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Note d'analyse après les négociations à Bonn (juin 2014)

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Il s'agit d'une note d'analyse du Réseau Action Climat suite aux négociations climatiques qui se sont déroulées à Bonn (juin 2014)

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Note d'analyse après les négociations à Bonn (juin 2014)

  1. 1. Le Réseau Action Climat fédère les associations impliquées dans la lutte contre les changements climatiques NEGOCIATIONS INTERNATIONALES Montreuil, Juin 2014 DE RETOUR DES NEGOCIATIONS A BONN. UNE ECLAIRCIE ENTRE DEUX ORAGES? Du 4 au 15 juin a eu lieu à Bonn la 40 e session des organes subsidiaires de la Convention climat et une nouvelle session de réunion de la Plateforme de Durban (ADP). Sous l’ADP, la session s’est ouverte à partir d’un document des co-présidents décrivant le panorama des discussions (accessible ici : http://unfccc.int/resource/docs/2014/adp2/eng/3infnot.pdf). Pour les ONG, l’objectif de cette session était de marquer des avancées sur plusieurs éléments principaux : les actions de réduction d‘émissions avant 2020, les termes de l’accord après 2020, les financements climat, les pertes et dommages.
  2. 2. 2 1. L’AMBITION À COURT TERME (PRÉ-2020) ENJEUX ? Les pays doivent absolument clore le fossé d’ambition avant 2020 pour pouvoir maintenir le réchauffement sous le seuil des 2°C. Les négociations à Bonn comprenaient deux leviers pour avancer sur ce dossier : les tables rondes ministérielles et les négociations sous WorkStream 2 de l’ADP. Les tables rondes ministérielles. Pour la première fois dans le processus, la session de Bonn s’est ouverte sur deux réunions ministérielles : une sous le Protocole de Kyoto et l’autre sous l’ADP. L’objectif de ces tables rondes ministérielles, fortement sollicitées par la société civile et les pays vulnérables, était d’engager davantage le haut niveau politique dans le processus de négociation jusqu’à Paris, et d’obtenir des nouveaux engagements jusqu’en 2020. ! Dans le cadre de la table ronde ministérielle sur le Protocole de Kyoto, il s’agissait de pousser les pays développés membres à augmenter leurs objectifs (ou par défaut, à annoncer des actions de baisse d’émissions supplémentaires). ! Dans le cadre de la table ronde ministérielle sur l’ADP, il s’agissait pour tous les pays développés d’annoncer des objectifs de réduction d’émissions plus élevés, ainsi que des financements supplémentaires pour clore le fossé de l’ambition avant 2020 et respecter l’engagement pris de mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 (pays développés). Pour les pays en développement, qu’ils annoncent de nouvelles actions volontaires. Workstream 2. Cet espace de négociation doit permettre d’avoir des discussions concrètes sur les actions à développer dans les secteurs porteurs pour clore le fossé de l’ambition. Ces derniers ont déjà été identifiés à Bonn en mars dernier. Il s’agit tout particulièrement des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique. L’objectif était donc que les pays puissent annoncer d’ici le sommet de New York (ou d’ici Lima au plus tard), de nouvelles initiatives communes pour réduire rapidement les émissions de gaz à effet de serre. Il s’agissait aussi d’avancer à Bonn vers les éléments d’une décision à Lima qui donne à la Convention Climat un mandat et un rôle pour fomenter, rendre visibles, rapporter ces actions d’atténuation supplémentaires. La COP de Lima pourrait également donner des lignes directrices au Fonds vert pour que sa fenêtre « atténuation » finance en priorité des actions dans les énergies renouvelables et les économies d’énergie. D’où l’importance qu’il soit rapidement capitalisé. RESULTAT DES COURSES ? L’ambition pré-2020 demeure le parent pauvre des négociations internationales. Les ministres sont venus les mains vides aux deux réunions ministérielles à l’ouverture de cette session, qui devaient traiter de ces sujets. Ils n’ont fait aucune annonce politique supplémentaire. Et comme la plupart d’entre eux (en tout cas pour l’UE) étaient absents, même l’objectif d’engager en amont le haut niveau politique a échoué. Pourtant, le contexte est plutôt favorable. Il y a un intérêt très fort des pays et des acteurs présents à Bonn pour les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Les agences de l’ONU et les
  3. 3. 3 organisations internationales spécialisées dans ces domaines étaient présentes à Bonn pour rappeler aux Parties que de nombreuses expériences existent déjà sur le terrain, que ces secteurs sont porteurs de nombreux co-bénéfices notamment socio-économiques, et qu’elles n’attendent plus que la volonté politique des Etats pour passer ces solutions à l’échelle. Certaines institutions de la Convention Climat, comme le Comité pour le Mécanisme pour la technologie (composé du Comité pour la technologie et du Centre et réseau sur les technologies climatiques) ont même dû rappeler aux gouvernements qu’elles étaient en ordre de marche pour les aider à préparer des politiques et programmes dans les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. A ce stade, les négociations ont échoué à relier le niveau des experts techniques et celui des décideurs politiques. Une discussion au niveau technique a également eu lieu sur les actions d’atténuation et d’adaptation que les villes peuvent mener, ainsi que le rôle du secteur de l’usage des sols. Encore une fois, ces discussions n’ont pas encore atteint le niveau de la décision politique. En octobre, les réunions techniques se poursuivront, avec un focus notamment sur les forceurs radiatifs (type HFC) et le stockage de carbone. Dans leur résumé, les co-présidents de l’ADP ont souligné l’intérêt de nombreuses Parties pour une décision à Lima qui transforme le Workstream 2 en une plateforme permanente sur les actions d’atténuation, permettent de rendre visibles les actions supplémentaires menées et offre aux pays un « menu de politiques publiques » à mener, dans lequel ils pourraient piocher. Mais pour la plupart des pays en développement, les financements nécessaires ne sont pas au rendez-vous. Surtout qu’à côté de ce processus sous l’APD, le registre des NAMA contient une trentaine de propositions faites par les pays en développement, dont seulement trois ont été financées. PRIORITES POUR LA SUITE ? - Que le Fonds vert puisse financer le développement des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique en priorité dans le cadre de sa fenêtre atténuation, soit en adoptant en interne une liste d’inclusion ou d’exclusion, soit via une décision de la COP20 qui lui donne un mandat de le faire. - Que les chefs d’Etat se déplacent à New York en ayant préparé de nouvelles annonces sur les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique pour la période AVANT 2020. Pourquoi pas sous la forme de programmes financés ou de clubs de pays progressistes. - Que la COP20 de Lima transforme le Workstream 2 en une plateforme d’échange sur les actions d’atténuation, qui rende visible les nouvelles initiatives menées par les Etats, permette le partage d’information et discute concrètement des politiques publiques à mettre en œuvre pour favoriser l’établissement rapide de ces solutions.
  4. 4. 4 2. LES FINANCEMENTS CLIMAT AVANT ET APRÈS 2020 ENJEUX ? A Bonn, les ONG avaient plusieurs objectifs (voir la soumission du CAN ici : http://climatenetwork.org/publication/can-submission-climate-finance-under-adp-2-june-2014). D’une part, s’assurer que les financements publics pour le climat continuent d’augmenter chaque année pour atteindre l’objectif de 100 milliards de dollars d’ici à 2020. D’autre part, obtenir un engagement ferme des pays développés sur le montant et l’échéance d’une capitalisation du Fonds Vert. Pour les ONG, le Fonds Vert doit être abondé à hauteur de 15 milliards de dollars et ce, dès le sommet de Ban Ki Moon en septembre prochain. La question des financements a traversé et sous-tendu l’ensemble des discussions cette semaine et soulevé trois points d’interrogation : • Quand les pays développés comptent-ils contribuer au Fonds Vert ? Sur quels volumes ? • Comment combler le déficit en financements publics disponibles pour appuyer les pays en développement entre maintenant et 2020 ? • Quels engagements financiers dans l’accord adopté en 2015 (et qui n’entrera pas en vigueur avant 2020), et où les négocier ? RESULTAT DES COURSES ? Concrètement, la question des financements après 2020 s’est posée dans le contexte des propositions « contributions nationales »qui seront proposées par tous les pays dans l’accord. L’intention initiale était d’y parler atténuation seulement mais de nombreux pays en développement souhaitent que les pays développés intègrent leurs contributions financières après 2020 dans leur contribution nationale. Les PMA de leur côté veulent éviter de surcharger les contributions pour qu’elles se concentrent sur l’atténuation, et qu’elles ne détournent pas l’attention de la vraie question : les financements dans l’accord contraignant fin 2015. Pour le CAN, les financements pour appuyer les efforts d’atténuation peuvent et doivent figurer dans ces contributions comme point de départ d’une discussion plus large et collective : • Les pays développés doivent annoncer la couleur sur leurs intentions financières après 2020, les montants indicatifs, les instruments, les canaux pour appuyer les efforts d’atténuation des pays en développement. • Les pays en développement doivent fournir des indications sur leurs besoins financiers pour aller plus loin vu que (paradoxalement) une grande partie du potentiel d’atténuation se trouve chez eux. • Tous les pays doivent expliciter comment ils comptent « verdir » et dépolluer leurs politiques nationales de financement (fiscalité, budget, investissement, etc). Dans tous les cas, les INDCs étant « intentionnelles » et « nationales », on peut déjà anticiper que leur contenu ne sera ni suffisant, ni contraignant. En outre, elles ne règlent pas la question des financements pour l’adaptation. Dans ce contexte, un objectif chiffré en termes de financements publics pour l’adaptation sera nécessaire dans le cadre de l’accord.
  5. 5. 5 Evidemment, les pays développés bloquent toute discussion sur les financements et aimeraient que la COP se contente de savoir que les financements vont « continuer » après 2020. La bataille risque de devenir sérieuse si les pays en développement refusent d’annoncer leur contribution nationale dans les délais, faute de visibilité sur les finances après 2020. Ce déficit de confiance vient du fait que les pays développés continuent d’ignorer leurs engagements actuels et que l’objectif d’atteindre 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 reste aujourd’hui hors d’atteinte. Tous les voyants sont au rouge : très peu d’engagements nouveaux, rien d’additionnel, une survalorisation des projets de développement avec des co-bénéfices « climat », et les NAMA proposés par les pays qui demeurent non financés. Le déficit financier contribue donc à nous éloigner un peu plus du 2°C puisque les efforts de réduction d’émission immédiats sont du coup insuffisants. Une bonne nouvelle cependant : la capitalisation du Fonds Vert est enfin à l’ordre du jour ! La dernière réunion du Fonds à Songdo a permis d’adopter les 8 conditions requises et déclarer le Fonds Vert prêt à recevoir et décaisser des financements. Deux questions demeurent toutefois sans réponse à ce stade : quel sera le montant des contributions ? Et quelle sera l’échéance pour ces contributions? Un seul chiffre circule pour l’instant : 15 milliards de dollars en 2014 et déployé sur trois ans pour lancer les activités du Fond (défendu par la directrice du Fonds, les ONG et le G77 et bien sûr remis en question par les pays développés). Une échéance est également en discussion, défendue d’un côté par la future présidence péruvienne de la COP, et remis en question de l’autre par les Etats-Unis et le Japon) : le sommet de Ban ki Moon en septembre. Pas mal de pays en développement réfléchissent a priori à contribuer au Fonds Vert aussi. De quoi mettre les pays développés dans l'embarras et créer une spirale positive! Il faut maintenant s’assurer qu’il ne s’agit pas de déplacer des financements existants au détriment d’autres fonds climat ou d’autres priorités comme l’éducation ou la santé. A noter que les pays ont déjà adopté une décision à Varsovie qui les engage à accroître les financements publics pour le climat. PRIORITES POUR LA SUITE ? ! Une capitalisation du Fonds Vert à hauteur de 15 milliards de dollars dès le Sommet de Ban Ki Moon, en septembre 2014 ! La preuve que cette contribution est additionnelle aux financements climat engagés ! Des éléments financiers dans les contributions nationales ! Le déploiement de l’accès direct aux financements via le Fonds Vert pour accélérer l’appropriation nationale et renforcer la capacité d’absorption des financements climat.
  6. 6. 6 3. LES « CONTRIBUTIONS NATIONALES » POUR L’ACCORD DE PARIS QUELS ENJEUX ? L’objectif à Bonn était de clarifier les informations demandées ex ante aux pays dans la soumission de leurs contributions nationales (Intended Nationally Determined Contributions – INDCs) et s’assurer que ces contributions soient examinées de manière ex ante et ex post par les experts et par la société civile. Un examen formel de ces engagements, notamment en termes de tonnes de CO2 réduites, sera réalisé au sein de la Convention Climat. En parallèle, la société civile se prêtera à un examen approfondi de ces propositions une fois qu’elles seront sur la table. Bonn devait permettre de progresser vers une liste claire d’informations que les pays devront fournir concernant les engagements (bottom-up) qu’ils mettront sur la table pour la plupart d’entre eux en mars 2015. Et rappeler l’échéance de mars 2015, fixée à Varsovie, menacée par un certain nombre de pays au nord et au sud (notamment, le Japon et le Canada). RESULTAT DES COURSES ? Une grande partie des discussions à Bonn a concerné les exigences ex ante d’informations que les pays devront renseigner dans leurs propositions de contributions nationales, en mars 2015. Les co- présidents ont proposé dès le début de la session une première ébauche de liste d’éléments à renseigner. La liste proposée par les co-présidents de l’ADP contient notamment des éléments à fournir sur un objectif de long terme, sur l’année du pic des émissions, sur la période d’engagement, sur les contributions financières, sur les objectifs et le soutien apporté en termes d’adaptation. Une des raisons pour lesquelles les INDC ont concentré autant d’attention, c’est parce qu’elles sont devenues un proxy pour renégocier l’intégralité des éléments d’un accord (atténuation, finance, adaptation), faute de texte de négociation à ce stade. C’est aussi parce qu’elles correspondent à une approche « bottom up » qui convient à de nombreux pays. Et enfin, parce que de nombreux pays refuseront d’avancer sur les INDC s’ils n’ont pas de clarté sur l’accord 2015 et vice-versa. Pour les ONG, les INDC doivent être comparables, agrégeables et équitables. Nous souhaitons voir des engagements exprimés en termes d’atténuation (pour tous les pays) et de financements (pour les pays développés a minima). Sur l’aspect financements, les INDC ne couvrent qu’une partie de la solidarité à apporter par les pays, la problématique étant bien plus large et ne pouvant se plier à un simple exercice « bottom up ». En revanche, le CAN ne soutient pas une inclusion de l’adaptation dans les IDNC. In fine, il doit être possible de savoir ce que l’ensemble de ces INDC signifie en termes de trajectoire d’émissions. Pour cela, il faut notamment que tous les pays aient la même période d’engagement. Une période de 5 ans est la plus adaptée à la fois au temps politique de la plupart des pays (mandats présidentiels ou législatifs, plan quinquennal chinois). C’est aussi l’une des meilleures façons de pousser les pays à régulièrement augmenter leur ambition, plutôt que d’être bloqués pendant 10 ans avec un objectif faible. La question d’un mécanisme de révision à la hausse de l’ambition, tous les 5 ans, en lien avec une période d’examen formel, se pose également au sein de l’accord 2015.
  7. 7. 7 PRIORITES POUR LA SUITE • Que tous les pays fortement émetteurs tiennent l’échéance de mars 2015 • Avoir d’ici octobre des chiffres de baisse d’émission par pays ou groupe de pays qui représentent leur part équitable (compilés à l’aide d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs) • Avoir une position sur les types d’engagements différenciés qu’on demande aux pays. Par exemple, que tous les pays OCDE plus les autres principaux émetteurs aient des objectifs transversaux quantifiés en termes absolus et indiquent un pic quand ils ne l’ont pas encore atteint. Et prévoir des engagements sectoriels de déploiement des solutions pour les PMA. • Des éléments financiers dans les contributions nationales pour appuyer la réduction des émissions. 4. UN TEXTE DE NÉGOCIATION AVEC LES ÉLÉMENTS DE L’ACCORD INTERNATIONAL DE 2015 ET UNE VISION À 2050 QUELS ENJEUX ? L’accord de Varsovie a fixé l’échéance pour un texte de négociation en mai 2015, ce qui est trop tard pour que la négociation avance suffisamment avant Paris. Il s’agit pour les ONG de parvenir dès que possible à un texte avec du contenu et pas simplement des « bullet points » ou des têtes de chapitres. Il ne s’agit pas non plus de revenir à Bonn en octobre ou d’arriver à Lima avec un texte qui n’est qu’une compilation des positions des uns et des autres, revenant à la situation avant Copenhague ou le texte de négociation n’était qu’un copier coller des positions de tous les pays totalisant 250 pages. C’est pourquoi il fallait pendant cette session de Bonn que les co-présidents de l’ADP reçoivent un mandat clair de la part des pays pour proposer, d’ici la session d’octobre, une véritable base écrite de négociations faisant état de convergences et d’options à trancher. Le texte de négociation doit aller le plus loin possible. Au-delà des contributions nationales pour 2025 et 2030, ce texte pourrait acter une vision de long terme qui explicite les solutions clé face aux changements climatiques. De plus en plus d’observateurs et de pays s’accordent pour dire qu’il est temps de mettre un terme à la schizophrénie de nos gouvernements qui négocient un accord sur le climat tout en investissant massivement dans les énergies fossiles et les infrastructures émettrices de gaz à effet de serre. Il est temps d’acter que nous entrons dans une ère qui a vocation – progressivement – à ne plus exploiter et consommer les énergies fossiles responsables du dérèglement climatique.  Les ONG du CAN défendent un objectif de long terme pour l’ensemble des pays qui consiste à éliminer les émissions liées aux énergies fossiles d’ici 2050 et à parvenir à un mix composé à 100% d’énergies renouvelables à la même échéance. A Bonn, il fallait que cette idée d’un objectif commun à tous se diffuse au sein des pays et qu’un nombre croissant d’entre
  8. 8. 8 eux prenne publiquement la parole en faveur d’un tel objectif : en plénière de négociations, au sommet de Ban Ki Moon, etc. Il s’agissait également d’ancrer la réflexion à court terme et sur l’accord de 2015 dans le cadre d’une perspective de long terme qui marque la fin des fossiles.   PRIORITES POUR LA SUITE • Obtenir un texte au plus tôt en 2014, dès la session de négociation en octobre, et non pas en mai 2015 comme dans la décision de Varsovie. • Acter la sortie des énergies fossiles d’ici et le 100% énergies renouvelables à horizon 2050 5. LES PERTES ET DOMMAGES QUELS ENJEUX ? Introduit pour la première fois dans le cadre de la Convention à Bali en 2007, le concept de pertes et dommages fait référence aux impacts négatifs du changement climatique face auxquels l’adaptation ne peut apporter de réponse. Il s’est peu à peu imposé dans l’enceinte des négociations à cause du manque d’ambition et d’actions en termes de réduction d’émission et d’adaptation. Suite aux engagements pris par les états à Doha en 2012, le «mécanisme international de Varsovie sur les pertes et dommages » a été officiellement établi lors de la COP19 en 2013. Il a pour but de renforcer les connaissances sur les approches et réponses envisageables aux pertes et dommages, d’améliorer les échanges, la coordination et la cohérence des initiatives entre les parties prenantes impliquées dans ce domaine, et de contribuer à une mobilisation et une action accrues pour répondre aux pertes et dommages. Il est prévu de rediscuter les modalités du mécanisme créé à Varsovie en 2016, pour définir ses fonctions et son mandat dans l’accord après 2020. Entre temps, le niveau d’ambition jusqu’en 2020 déterminera en partie les futurs pertes et dommages auxquels les pays les plus vulnérables devront faire face. Il est essentiel de trouver une place aux pertes et dommages dans la plateforme de Durban avant et après 2020, mais cette question est loin de faire consensus. Il s’agissait à Bonn d’obtenir des détails sur les avancées réalisées par l’ExCom temporaire depuis sa première réunion à Bonn fin mars 2014. Le comité temporaire instauré a pour mandat de développer une proposition de plan d’action de 2 ans pour 2015 et 2016 ainsi qu’un modèle de gouvernance pour le futur ExCom qui seront soumis à l’approbation des parties à l’occasion de la COP20. Lors de sa première rencontre à Bonn en mars 2014, l’ExCom temporaire a permis la participation d’observateurs de la société civile mais les progrès sur le plan d’action restent pour l’instant très limités. Il devrait se réunir encore 2 fois d’ici à la COP20. Les mois à venir constituent un moment important car la fenêtre pour débattre des propositions de l’ExCom sera limitée à la COP20. RESULTAT DES COURSES ? Très peu d’informations ont été divulguées lors de la session de juin, en particulier sur le contenu du plan d’action pour 2015 et 2016. En revanche, l’ExCom a choisi de rendre le processus participatif en
  9. 9. 9 invitant les Parties et les organisations de la société civile à soumettre leurs contributions d’ici le 1er juillet sur les problématiques à prendre en compte de manière prioritaire dans le plan de travail. Sur la base des éléments reçus, l’ExCom partagera une première version du plan de travail lors de sa deuxième réunion prévue les 31 juillet et 1er août à Bonn, qui sera retransmise en direct sur Internet. L’ambition affichée de finaliser le document lors de la deuxième journée semble limiter la possibilité d’influencer le plan de travail pour les Parties qui n’auraient pas eu le temps de soumettre leurs contributions avant le 1er juillet. Parmi les éléments que la société civile souhaite mettre en avant lors de l’élaboration du plan de travail, figure la nécessaire prise en compte des besoins des populations et écosystèmes les plus vulnérables, l’inclusion des principales thématiques liés au sujet des pertes et dommages (phénomènes à évolution lente et leurs conséquences, pertes non économiques, mouvements migratoires, rôle des systèmes de protection sociale etc) et des instruments, financiers et autres, afin de compenser ces pertes. Par ailleurs, pour les ONG, il est important que l’ExCom inscrive ses propositions dans une perspective long terme, allant au-delà des 2 ans. Au cours des discussions sur les modalités de travail de l’ExCom, de profondes divergences ont été notées. Si les pays en développement ont proposé la mise en place de facilités technique et financière pour traduire le travail de l’ExCom en progrès tangibles (sur le même modèle que les centres et réseaux sur les technologies climatiques venant en appui au Comité sur la Technologie), les pays développés s’y sont opposé. L’autre point ne faisant pas consensus concerne la composition de l’ExCom. Les pays en développement souhaitent être majoritaire dans l’Excom (50% ou plus)et demande d’accorder des places spécifiques aux PMA et AOSIS. Pour les ONG, il est important que les pays les plus vulnérables bénéficient d’une représentation suffisante dans le futur ExCom dans la mesure où leur expertise jouera un rôle clé dans l’identification de solutions adaptées aux problématiques de pertes et dommages. De plus, il est nécessaire de s’assurer que la participation et les contributions de divers experts pourront être facilitées afin d’alimenter les travaux de l’ExCom. Conformément au planning précédemment défini, les propositions pour les modalités et composition de l’ExCom ainsi que pour le plan de travail seront soumises à l’approbation des Parties lors de la COP20 à Lima. Les priorités pour la suite § Soumettre des contributions auprès de l’ExCom temporaire sur le plan d’action d’ici le 1er juillet avec un accent mis sur la prise en compte des besoins des populations les plus vulnérables, l’inclusion des différentes thématiques clefs liées aux pertes et dommages et l’adoption d’une approche sur le long terme. § Soutenir une représentation adéquate des pays les plus vulnérables dans l’ExCom permanent.

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