1. Qu’est­ce qu’une politique
publique ?
Yves Surel

2. Introduction
 Répondre à une question faussement simple : qu’est­
ce qu’une politique publique ?
 Un terme du langage commun (acteurs politico­administratifs,
journalistes, chercheurs, etc.)
 Un terme large couvrant des réalités multiples : variation des
secteurs, politiques à différents niveaux de gouvernement,
problèmes publics globaux, etc.
 Un lien évident et de plus en plus problématique avec l’Etat ?
 Partir d’un exemple (la canicule de 2003), avant de
présenter quelques éléments de définition et
d’analyse

3. La canicule de 2003
 Les faits :
 Une vague de chaleur non anticipée…
 … définie scientifiquement et administrativement
(températures > 20°C la nuit, 35 °C le jour ; variété des seuils)
 Des problèmes multiples pour différentes
administrations concernées :
 Les centrales nucléaires (problème réchauffement réacteurs et
limites usage de l’eau)
 Les conditions de travail
 Le nombre sans cesse croissant de décès: 14802 selon
l’INSERM (surmortalité par rapport aux années antérieures)

4. La canicule de 2003
 L’Etat face à ces problèmes publics ou les aspects d’une
politique publique :
 Une information partiellement disponible et inégalement
distribuée entre les acteurs publics (météo et santé)
 Une coordination insuffisante des services
 Des moyens inadaptés (Cf. aux urgences avec le manque de
personnels et de lits)
 Des acteurs mobilisés
 Le rôle des acteurs associatifs (syndicat d’urgentistes)
 La médiatisation du problème
 La politisation du problème
 La recherche des causes et des responsabilités

5. Introduction
 Soit une politique publique comme un ensemble
complexe d’enjeux sociaux, d’acteurs publics et
privés, ainsi que de dynamiques et procédures plus
ou moins formalisées
 Les objectifs de l’analyse des politiques publiques :
 Avoir une vue la plus complète possible des faits
 Trouver des éléments d’explication (dimension
analytique)
 Participer (éventuellement) aux débats ou aux processus
attachés à une politique précise (dimension pratique)

6. Introduction
 Plusieurs aspects induits pour cette
présentation :
 La définition problématique : qu’est­ce qu’une
politique publique ? (1)
 Une analyse dynamique : la grille séquentielle
(2)
 Les séquences principales : l’agenda (3) et la
décision (4)

7. 1. Définir les politiques publiques
 Une définition problématique : les politiques
varient dans le temps et dans l’espace
 Une définition simple
« Tout ce qu’un gouvernement choisit de faire ou de ne
pas faire » (Dye, 1998)
 Une définition… moins simple
« Un ensemble de décisions reliées entre elles, pris par
un acteur ou un groupe d’acteurs, avec pour
caractéristique fondamentale de définir les buts à
atteindre, ainsi que les moyens nécessaires pour remplir
les objectifs fixés » (Howlett, Ramesh, 1995)

8. 1. Définir les politiques publiques
 Une politique publique comme « construit social »
(ce que les acteurs en disent…) et comme
« construit analytique » (les composantes d’une
politique)
 Les composantes d’une politique publique (Mény,
Thoenig, 1989)
 Des éléments de contenu matériels et immatériels
 Un programme
 Une orientation normative
 Un facteur de coercition
 Le ressort social

9. 1. Définir les politiques publiques
 Une autre « déconstruction » des
composantes principales (Graziano, 2004)
 Les principes
 Les objectifs
 Les procédures
 Les instruments
 Analyser les politiques publiques :
comprendre comment une société régule les
problèmes auxquels elle est confrontée

10. 2. La grille séquentielle de Jones
 Une vision dynamique de l’action publique : l’idée
de « policy cycles »
 Les « séquences » de toute politique publique
 L’émergence des problèmes
 L’inscription des problèmes sur l’agenda
 La décision
 La mise en œuvre
 L’évaluation
 Terminaison ou changement ?
 Apports et limites de cette approche

11. Schéma adapté de Althaus, Bridgman, Davis, The Australian Policy
Handbook, London, Allen & Unwin, 2007.

12. 3. L’agenda
 La notion centrale d’agenda : l’ensemble des
problèmes qui, à un instant t, suscite l’attention
des pouvoirs publics
 Métaphore de l’énigme : activation de l’action
publique est possibilité de résoudre des problèmes
et/ou des revendications
 La notion de problème : « la perception par les
acteurs d’un écart entre ce qui est, ce qui devrait
être et ce qui pourrait être » (Padioleau, 1982)

13. 3. L’agenda
 Trois aspects:
 L’idée d’un constat sur une situation sociale (les
informations disponibles et diffusées). Elément
cognitif. Ex. : le taux de chômage
 L’aspect prescriptif et normatif. Ex. : le travail
comme vecteur de lien social et valeur
dominante.
 La dimension pratique. Moyens mobilisables ?
Compétences ?

14. 3. L’agenda
 La variation substantielle des
problèmes dans le temps et dans
l’espace :
 Variation « objective » (la déforestation)
 Variation « subjective » (la peine de mort)
 Deux dynamiques le plus souvent associées
(le réchauffement climatique)

15. 3. L’agenda
 Pourquoi un problème est­il public ?
 Un nombre « significatif » d’acteurs
concernés (pas de seuil véritable)
 La résolution du problème est imputée à
des acteurs publics
 Un processus de construction et de
publicisation par étapes

16. 3. L’agenda
 Dynamiques progressives de construction
(Flestiner, Abel, Sarat, 1980­1981)
 Naming (identification et diagnostic des
problèmes)
 Blaming (recherche des causes et imputation
de responsabilités)
 Claiming (production de revendications et
mobilisations diverses)

17. 3. L’agenda
 Quatre dynamiques d’émergence (Favre,
1992) :
 L’émergence progressive par canaux multiples
(les SDF du Canal St Martin)
 L’émergence instantanée (catastrophes
naturelles)
 L’émergence automatique : dispositifs de veille et
problèmes cycliques (pollution)
 L’émergence captée (l’affaire du « sang
contaminé »)

18. 3. L’agenda
 Quatre dynamiques d’inscription
(Favre, 1992) :
 L’inscription complète (la crise)
 L’inscription factice (l’euthanasie)
 La non­inscription (la « saturation » de
l’agenda)
 L’immergence (la réforme de la télévision
publique en 2008)

19. 4. La décision
 Trois points essentiels :
 La formulation des solutions
 La légitimation politique des choix
effectués
 La question centrale de la rationalité des
décisions publiques

20. 4. La décision
 Une première phase de formulation ou de
sélection des alternatives
 Un lien étroit avec la phase d’inscription sur
l’agenda (flexibilité dans l’usage des séquences)
 Production des diagnostics et identification des
solutions jusqu’au choix préférentiel
 Le travail des cabinets et/ou des agences
gouvernementales

21. 4. La décision
 Une seconde phase de légitimation :
 La phase politique et formelle de la
décision : gouverner, c’est assumer un
choix
 Politisation et responsabilité (élément qui
nourrit et facilite les imputations causales
positives ou négatives)
 Exemple : la procédure législative

22. 4. La décision
 Un problème classique et central de rationalité de
la décision publique : produire des décisions
cohérentes, rationnelles et déterminées par le bien
public
 Une question liée à la conception traditionnelle de
l’Etat (Durkheim, Weber) :
 Durkheim et la conception organiciste de la société, où
l’Etat opère comme le cerveau du corps social
 Max Weber et l’Etat moderne comme exemple de
rationalité garantie par l’appareil bureaucratique mis en
place

23. 4. La décision
 La rationalité pure et parfaite comme idéal­
type (vision de l’économie classique) :
 Une connaissance de l’environnement
 La maîtrise des alternatives
 Des préférences explicites, stables et non
ambiguës
 Un décideur unique se comportant comme un
pur intellect

24. 4. La décision
 La rationalité limitée (Herbert Simon)
 L’information est rare, coûteuse et
inégalement distribuée
 Caractéristiques de la rationalité humaine :
 Impossibilité d’anticiper conséquences ;
 Discontinuités (mémoire sélective, décisions parallèles)
 Contraintes institutionnelles/organisationnelles, poids
des habitudes
 Les acteurs sont raisonnables et non rationnels ;
ils s’arrêtent à l’alternative­pivot

25. 4. La décision
 L’incrémentalisme de Lindblom
 Le caractère collectif de la décision
 L’incrémentalisme ou l’évolution de l’action
publique à la marge (« muddling through »)
 Deux exemples :
 Une étude classique sur le processus budgétaire
(Wildavsky)
 Les réformes des systèmes de retraites

26. 4. La décision
 Le modèle de la poubelle (Cohen March
et Olsen, 1972)
 L’inversion des principes de la rationalité
pure et parfaite et la mise à jour
d’anarchies organisées
 Les décisions sont aléatoires et
circonstancielles
 Quelques exemples : Universités, églises,
armées

27. 4. La décision
 Une illustration : Challenger (Morel, 2004)
 Thèse du calculateur amoral : non­respect des
procédures et détournement de l’objectif
 Thèse de la normalisation de la déviance : des
petits écarts successifs à l’égard des procédures
habituelles
 L’explication proposée :
 Une erreur cognitive : attention focalisée sur les
moyennes de température (vague de froid improbable)
 Une appréciation différenciée des risques (conflit
organisationnel entre managers et ingénieurs)

28. Conclusion
 Une politique publique…
 … est un ensemble complexe et évolutif d’acteurs
publics et privés, d’institutions, d’organisations,
de normes, de problèmes sociaux, de demandes
plus ou moins diffuses, d’orientations
idéologiques, etc.
 … est un processus variable organisé autour de
séquences, qui en constituent la grammaire
minimale (de l’agenda à l’évaluation, en passant
par la décision et la mise en œuvre)