le suivi du projet n’est plus possible.
Dans les contextes fragiles, l’ABSD a montré qu’il est
un outil robuste et agile. Il a résisté pendant cette crise
là où d’autres modalités ont été obligées de s’arrêter.
L’analyse régulière des contextes d’intervention selon
les méthodes de la Gestion de Projets Sensible aux
Conflits (GPSC/CSPM) ainsi qu’une analyse des acteurs
et des risques fiduciaires permettent à l’ABSD de s’adap-
ter facilement.
18
LES PLUS-VALUES DE L’ABSD
DÉFIS ET PERSPECTIVES DE L’ABSD
Plus-values
de l’ABSD
Promotion de
la coopération
intercollectivités
Meilleure
traçabilité
de l’aide
publique
Renforcement
du partenariat
Etat-CT-DDC
Adaptations
aux évolutions
des contextes
fragiles et à la
diversité des
contextes
Autonomisation /
responsabilisation
des acteurs
Renforcement
du leadership
national et local
Renforcement
des rapports entre
administrations
décentralisées et
déconcentrées
Meilleure
capacité
d’absorption
des ressources
par les CT
Défis
de l’ABSD
Assouplir/
simplifier les
conditionnalités
pour le versement
des tranches de
paiement
Intensifier les
programmes de
renforcement
des capacités des
acteurs locaux
Améliorer la
planification des
investissements
Anticiper
Mettre en place
des cadres de
concertation
permanents sur
l’ABSD au niveau
national et local
Améliorer
la communication
en désignant
des points focaux
19
Depuis son instauration en 2010, l’ABSD a su démontrer sa
pertinence. La plupart des acteurs ont été convaincus par
ses principes et ses nombreuses plus-values.
Toutefois, des défis subsistent. La mise en œuvre peut être
optimisée. Des solutions sont déjà testées sur le terrain et
d’autres sont en préparation.
Ces éléments ont été discutés lors d’un atelier d’échanges
qui a réuni les parties prenantes de l’ABSD le 11 juin 2018
à Bamako.
Cette section propose une synthèse des réflexions de cet
atelier. Ce point de situation a forcément un caractère éphé-
mère, car les évolutions du dispositif sont rapides.
Les défis
Des retards sont parfois constatés dans la mise en œuvre
de l’ABSD. Ils constituent la principale préoccupation des
acteurs. Les goulots d’étranglement saillants sont pré-
sentés ici.
Les conditionnalités et procédures sont jugées trop
nombreuses et les documents demandés par la DDC
ne sont pas tous jugés indispensables. Il existe une forte
demande des acteurs pour une simplification, un allège-
ment des procédures. Le principe de l’aide versée en deux
tranches annuelles est particulièrement critiqué.
Cela dit, les retards les plus importants sont plutôt constatés
pour le versement de la première tranche annuelle. Cepen-
dant, il s’avère que si la DDC ne procède pas au versement,
cela s’explique fréquemment par une insuffisante plani-
fication des investissements de la part des collectivités.
En effet, le processus est souvent mal maîtrisé. Les tâches
telles que les (pré-)études de faisabilité ou les procédures
d’appels d’offres publics ne sont pas suffisamment antici-
pées.
Autre défi pour l’ABSD, la communication et la circula-
tion de l’information. Les informations ne circulent pas
toujours de manière optimale. Certains acteurs sont parfois
informés avec un temps de retard sur d’autres, ce qui peut
créer certaines tensions.
Enfin, des critiques entre étages institutionnels sont rele-
vées. D’une part, des collectivités dénoncent des lenteurs
au sein des administrations centrales de l’Etat. D’autre
part, ces dernières dénoncent plutôt une insuffisante
connaissance des procédures administratives et fi-
nancières nationales par les collectivités territoriales.
Les évolutions envisagées
Plusieurs réponses à ces problèmes ont déjà été trouvées
par les acteurs. D’autres pistes sont envisagées pour l’avenir.
Concernant les conditionnalités et les procédures, la DDC
a lancé une réflexion pour les alléger. Des simplifications
sont envisagées pour faire gagner le système en effi-
cience. Ces évolutions du système devront au préalable être
discutées avec l’Etat malien, qui est partenaire du dispositif.
Sur certains sujets spécifiques tels que la planification des
investissements, la conception de documents d’aide au
travail pourrait constituer une mesure intéressante. On
pense par exemple à un guide de programmation compor-
tant un planning des tâches sous forme d’un diagramme de
Gantt (dates au plus tôt et au plus tard). Des séminaires sur
la question pourraient également être envisagés.
La DDC propose d’ailleurs déjà des programmes de ren-
forcement des capacités des acteurs locaux, notamment
pour ce qui concerne la maîtrise des procédures administra-
tives nationales et de la nomenclature. A l’avenir, ces pro-
grammes pourraient idéalement concerner tous les acteurs
impliqués dans la mise en œuvre de l’ABSD : les collectivités,
mais aussi les services déconcentrés de l’Etat, les experts de
l’assistance technique de proximité (mandataires), etc.
Concernant la communication et les flux d’information, une
mesure est en phase de test : un « point focal » est dési-
gné dans chaque service central de l’Etat, l’idée étant d’avoir
une seule personne de contact pour toute question liée à la
mise en œuvre de l’ABSD.
Cette mesure a déjà été testée dans deux services centraux,
à la grande satisfaction des partenaires concernés. Le point
focal améliore considérablement la circulation et la qualité
de l’information, mais assure également un suivi de l’évolu-
tion des dossiers à l’interne, ce qui a pour conséquence de
réduire les éventuelles lenteurs administratives.
Dans la continuité de cette mesure, un cadre de concer-
tation permanent pourrait être créé. Ce cadre regrouperait
des représentants de la DDC, ses partenaires stratégiques et
les services centraux de l’Etat (les points focaux).
Ces mesures permettraient de contribuer à une des clefs
du succès de l’ABSD : entretenir un dialogue permanent
entre les acteurs.
20
ANNEXE : LE CALENDRIER DU PROCESSUS
BUDGÉTAIRE DE L’ETAT
ActivitésFEVMARSAVRILMAIJUINJUILAOUTSEPTOCTNOVDEC
EvaluationduBudget-programme2017
Elaborationettransmissiondelalettrecirculaire
Auplustard
ElaborationetadoptionduDPBEPle30mars
ElaborationdesDPPD-PAP2019-2021etavant-projetdebudget
2021etauBSI2019
SélectiondesnouveauxprojetsetprogrammesàinscrireauPTI2019-
09-19Avril
Elaborationd’unprojetdelettreadresséauxgestionnairesdanslecadreAuplustard
delapréparationdubudgetdupersonnelle2Mai
Auplustard
le7mai
Editiondel’ensembledesétatsnominatifsdupersonnel
0-21maiArbitragetechniquedubudgetordinaire
ArbitragetechniquedesProjetsetProgrammes14mai-02juin
Auplus
OrganisationduDébatd’OrientationBudgétairetard30juin
11-15juinPointagedesétatsnominatifsdupersonnel
ArbitrageMinistériel21-28juin
leurtransmissionàlaDGB
ActualisationdesDPPD-PAP2019-2021surlabasedescréditsarbitréset
Juin-Août2018
trésorerie
Elaborationdesprévisionsdesrecettesbudgétairesetdesressourcesde
CompilationdesdocumentsbudgétairesàlaDGBAoûtàmi-septembre
ConseildeCabinetdelaPrimature17-sept
ConseildesMinistres.26-sept
28-septTransmissionduprojetdubudgetàl’AssembléeNationale
5-16novLesEchangesdeCertificatsdeCessationdePayement(CCP)
Examenetadoptionduprojetdeloidefinances
Promulgationdelaloidefinances
21
NOTES
22
NOTES
23
NOTES
Pour plus d’informations :
Swiss Cooperation Office SDC and Consular agency
Cité du Niger (1) 
Résidence Tifany/Balmoral
Rue 28, porte 537
B.P. 2386
Bamako 
République du Mali
Téléphone
Centrale +223 20 21 73 62
Centrale +223 20 21 31 59
Centrale +223 20 21 32 05
Centrale +223 20 21 08 81 / 82
Fax Centrale +223 20 21 81 79
bamako@eda.admin.ch
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Appui budgétaire sectoriel décentralisé au Mali ABSD, DDC, SEREC

  • 1. 1 La Collectivité au cœur de l’action publique UN PAS VERS L’AUTONOMIE FINANCIÈRE Capitalisation de l’expérience d’appui budgétaire sectoriel décentralisé au Mali Janvier 2019
  • 2. 2 Cette brochure a été réalisée à la suite d’un premier rap- port intitulé « Etude de capitalisation de l’appui budgé- taire sectoriel décentralisé (ABSD) » (Christian Sissao & Sinsé Bagayoko, 2015). Le Bureau de la coopération suisse au Mali (BuCo) a confié l’objectif aux mandataires de résumer les grandes lignes de ce rapport et de produire différents supports de communication synthétiques dont la présente brochure. L’essentiel du travail a été réalisé de mai à août 2018. Une mission a été effectuée à Bamako du 4 au 13 juin 2018, afin de compléter et d’actualiser certaines informations. La mission a notamment permis de rencontrer des res- ponsables de l’administration et des décideurs politiques, mais aussi de mener de nombreux et intenses échanges avec les collaborateurs du BuCo. En fin de mission, un atelier réunissant les principaux ac- teurs et partenaires du dispositif ABSD a été organisé afin de discuter et consolider une version intermédiaire de la présente brochure. Remerciements à : L’ensemble des personnes rencontrées dans le cadre de la mission à Bamako et spécialement Monsieur Abdoul Wahab Dieng, Chargé de programme Gouvernance et Paix et point focal ABSD et Madame Hawa Soumaré, chargée finances et controlling. Impressum Bureau de la coopération suisse au Mali BP 2386, Bamako, République du Mali Juillet 2018 Conception et rédaction SEREC Sàrl, François Parvex, www.serec.ch ecopo, Frédéric Quiquerez, www.ecopo.ch Robert Diarra, consultant indépendant, ancien Directeur Général du Budget KONI EXPERTISE, Konimba Sidibé, koniexpertise.com Edition Calligraphy.ch SA, Sierre, www.calligraphy.ch Mise en page Dani Samuel, compo@calligraphy.ch Papier Offset - FSC
  • 3. 3 Pays et le Cadre Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté ; • Assurer l’arrivée effective de l’aide à la base et au profit des élus locaux et de leurs collaborateurs pu- blics et privés afin de les responsabiliser davantage dans l’exercice de leur maîtrise d’ouvrage. L’ABSD est un nouveau concept de gestion de l’Aide Publique au Développement (APD) qui a émergé dans le cadre des réflexions visant à opérationnaliser les principes de la Déclaration de Paris au Mali. En effet, cette Déclaration prône l’utilisation de l’Ap- pui Budgétaire dans le but d’accroître l’efficacité de l’Aide. L’ABSD recouvre ainsi les caractéristiques suivantes : • Formalisation : objet d’une convention de finance- ment spécifique avec le Gouvernement • Procédure de décaissement : Les conditions de décais- sement sont fixées par la convention de financement, mais les procédures de dépenses suivent les règle- mentations nationales. • Budgétisation : Les ressources sont inscrites dans la loi de finances et destinées au financement aussi bien de l’investissement que du fonctionnement, priorisés par les CT. • Mode de gestion : Aucune unité de gestion spé- cifique n’est mise en place, mais une assistance technique peut être mobilisée pour accompagner la Collectivités Territoriales dans la maîtrise du processus. • Variante : Chaque secteur prioritairede la Stratégie de Coopération suisse fait l’objet d’un ABSD spécifique. • Prévisibilité : L’ABSD est planfié sur une base plurian- nuelle. En tant que nouvel outil de financement des collec- tivités territoriales, tout en renforçant l’Etat central, l’ABSD contribue à la diversification des modes de fi- nancement. Il apporte une valeur ajoutée concrète par rapport aux outils actuels de gestion de l’APD, notam- ment au niveau : a) du renforcement du leadership national : Une des spé- cificités de l’ABSD est de s’appuyer principalement sur les structures et procédures nationales ; b) de la traçabilité de l’APD : L’ABSD fait intervenir plu- sieurs acteurs dans sa chaîne de gestion. De ce fait, la circulation de l’information est quasi automatique sur toute la chaîne. L’origine et la destination finale des ressources sont connues de tous ; Depuis le début des années 90, comme plusieurs Etats d’Afrique de l’Ouest, le Mali s’est lancé dans un proces- sus de décentralisation qui s’est encore renforcé ces der- nières années. Si les progrès sont aujourd’hui flagrants, il reste néanmoins encore un certain nombre de défis à surmonter, tels que le transfert des ressources aux Col- lectivités Territoriales. Présente au Mali depuis plus de 40 ans, la Suisse focalise ses appuis sur la décentralisation et le développement local pour lutter contre la pauvreté. En 2010, elle a adhé- ré à l’arrangement cadre entre le Gouvernement du Mali et les Partenaires au Développement relatif aux Appuis Budgétaires. Ceci vise non seulement à accroître l’effi- cacité de l’aide, mais aussi à renforcer l’Etat au travers d’appuis aux élus locaux, aux communautés de base et à la société civile. Ayant opté pour un appui budgétaire sectoriel décentralisé (ABSD), la Suisse a choisi de recou- rir à des conditionnalités de mise en œuvre conformes aux exigences des procédures nationales en matière de gestion budgétaire. En effet, c’est en 2006 que la Suisse amorce un virage dans son mode d’intervention. Elle passe de l’exécution de ses propres projets sectoriels au financement des programmes des institutions locales comme le Conseil régional de Sikasso, les communes, les cercles et leurs regroupements (intercollectivités). Dans le cadre de son appui direct aux collectivités territoriales (CT), la Suisse signe des conventions avec celles-ci et met à leur dispo- sition des subventions versées au niveau du comptable public des CT : le trésor au niveau local. Les exécutifs de ces collectivités ordonnent les paiements aux comptables de l’Etat pour des activités programmées dans le cadre de l’exercice de leurs compétences. Dans ce schéma, la Suisse se donne pour rôle d’aider techniquement ses partenaires locaux à élaborer leur plan et à coordonner leurs interventions sur le terrain. Des prestataires privés sont aussi mandatés pour assurer un accompagnement rapproché de ces dispositifs et veiller à la qualité de la dépense publique. En 2010, un pas supplémentaire est franchi en adhérant à l’Arrangement cadre du 29 Mars 2006 relatif aux appuis budgétaires. Elle signe, en plus, des accords bilatéraux avec le Gouvernement du Mali permettant de préserver les acquis de ses choix stratégiques en faveur de la dé- centralisation et du développement local. Ces différents engagements poursuivent deux objectifs majeurs: • Donner une visibilité de l’aide suisse dans la loi de finances nationale et rapprocher la Coopération suisse (DDC) des instruments de mise en œuvre de l’appui budgétaire que sont la Stratégie d’Assistance PRÉFACE
  • 4. 4 C’est le lieu d’adresser nos compliments aux maîtres d’œuvre maliens et suisses de cette capitalisation pour leur effort et la qualité des produits livrés. Nous saisissons cette occasion pour renouveler notre gratitude à tous nos partenaires locaux et nationaux engagés avec nous, dans une parfaite harmonie, pour l’amélioration quotidienne des conditions de vie économiques et sociales des popu- lations maliennes. c) du renforcement du partenariat triangulaire Etat-Col- lectivité locale-PTF : L’ABSD crée un cadre de dialogue permanent entre l’Etat, la Collectivité Territoriale et le Partenaire Technique et Financier ; d)de l’amélioration de la capacité d’absorption : L’aligne- ment de l’ABSD sur les procédures nationales a pour avantage direct de faciliter la gestion des ressources de l’Aide Publique ; e) de l’opérationnalisation du processus PPBS (Planifica- tion, Programmation, Budgétisation et Suivi/évalua- tion) : L’ABSD favorise l’alignement du budget sur les priorités des collectivités territoriales. Il produit en re- tour un impact positif sur la qualité de la planification qui devient plus réaliste et prévisible ; f) du renforcement de l’autonomisation des acteurs : Du fait de la prédominance des acteurs locaux dans le processus, l’ABSD favorise leur responsabilisation dans la gestion publique locale, la facilité de maîtrise des procédures nationales, etc. ; g) de la promotion de la territorialisation des politiques publiques à travers la coopération entre les CT : L’ABSD suscite la création des intercollectivités pour la réalisation de projets structurants à l’échelle des terri- toires ; h) du renforcement des rapports entre les administra- tions décentralisées et déconcentrées : Dans le cadre de la mise en place de l’ABSD, les services déconcen- trés de l’Etat bénéficient également de ressources pour renforcer leurs rôles d’appui-conseil auprès des collectivités territoriales. En plus de ces opportunités, l’ABSD s’est illustré comme un instrument de financement de la décentralisation adapté aux contextes fragiles. Il a fonctionné pendant la crise politico-sécuritaire de 2012 qui avait pourtant empêché les autres mécanismes existants d’opérer. A partir de ce moment, l’ABSD a suscité un intérêt auprès de plusieurs PTF, considéré comme un outil crédible de financement de la décentralisation. Dans le but de partager ses expériences, la Suisse a com- mandité une étude de capitalisation pour faire le point sur les acquis, les contraintes et les perspectives d’amé- lioration de l’ABSD. Le rapport de cette étude étant vo- lumineux, la Suisse s’est engagée dans l’élaboration de ce support synthétique, plus adapté pour communiquer sur l’instrument. L’identification des défis et la réflexion sur la simplification de certaines procédures feront l’objet d’échanges avec le Gouvernement du Mali. Abdoul Wahab Dieng, Chargé de programme Gouvernance et Paix, BuCo Bamako Abdel Kader Dicko, Conseiller Régional Gouvernance – Décentralisation, BuCo Bamako Mme Hawa Soumaré, Chargée Finances / Controlling, BuCo Bamako Signature de l’accord de projet de l’ABSD
  • 5. 5 SOMMAIRE Préface 3-4 Abréviations 5 Définition de l’ABSD 6 Contexte : historique et enjeux de l’ABSD 7 La Déclaration de Paris 7 La décentralisation 8 Les principes de l’ABSD 9-10 Les étapes de l’ABSD 11-13 Les conditionnalités de décaissement 13 Les acteurs et leur rôle dans le dispositif 14-15 Les éléments du calendrier 15-16 Les plus-values de l’ABSD 16-18 Les défis et perspectives de l’ABSD 18-19 Les défis 19 Les évolutions envisagées 19 Annexe : le calendrier du processus budgétaire de l’Etat 20 AB Appui Budgétaire ABSD Appui Budgétaire Sectoriel Décentralisé CLOCSAD Comité Local d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de Développement CROCSAD Comité Régional d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de Développement CT Collectivité territoriale DDC Direction du développement et de la coopération (suisse) DGB Direction Générale du Budget DNCF Direction Nationale du Contrôle Financier DNTCP Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique PPA Plan pluriannuel (plan d’actionprogramme triennal) PTF Partenaire technique et financier STD Services techniques déconcentrés (de l’Etat) ABRÉVIATIONS
  • 6. 6 Le dispositif est complété par un mandataire (4) qui ap- porte l’assistance technique de proximité en renforçant les compétences nécessaires à la conception, la mise en œuvre et le suivi des actions. La Direction du développement et de la coopération suisse (DDC) assure avec l’assistance technique de proxi- mité le suivi de la mise en œuvre des activités planifiées (5) à travers des missions et l’analyse des rapports nar- ratifs et financiers. « L’ABSD n’est pas qu’une modalité financière. C’est un dis- positif systémique qui soutient un programme en mettant à disposition des CT des ressources financières et des compé- tences utiles pour renforcer leur responsabilité dans la maîtrise d’ouvrage du développement local. » 1 Par commodité rédactionnelle, dans la suite de la brochure, la formulation « collectivité » est utilisée. L’Appui Budgétaire Sectoriel Décentralisé (ABSD) est un dispositif qui a été conçu dans le cadre de la coopé- ration bilatérale entre le Gouvernement du Mali et la Suisse. Avec l’ABSD, l’aide au développement de la Suisse est acheminée aux collectivités territoriales à travers l’Etat malien. Les caractéristiques du dispositif ABSD sont les sui- vantes : • (1) Un accord liant le Mali, la Suisse et une collectivi- té territoriale (CT) ou un regroupement de collecti- vités1 ; • (2) Un plan pluriannuel de développement conçu et mis en œuvre par une CT avec l’appui des services techniques déconcentrés de l’Etat (STD) ; • (3) Des ressources financières extérieures (contribu- tion suisse ou autre PTF) mises à disposition de la CT et des STD selon les procédures de l’Etat malien (budget, comptabilité publique) et pilotées par les services centraux étatiques (DGB, DNCF, DNTCP). CT : collectivité territoriale - STD : services techniques déconcentrés de l’Etat - DNTCP : Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique - DNCF : Direction Nationale du Contrôle Financier - DGB : Direction Géné- rale du Budget - DDC : Direction de la coopération et du développement DÉFINITION DE L’ABSD Mandataire Accord de projet CT SUISSE DDC DNTCP Loi de finances Procédures nationales DNCF DGB STD 4 1 Rapports5 Etat Malien 2 3 3 Plan pluriannuel Définition schématique de l’ABSD
  • 7. 7 Est « Sectoriel » • Car il vise à financer des dépenses ciblées dans un ou plusieurs secteurs retenus de commun accord entre les parties prenantes (Gouvernement, collecti- vité territoriale et DDC). Est « Décentralisé » • Car il est transféré à une collectivité territoriale et à des structures déconcentrées de l’Etat (qui ap- portent l’appui technique et l’appui conseil aux CT) pour financer leurs dépenses au niveau local. AB, ABG, ABS, ABSD L’appui budgétaire (AB) est une ressource apportée par un partenaire au budget de l’Etat bénéficiaire et géré dans le respect des procédures et normes budgé- taires nationales en s’appuyant sur les systèmes et les institutions nationales. Les ressources apportées à l’Etat bénéficiaire par le partenaire au développement sont directement versées au Trésor public. L’appui budgétaire est général (ABG) lorsque la res- source concernée ne fait l’objet d’aucune affectation par le donateur3 : une autonomie totale est donnée au bénéficiaire pour son utilisation. L’appui budgétaire est sectoriel (ABS) quand il est affecté à un secteur spécifique. L’ABS est dit décentralisé (ABSD) quand il est destiné à une collectivité territoriale au moment de son octroi par le donateur. L’ABSD s’inscrit dans le cadre de l’Arrangement Cadre de 2010 entre le Gouvernement du Mali et les parte- naires au développement relatif aux appuis budgétaires. Le choix de ce dispositif a été opéré dans un contexte où les partenaires cherchaient à respecter des engage- ments potentiellement délicats à concilier : • Respecter les principes de la Déclaration de Paris et donc renforcer le leadership de l’Etat malien dans le processus d’aide au développement. • Favoriser le processus de décentralisation de l’ad- ministration malienne et une logique d’intervention fondée sur un développement de proximité. La Déclaration de Paris La Déclaration de Paris2 vise l’amélioration de la qualité, de l’efficacité et de l’impact de l’aide publique au déve- loppement. Entre autres mesures, elle prône le renfor- cement du leadership du pays récipiendaire dans la définition des politiques et la coordination de l’aide publique au développement. Etant une variante spécifique d’appui budgétaire (voir encadré), l’ABSD permet d’atteindre cet objectif, car l’Etat est étroitement associé aux différentes phases du processus. Ainsi, bien que l’aide soit destinée in fine aux collectivités, l’aide transite par le budget de l’Etat central. En outre, l’Etat choisit avec la DDC les secteurs et les structures bénéficiaires des appuis budgétaires (l’ABSD est un appui budgétaire sectoriel ciblé sur les priorités du partenaire). 2 La « Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au déve- loppement » est un accord international auquel une centaine de ministres, de responsables d’organismes d’aide et d’autres hauts fonctionnaires ont adhéré en 2005. 3 Ou partenaire technique et financier (PTF). MOT À MOT, L’ABSD : Est un « Appui » • Des ressources extérieures sont mises à disposition d’une collectivité, d’un regroupement de collec- tivités (intercollectivités/intercommunalités), d’un service technique déconcentré de l’Etat. Est dit « Budgétaire » • L’appui est inscrit comme recette budgétaire de l’Etat, à gérer selon les procédures nationales (auto- nomie de gestion). CONTEXTE : HISTORIQUE ET ENJEUX DE L’ABSD
  • 8. 8 L’ANICT De nombreux partenaires au développement interve- nant dans la décentralisation au Mali font transiter leur appui financier par l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (ANICT). L’ANICT a été créée en 2000. Elle a été érigée en Etablis- sement Public National à caractère Administratif doté de personnalité morale et d’autonomie financière. Elle a pour mission de gérer les subventions affectées à la réa- lisation des investissements dans les collectivités locales et de garantir certains de leurs prêts. Les ressources financières y afférentes sont mobilisées dans le cadre du Fonds National d’Appui aux Collectivités Territoriales (FNACT). Le fonctionnement de l’institution est assuré par le prélèvement des frais de gestion sur le finance- ment mobilisé. La DDC a quant à elle préféré développer une modalité alternative (l’ABSD). En effet, l’ABSD correspond mieux à la philosophie de l’Accord de Paris, puisqu’il est sou- mis aux procédures définies par la règlementation na- tionale. La décentralisation Durant les deux dernières décennies, la décentralisa- tion4 est devenue un enjeu majeur au Mali. Lors des états généraux de la décentralisation tenus en 2013, les débats ont abouti au constat suivant : la décentralisation apparaît toujours comme une option incontournable dans la recherche d’une meilleure gou- vernance démocratique du pays. Pour sa part, la coopération suisse a poursuivi sa longue tradition d’appui au processus de décentralisation en consolidant ses acquis. Son intervention est fondée sur une logique de proximité. En effet, l’ABSD favorise très clairement le renforcement du processus de décentralisation puisqu’il permet de soutenir les priorités de développement des collectivi- tés territoriales. Avec l’ABSD, le transfert de compétences et l’attri- bution des ressources financières aux collectivités territoriales deviennent effectifs. L’ABSD est alors un dispositif qui correspond parfaite- ment aux ambitions du gouvernement malien : un Etat fort et des collectivités décentralisées fortes. 4 La décentralisation est un processus qui consiste à transfé- rer des compétences de l’État vers les collectivités.
  • 9. 9 L’ABSD s’est fondé sur des principes modernes de ges- tion publique. Ils sont passés en revue ci-dessous. La transparence renvoie à la clarté du processus d’uti- lisation de l’aide et à la bonne information de tous les acteurs. Elle implique notamment de fournir des infor- mations détaillées, d’évaluer conjointement l’efficacité de l’aide et de garantir une culture de redevabilité ou reddition des comptes aux citoyens. Ce principe est sou- vent le meilleur moyen de rallier l’adhésion de l’opinion publique aux politiques d’aide au développement. L’approche axée sur les résultats signifie que le PTF et la collectivité gèrent et mettent en œuvre l’aide en se concentrant sur les résultats attendus et en évaluant régulièrement les performances acquises en vue d’amé- liorer les processus. Cela implique également des capa- cités de management avérées des collectivités dans la manière d’atteindre les résultats. Ces éléments vont de pair avec une relation de confiance et une responsabilisation du bénéficiaire de l’aide. La DDC accompagne et assure le suivi, mais laisse la collectivité libre de choisir les projets prioritaires et de les réaliser. L’ABSD, c’est aussi une approche « bottom up ». En effet, c’est la collectivité territoriale qui établit sa straté- gie et choisit avec les communautés les projets à soute- nir. Ainsi, un développement de proximité est favorisé, par opposition à un développement qui pourrait être imposé par le « haut » (approche « top down »). La DDC privilégie une approche basée sur des pro- grammes pluriannuels, dans le respect de la règle- mentation malienne (PDSEC5 ). Ceci permet notamment aux collectivités d’établir une stratégie de moyen terme, de planifier et de préparer des investissements (études de faisabilité), d’améliorer la prévisibilité des apports d’aide et des réalisations. 5 Plan de Développement Social, Economique, et Culturel LES PRINCIPES DE L’ABSD ABSD Transparence Approche«bottomup» Approcheaxée surlesrésultats Approcheparprogrammes pluriannuels Appropriationetalignement Confiance,responsabilisation Redevabilité Efficacitéetefficience
  • 10. 10 Autre principe fondamental de l’ABSD : la redevabilité. L’ABSD accorde une grande importance aux approches participatives, à l’implication et au contrôle citoyen. La restitution publique du compte administratif de la col- lectivité territoriale6 ou encore la constitution de comi- tés de contrôle citoyen sont des manières de concrétiser la redevabilité. Dans l’esprit de la convention de Paris, l’ABSD favorise l’appropriation et l’alignement. En effet, le pays est activement associé à la conception et à la mise en œuvre de l’ABSD. De plus, la DDC s’ « aligne » sur les stratégies nationales de développement, sur les institu- tions et les procédures nationales. « L’utilisation des procédures nationales est la méthode la plus fiable pour acheminer les fonds aux collectivités territoriales » Enfin, l’ABSD favorise l’efficacité et l’efficience. En s’appuyant sur les procédures et institutions nationales, qui sont les mieux connues par les acteurs, les fonds sont mis à disposition des collectivités territoriales de manière efficace. Mais aussi de manière efficiente, puisque le dispositif repose entièrement sur des insti- tutions existantes : il génère des coûts d’intermédiation moindres par rapport aux autres modalités de finance- ment. 6 Cette restitution est prévue par la règlementation malienne. Le dispositif ABSD s’y conforme. LES PRINCIPES DE L’ABSD Fonctionnement des services RESSOURCES EXTERNES • Produit des emprunts (exclusivement destinés au finacement des investissement) • Dons et Legs • Autres ressources (Coopération décentralisée, intercommunalité, Partenariat Public Privé RESSOURCES PROPRES Infrastructures à vocation économique Salaires des agents Equipements et services à vocation sociale DEPENSES DE FONCTIONNEMENT RESSOURCES BUDGÉTAIRES Dotations et subventions spéciales de l’État aux collectivités territoriales PRODUITS PAR NATURE Produits d’exploitation ; produits financiers ; revenus du domaine ; redevances RESSOURCES FISCALES Impôts d’état transférés, Impôts et Taxes locaux directs, Impôts et Taxes locaux indirects DÉPENSES D’INVESTISSEMENT Les éléments faisant l’objet de la redevabilité
  • 11. 11 L’ABSD nécessite une phase de mise en place initiale. Celle-ci est similaire à la démarche d’identification et de formulation d’un projet d’investissement public. Au début du processus, une mission d’évaluation identifie les besoins d’appui dans les localités et secteurs (l’ABSD est un appui budgétaire ciblé). Les choix sont faits par les collectivités territoriales et soutenus par le PTF (la DDC) en articulation avec ses orientations stratégiques. La formulation de l’ABSD consiste à décrire le contenu de l’appui ainsi que les modalités et le calendrier indica- tif des décaissements. Cette formulation se concrétise par la signature d’un Accord de projet entre le Gouver- nement et le PTF. L’accord est alors considéré comme un arrangement spécifique dans le cadre de l’Arrangement Cadre relatif aux appuis budgétaires. L’Arrangement Cadre7 Une douzaine de PTF sont signataires de l’arrangement de juillet 2010. Il organise le cadre général des appuis budgétaires globaux et sectoriels. L’ABSD est une va- riante de l’AB. De ce fait, sa mise en place est condi- tionnée par l’adhésion préalable du PTF aux conditions générales des Appuis budgétaires au Mali. L’Accord de projet8 Chaque programme ABSD fait l’objet d’un Accord de projet entre le Gouvernement du Mali et la Suisse. Cet accord précise notamment : • Le secteur visé ; • La collectivité territoriale bénéficiaire ; • Les services techniques déconcentrés de l’Etat béné- ficiaires ; • Le calendrier, la durée du projet ; • Les engagements des parties contractantes ; • Les modalités de mise en œuvre et de flux financiers. Formellement, seuls le Gouvernement du Mali et la Suisse signent la convention. Mais la collectivité concer- née est néanmoins clairement associée au processus. 7 Plus rigoureusement, il s’agit de l’« Arrangement Cadre entre le Gouvernement du Mali et les Partenaires du Déve- loppement relatif aux Appuis Budgétaires » (juillet 2010). 8 Les termes « convention », « arrangement spécifique » ou encore « accord cadre spécifique » sont également utilisés dans la pratique. Le plan pluriannuel (PPA) Le plan pluriannuel (PPA) est élaboré au début du pro- cessus pour concrétiser la convention avec la collectivité partenaire. Le PPA élaboré par la collectivité territoriale bénéficiaire indique sa vision à court/moyen terme et ses priorités d’action. Il fait l’objet d’une consultation publique des citoyens, d’une délibération du Conseil de la collectivité, d’un partage avec les acteurs étatiques et non étatiques (société civile, secteur privé, etc.) lors des réunions des CLOCSAD au niveau Cercle ou des CROCSAD au niveau régional. La durée du PPA est généralement de 3 ou 4 ans. Il est décliné en plans annuels durant sa phase de mise œuvre (voir ci-dessous). LES ÉTAPES DE L’ABSD
  • 12. 12 LES ÉTAPES DE L’ABSD PPA des CT/STD 1. Annonce de la DDC à la DGB (ins- cription au budget de l’Etat) 2. Plan annuel des CT/STD approuvé 3. Versement des fonds DDC au Trésor 4. Mise à disposition des fonds aux CT/STD 5. Exécution du plan annuel selon les procédures nationales Accord de Projet Mali-Suisse PPA : plan pluriannuel - CT : collectivité territoriale - STD : services techniques déconcentrés de l’Etat - DGB : Direction Générale du Budget - DDC : Direction de la coopération et développement. 1. Annonce de la DDC à la DBG C’est un des défis de l’ABSD : les montants prévus pour l’année N doivent être annoncés par la DDC à la DGB au premier semestre de l’année N-1 pour être inscrits dans le projet de loi de finances. Les informations doivent respecter la nomenclature budgétaire articulée autour d’une rubrique « Fonctionnement » et d’une rubrique « Investissement ». Le budget d’Etat est transmis au Conseil des ministres puis soumis au vote de l’Assem- blée nationale au plus tard en décembre. Cette première étape du cycle précède donc nettement les suivantes. 2. Elaboration et validation du plan annuel La collectivité territoriale, appuyée par l’assistance tech- nique (mandataire), élabore le plan annuel et son budget (qui découle du PPA). Après sa validation par les organes délibérants des CT, la DDC approuve le plan notamment par rapport à sa contribution. Il est important de souli- gner que le plan annuel est celui de la collectivité qui le finance à travers ses ressources propres, celles de l’Etat et les contributions des partenaires extérieurs. 3. Versement des fonds par la DDC au Trésor Après la promulgation de la loi des finances, le Minis- tère de l’économie et des finances demande à la DDC de procéder au versement de ses fonds au Trésor. Confor- mément aux modalités de versement de l’ABSD, la DDC y verse alors une première de tranche de 60% de sa contribution annuelle à la collectivité. La deuxième tranche de 40% intervient à la fin du premier semestre après validation du rapport technique et financier et réception de l’approbation de la restitution du compte administratif de l’année n-1. 4. Mise à disposition des fonds Le Ministère en charge des finances et du budget pro- cède à l’ouverture des crédits en faveur des bénéficiaires (collectivités territoriales et services techniques décon- centrés) conformément à la répartition fournie par la DDC.
  • 13. 13 Les étapes de mise en œuvre sont ici schématisées. Dans les faits, les décaissements de fonds de l’ABSD sont effectués annuellement en deux tranches. De plus, différents documents opérationnels rendent compte de la mise en œuvre des activités. Le plan annuel9 permet de mettre à jour le PPA et donc d’affiner la prévision des activités de l’année à venir. Ce plan est rédigé au troisième trimestre de chaque année pour l’année n+1. Il est accompagné d’un budget. Notons encore que des audits annuels conjoints (Etat et DDC) de la gestion administrative et financière sont conduits chaque année par des experts indépendants et des inspecteurs des finances publiques désignés par le ministère des finances. 5. Exécution du plan annuel La mise en œuvre opérationnelle, technique et finan- cière est assurée par les collectivités territoriales et les services techniques déconcentrés de l’Etat avec l’appui du mandataire. La mise en œuvre de l’ABSD est faite dans le respect des règles et procédures nationales relatives aux marchés publics et à la comptabilité publique. 9 Dans la présente brochure, seul le terme « plan plurian- nuel » est utilisé. Dans la pratique, on parle aussi de « pro- gramme triennal » ou encore de « plan d’action ». Les ressources de l’ABSD sont décaissées en deux tranches. La première intervient au début du premier tri- mestre de l’année ; la deuxième, au cours du troisième trimestre. Le déblocage des tranches est soumis à des conditionnalités, qui sont précisées dans l’accord cadre. Les conditionnalités générales et sectorielles sont partagées par l’ensemble des PTF qui procèdent à des AB au Mali. Globalement, il s’agit de documents qui donnent une appréciation des conditions macroécono- miques relatives aux appuis budgétaires. Les conditionnalités spécifiques sont basées sur le niveau d’atteinte des résultats dans la mise en œuvre du programme. Pour la première tranche, les conditions sont : • Une appréciation positive du rapport sur l’année écoulée ; • Un plan annuel approuvé par les instances compétentes et un budget y afférant ; • L’inscription des activités financées par l’ABSD dans le budget primitif de la collectivité. Concernant la seconde tranche, les conditions sont notamment : • La restitution publique du compte administratif de l’année écoulée ; • L’approbation du rapport du premier semestre. LES CONDITIONNALITÉS DE DÉCAISSEMENT
  • 14. 14 LES ACTEURS ET LEUR RÔLE DANS LE DISPOSITIF La collectivité territoriale La collectivité territoriale assure la maîtrise d’ouvrage de son programme. Avec l’appui de l’assistance technique (mandataire), elle procède à l’élaboration de son plan pluriannuel décliné en plans annuels durant sa période de mise en œuvre. Elle présente ces documents aux CROCSAD ou CLOC- SAD et inscrit les montants des différentes contributions dans son budget primitif. Les services déconcentrés de l’Etat Les services déconcentrés de l’Etat sont des acteurs clefs du dispositif de mise en œuvre de l’ABSD, car ils doivent assurer un appui conseil et technique aux collectivités territoriales dans la mise en œuvre des activités. Deux catégories d’acteurs sont à distinguer : • les services financiers intervenant dans la mise en place des crédits budgétaires (conformité des déci- sions locales avec les lois et règlements nationaux). Il s’agit des services du budget, du trésor et du contrôle financier. • et les services techniques intervenant dans la mise en œuvre des activités de développement. CROCSAD et CLOCSAD L’ABSD ne dispose pas de cadre spécifique de pilotage et de coordination. Il s’appuie sur des cadres exis- tants en l’occurrence les Comités régionaux et locaux d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de développement (CROCSAD et CLOCSAD). Ceux-ci : • Assurent le pilotage du programme ; • Approuvent les plans pluriannuels et leurs mises à jour ; • Veillent à la cohérence entre les programmes locaux et les programmes nationaux. Les groupes socio-professionnels Les groupes socio-professionnels locaux sont également des bénéficiaires de l’ABSD. On peut noter les PME/PMI, les associations de femmes ou de jeunes, etc. Dans le dispositif de l’ABSD, les organisations de la société ci- vile assurent une veille citoyenne permanente exigeant à tous les stades la restitution des activités, des résultats atteints et des sommes dépensées. Ces groupes béné- ficient aussi de l’appui d’organisations expérimentées de la société civile et parfois de l’assistance technique de proximité. Les services centraux de l’Etat Les services centraux de l’Etat (Direction générale du Budget, Trésor public, Contrôle financier) assurent la mise à disposition des fonds aux acteurs locaux à travers des ouvertures de crédits conformément aux termes des accords. Ils veillent aussi au respect des procédures lé- gales en vigueur au Mali. Le CROCSAD de Sikasso
  • 15. 15 ÉLÉMENTS DE CALENDRIER La DDC La Direction du développement et de la coopération suisse (DDC) apporte son appui technique et financier aux partenaires locaux, veille à la bonne utilisation des ressources dans le respect des clauses de l’accord de financement. Elle s’assure de la mise en cohérence de ses appuis avec ses orientations stratégiques et les politiques nationales. Enfin, la DDC promeut la col- laboration avec les services déconcentrés de l’Etat et l’instauration de la culture de redevabilité, d’inclusion des légitimités traditionnelles, des femmes, des jeunes Le calendrier de l’ABSD suit les mêmes étapes que le processus budgétaire de l’Etat. Tenant compte des ré- alités et des contraintes des partenaires, la DDC fait respecter le calendrier de l’Etat à ses partenaires en adaptant les procédures. Le calendrier budgétaire de l’Etat est élaboré par la Di- rection Générale du Budget pour mieux faire connaître, par l’ensemble des acteurs, les moments-clés de l’éla- boration du budget en les déclinant étape par étape. Ces différentes étapes permettent de voir les actions précises qui sont menées du début de la préparation du budget jusqu’à sa promulgation, qui est la dernière action du calendrier du processus budgétaire de l’Etat. La promulgation n’est rien d’autre que l’acte qui rend le budget exécutoire. de la société civile et du secteur privé dans le cadre de son approche multi acteurs. L’assistance technique de proximité (le manda- taire) Elle est mise à disposition par la DDC. Elle assure le contrôle qualité des documents produits par les parte- naires locaux et apporte ses appuis-conseils dans la mise en œuvre des projets. Elle contribue au renforcement des capacités des acteurs locaux. Une représentation complète du calendrier budgétaire de l’Etat est proposée en annexe. « La fonction première d’un budget est de résoudre les préoccupations des citoyens » Au regard de ces considérations, le calendrier spécifique ci-dessous est proposé. Le tableau fait la synthèse des principales activités à réaliser durant l’année pour évi- ter tout dérapage dans la mise en œuvre de l’ABSD. Le tableau se focalise surtout sur les activités de la collec- tivité territoriale.
  • 16. 16 Après quelques années de mise en œuvre au Mali, l’ABSD a démontré de véritables plus-values par rapport à d’autres modes de financement des collectivités terri- toriales. Les principales d’entre elles sont présentées ici. Le renforcement du partenariat triangulaire Etat-Collectivité-DDC. L’ABSD crée un cadre de tra- vail permanent entre l’Etat, la Collectivité territoriale et la DDC. La mise en place et la bonne gestion de l’ABSD requièrent un dialogue permanent entre ces acteurs sur le processus de planification, de suivi et de pilotage. Le renforcement du leadership national et local. D’une part, l’ABSD s’appuie principalement sur les structures et procédures nationales. D’autre part, l’Etat influence le choix des secteurs et des collectivités, puisqu’il est partenaire de la convention signée avec la DDC. Le renforcement de l’autonomisation et des ca- pacités des acteurs. Du fait de la prédominance des acteurs locaux dans le processus, l’ABSD favorise : • la responsabilisation des CT dans la gestion des affaires publiques ; • la maitrise des procédures nationales en permettant à terme aux collectivités territoriales de mieux assu- mer leurs rôles de maîtres d’ouvrage ; • le renforcement de leur capacité en termes de reddi- tion des comptes ; • le rétablissement de la confiance entre élus et citoyens à travers les actions de redevabilité et d’inclusion. Des effets d’apprentissage comparables ont été consta- tés auprès des entrepreneurs locaux. LES ÉLÉMENTS DE CALENDRIER LES PLUS-VALUES DE L’ABSD Activités N-1 Année N N+1 D N-1 J F M A M J J A S O N D J N+1 du plan d’action. Tenue du dialogue de mise en œuvre Détermination des montants ABSD à inscrire dans le budget de l’Etat. Annonce à la DGB des montants prévisionnels ABSD à inscrire dans la Loi de Finances et information des partenaires et mandataires des montants annoncés à la DGB. Inscription des montants de l’ABSD dans le projet de Loi de Finances. Production du Rapport semestriel tranche. pour le décaissement de la 2ème Adoption du projet de Loi de Finances en Conseil des ministres. Inscription des montants prévisionnels ABSD du projet de Loi de Finances dans les budgets primitifs des C.T. Finalisation des budgets primitifs des collectivités territoriales. Ouverture des crédits ABSD en vue de leur exécution.
  • 17. 17 « L’approche générale de l’ABSD a de nombreuses ver- tus. En faisant confiance aux acteurs, ils apprennent à planifier, à gérer et à atteindre des résultats. » Les adaptations aux évolutions des contextes fra- giles et à la diversité des contextes. Lors des événe- ments de 2012 au Mali, les programmes ABSD ont pu être poursuivis et cela même dans une des régions les plus touchées par la crise (Tombouctou). Une meilleure traçabilité de l’aide publique au dé- veloppement. L’ABSD fait intervenir plusieurs acteurs dans sa chaîne de gestion. L’origine et la destination finale des ressources sont connues de tous. En outre, en inscrivant les données de l’ABSD dans le budget de l’Etat, les données financières y afférentes sont automa- tiquement retracées dans la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale. L’aide suisse devient très lisible au niveau national. L’amélioration de la capacité d’absorption des ressources par les CT. L’alignement de l’ABSD sur les procédures nationales a pour avantage direct de facili- ter la gestion des ressources de l’aide publique, car ces procédures sont par conception les mieux adaptées au contexte de gestion des collectivités territoriales. Ces procédures sont en outre relativement mieux maitrisées que celles de la DDC ou des autres PTF, ce qui réduit fortement les risques de non consommation des crédits à cause de la multiplicité des procédures. Le renforcement des rapports entre les adminis- trations décentralisées et déconcentrées. Dans le cadre de la mise en place de l’ABSD, les services décon- centrés de l’Etat bénéficient également de ressources pour assurer leurs rôles d’appui conseil et d’assistance auprès des collectivités territoriales ; ce qui implique la mise en place de programmes conjoints de travail. La promotion de la coopération intercollectivités. L’ABSD suscite la mutualisation des ressources au niveau des CT à travers les intercollectivités et les intercom- munalités pour la réalisation de projets structurants de développement local à l’échelle territoriale. Dans les contextes fragiles, on s’adapte ! La situation sécuritaire instable complique fortement la gestion des collectivités territoriales et la réalisation de projets dans les zones concernées. L’accessibilité réduite rend difficile la fourniture d’appui conseil notamment par les services de l’Etat, empêche la tenue de réunions sur place et occasionne des retards dans la transmission et le traitement des dossiers ainsi que dans la réalisation des projets d’investissements. Dans ce contexte, il est aussi difficile d’impliquer les communautés locales qui sont indispensables à la réussite d’un projet. Alors on s’adapte ! – Tout d’abord on travaille avec les communautés locales présentes sur place. Il faut les laisser dialoguer entre elles afin qu’elles trouvent des solutions pour sécuriser les investissements. Le prin- cipe du développement par la base prend ici tout son sens. Une approche spécifique est donc nécessaire pour chaque communauté. Et il est nécessaire de les appuyer par des mesures adaptées : renforcement des capacités, accès à Internet, organisation de sessions délocalisées. Et il faut s’adapter à leur rythme ! – Toutes ces activi- tés occasionnent des coûts spécifiques, indispensables à la réalisation de projets dans les zones fragiles. Ces coûts doivent être prévus dans des lignes budgétaires dédiées. Mais où se trouve la ligne rouge, la situation au-delà de laquelle l’ABSD ne peut plus être appliqué ? – La mise en œuvre d’un ABSD reste possible même si les élus locaux et les services de l’Etat ne sont pas présents sur place comme dans certaines collectivités de la région de Tombouctou. Si la collectivité territoriale n’est pas fonc- tionnelle, il est encore possible de trouver des solutions qui s’appuient sur les communautés locales. La situation devient très délicate si les communautés ne sont plus accessibles. Pour terminer, la ligne rouge est franchie si le suivi du projet n’est plus possible. Dans les contextes fragiles, l’ABSD a montré qu’il est un outil robuste et agile. Il a résisté pendant cette crise là où d’autres modalités ont été obligées de s’arrêter. L’analyse régulière des contextes d’intervention selon les méthodes de la Gestion de Projets Sensible aux Conflits (GPSC/CSPM) ainsi qu’une analyse des acteurs et des risques fiduciaires permettent à l’ABSD de s’adap- ter facilement.
  • 18. 18 LES PLUS-VALUES DE L’ABSD DÉFIS ET PERSPECTIVES DE L’ABSD Plus-values de l’ABSD Promotion de la coopération intercollectivités Meilleure traçabilité de l’aide publique Renforcement du partenariat Etat-CT-DDC Adaptations aux évolutions des contextes fragiles et à la diversité des contextes Autonomisation / responsabilisation des acteurs Renforcement du leadership national et local Renforcement des rapports entre administrations décentralisées et déconcentrées Meilleure capacité d’absorption des ressources par les CT Défis de l’ABSD Assouplir/ simplifier les conditionnalités pour le versement des tranches de paiement Intensifier les programmes de renforcement des capacités des acteurs locaux Améliorer la planification des investissements Anticiper Mettre en place des cadres de concertation permanents sur l’ABSD au niveau national et local Améliorer la communication en désignant des points focaux
  • 19. 19 Depuis son instauration en 2010, l’ABSD a su démontrer sa pertinence. La plupart des acteurs ont été convaincus par ses principes et ses nombreuses plus-values. Toutefois, des défis subsistent. La mise en œuvre peut être optimisée. Des solutions sont déjà testées sur le terrain et d’autres sont en préparation. Ces éléments ont été discutés lors d’un atelier d’échanges qui a réuni les parties prenantes de l’ABSD le 11 juin 2018 à Bamako. Cette section propose une synthèse des réflexions de cet atelier. Ce point de situation a forcément un caractère éphé- mère, car les évolutions du dispositif sont rapides. Les défis Des retards sont parfois constatés dans la mise en œuvre de l’ABSD. Ils constituent la principale préoccupation des acteurs. Les goulots d’étranglement saillants sont pré- sentés ici. Les conditionnalités et procédures sont jugées trop nombreuses et les documents demandés par la DDC ne sont pas tous jugés indispensables. Il existe une forte demande des acteurs pour une simplification, un allège- ment des procédures. Le principe de l’aide versée en deux tranches annuelles est particulièrement critiqué. Cela dit, les retards les plus importants sont plutôt constatés pour le versement de la première tranche annuelle. Cepen- dant, il s’avère que si la DDC ne procède pas au versement, cela s’explique fréquemment par une insuffisante plani- fication des investissements de la part des collectivités. En effet, le processus est souvent mal maîtrisé. Les tâches telles que les (pré-)études de faisabilité ou les procédures d’appels d’offres publics ne sont pas suffisamment antici- pées. Autre défi pour l’ABSD, la communication et la circula- tion de l’information. Les informations ne circulent pas toujours de manière optimale. Certains acteurs sont parfois informés avec un temps de retard sur d’autres, ce qui peut créer certaines tensions. Enfin, des critiques entre étages institutionnels sont rele- vées. D’une part, des collectivités dénoncent des lenteurs au sein des administrations centrales de l’Etat. D’autre part, ces dernières dénoncent plutôt une insuffisante connaissance des procédures administratives et fi- nancières nationales par les collectivités territoriales. Les évolutions envisagées Plusieurs réponses à ces problèmes ont déjà été trouvées par les acteurs. D’autres pistes sont envisagées pour l’avenir. Concernant les conditionnalités et les procédures, la DDC a lancé une réflexion pour les alléger. Des simplifications sont envisagées pour faire gagner le système en effi- cience. Ces évolutions du système devront au préalable être discutées avec l’Etat malien, qui est partenaire du dispositif. Sur certains sujets spécifiques tels que la planification des investissements, la conception de documents d’aide au travail pourrait constituer une mesure intéressante. On pense par exemple à un guide de programmation compor- tant un planning des tâches sous forme d’un diagramme de Gantt (dates au plus tôt et au plus tard). Des séminaires sur la question pourraient également être envisagés. La DDC propose d’ailleurs déjà des programmes de ren- forcement des capacités des acteurs locaux, notamment pour ce qui concerne la maîtrise des procédures administra- tives nationales et de la nomenclature. A l’avenir, ces pro- grammes pourraient idéalement concerner tous les acteurs impliqués dans la mise en œuvre de l’ABSD : les collectivités, mais aussi les services déconcentrés de l’Etat, les experts de l’assistance technique de proximité (mandataires), etc. Concernant la communication et les flux d’information, une mesure est en phase de test : un « point focal » est dési- gné dans chaque service central de l’Etat, l’idée étant d’avoir une seule personne de contact pour toute question liée à la mise en œuvre de l’ABSD. Cette mesure a déjà été testée dans deux services centraux, à la grande satisfaction des partenaires concernés. Le point focal améliore considérablement la circulation et la qualité de l’information, mais assure également un suivi de l’évolu- tion des dossiers à l’interne, ce qui a pour conséquence de réduire les éventuelles lenteurs administratives. Dans la continuité de cette mesure, un cadre de concer- tation permanent pourrait être créé. Ce cadre regrouperait des représentants de la DDC, ses partenaires stratégiques et les services centraux de l’Etat (les points focaux). Ces mesures permettraient de contribuer à une des clefs du succès de l’ABSD : entretenir un dialogue permanent entre les acteurs.
  • 20. 20 ANNEXE : LE CALENDRIER DU PROCESSUS BUDGÉTAIRE DE L’ETAT ActivitésFEVMARSAVRILMAIJUINJUILAOUTSEPTOCTNOVDEC EvaluationduBudget-programme2017 Elaborationettransmissiondelalettrecirculaire Auplustard ElaborationetadoptionduDPBEPle30mars ElaborationdesDPPD-PAP2019-2021etavant-projetdebudget 2021etauBSI2019 SélectiondesnouveauxprojetsetprogrammesàinscrireauPTI2019- 09-19Avril Elaborationd’unprojetdelettreadresséauxgestionnairesdanslecadreAuplustard delapréparationdubudgetdupersonnelle2Mai Auplustard le7mai Editiondel’ensembledesétatsnominatifsdupersonnel 0-21maiArbitragetechniquedubudgetordinaire ArbitragetechniquedesProjetsetProgrammes14mai-02juin Auplus OrganisationduDébatd’OrientationBudgétairetard30juin 11-15juinPointagedesétatsnominatifsdupersonnel ArbitrageMinistériel21-28juin leurtransmissionàlaDGB ActualisationdesDPPD-PAP2019-2021surlabasedescréditsarbitréset Juin-Août2018 trésorerie Elaborationdesprévisionsdesrecettesbudgétairesetdesressourcesde CompilationdesdocumentsbudgétairesàlaDGBAoûtàmi-septembre ConseildeCabinetdelaPrimature17-sept ConseildesMinistres.26-sept 28-septTransmissionduprojetdubudgetàl’AssembléeNationale 5-16novLesEchangesdeCertificatsdeCessationdePayement(CCP) Examenetadoptionduprojetdeloidefinances Promulgationdelaloidefinances
  • 24. Pour plus d’informations : Swiss Cooperation Office SDC and Consular agency Cité du Niger (1)  Résidence Tifany/Balmoral Rue 28, porte 537 B.P. 2386 Bamako  République du Mali Téléphone Centrale +223 20 21 73 62 Centrale +223 20 21 31 59 Centrale +223 20 21 32 05 Centrale +223 20 21 08 81 / 82 Fax Centrale +223 20 21 81 79 bamako@eda.admin.ch L’ABSD, un partenariat tripartite fort