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THEME : L’AVENIR DES COLLECTIVITES TERRITORIALES : UNE REFORME IMPOSSIBLE ?
Angle de vue proposé : « Au moment où l'Etat réduit sensiblement les concours aux collectivités territoriales et après le vote de la loi qui modifie le découpage régional et de celle qui revoit la répartition des compétences entre collectivités et consacre l'émergence des métropoles il sera passionnant d'entendre deux praticiens de la gestion locale échanger leurs points de vue sur les évolutions en cours »

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  1. 1. 1 EDL _ Dîner-débat de l’association Perspectives à l’invitation de M. Pierre-Mathieu Duhamel Lundi 14 septembre 2015, à Bercy Restaurant le Cercle, Bâtiment Colbert, Pile 4, 7ème étage, 139 rue de Bercy DEROULE : - M. Pierre-Mathieu Duhamel, président de l’association Perspectives - ancien directeur du budget, propose d’introduire rapidement les deux intervenants ; - M. Lambert devrait poursuivre, puis M. Huchon. Les deux interventions pourraient être d’environ 15 minutes chacune. - L’ensemble serait suivi de questions / réponses avec la salle. Pour rappel : THEME : L’AVENIR DES COLLECTIVITES TERRITORIALES : UNE REFORME IMPOSSIBLE ? Angle de vue proposé : « Au moment où l'Etat réduit sensiblement les concours aux collectivités territoriales et après le vote de la loi qui modifie le découpage régional et de celle qui revoit la répartition des compétences entre collectivités et consacre l'émergence des métropoles il sera passionnant d'entendre deux praticiens de la gestion locale échanger leurs points de vue sur les évolutions en cours » ALLOCUTION PROPOSEE Propositions de plan pour le propos introductif d’Alain Lambert : Introduction : protocole, question posée par le thème I- Les défauts de conception des réformes territoriales A. La confusion entre deux notions différentes : la démocratie et la gestion B. On ne réalise pas d’économies en remaniant les cartes des collectivités et leurs compétences : c’est l’action publique dans son ensemble qu’il faut repenser pour atteindre cet objectif. C. Un défaut subsidiaire : celui de ne jamais commencer par les communes. II- L’avenir des collectivités territoriales passe par plus de liberté et, son corollaire, plus de responsabilité A. Traduire dans la réalité le principe de libre administration B. Reconstruire les relations financières entre l’Etat et les CT
  2. 2. 2 INTRODUCTION 1-protocole : - Remerciements à Pierre-Mathieu Duhamel, et aux membres de son association « Perspectives », - Me réjouir d’échanger sur ce thème, qui me tient à cœur, comme président d’exécutif local, - Très honoré de pouvoir débattre de ce sujet avec une telle assemblée de « sachants » et avec Jean-Paul Huchon. - Deux présidents d’exécutifs locaux aux expériences très différentes : je préside un département d’un peu moins de 300.000 habitants, soit à peine le double de celle du XIIe arrondissement de Paris (146.000 habitants) ou 1/4 de celle du département de l’Essonne (1,2M d’habitants), ou encore, et pour finir, 2,5% de celle de la région Ile-de-France (12M d’habitants) ! Cela illustrera les difficultés à continuer à rêver à une uniformité illusoire et permettra un échange de vues très fructueux. 2-fond : L'intitulé du thème est sans doute un peu provocateur : pourtant, nous enchainons, depuis une décennie, une série ininterrompue de réforme des collectivités territoriales. En théorie, il n’est pas impossible de les réformer. Cependant il est probable que ces réformes n’ont pas atteint leur objectif. Sans doute, parce que l’on en attendait un « big bang » territorial régulièrement annoncé mais jamais réalisé. Je partage donc la suggestion implicite du thème de notre dîner-débat. Si les réformes territoriales déçoivent, c’est principalement parce qu’elles sont mal conçues (I). Et, selon moi, l'avenir de ces collectivités locales passe par l’octroi de plus et non moins de libertés (II). Ce sont ces deux points que je me propose de développer avec vous. I- Sur les défauts de conception des réformes territoriales, d'abord. J’en vois deux principaux. A- Le premier défaut, à mes yeux fondamental, se situe dans la confusion entre deux notions très différentes, celle de démocratie et celle de gestion. Quel est l'objectif assigné à une réforme des CT ? Soit l'objectif est d’offrir à ces collectivités un optimum démocratique, c’est-à-dire, une liberté d’organisation de leur territoire, de veiller à faire vivre une démocratie de proximité, mobiliser les citoyens pour qu’ils se sentent être partie prenante de la société locale, et de disposer d’une autonomie. Et alors cela concerne directement, et au 1er chef, les CT. Soit l’objectif est un optimum de bonne gestion, c’est à dire de rendre la production et la distribution de biens et services publics et l'action publique en général, au meilleur rapport coût efficacité, et alors, à mon sens, cela dépasse largement la question des seules CT. En effet, si l'objectif est d’abord un objectif démocratique, il est important de se souvenir, du point de vue symbolique, qu’une CT : c'est une population, un territoire, et une gouvernance. Sous- entendu, ce ne sont pas des parcelles d’espace national que l’on charcute en permanence en en modifiant les limites, en les associant ou les fusionnant sans leur accord. Une CT, c’est une population, d’abord, partageant un sentiment d'appartenance, nourrissant une solidarité naturelle. C'est un territoire, ensuite, sur lequel cette vie communautaire se partage. C'est une gouvernance, enfin, décidée par les habitants eux-mêmes. Une collectivité s’assimile, dès lors, à une sorte de « petite nation », un repère, moyen d’identification de ses habitants. C’est d’autant plus vrai pour les
  3. 3. 3 communes et les départements, sont des institutions pluriséculaires et des symboles des idéaux révolutionnaires. Bref, ces CT sont des échelons démocratiques. On peut parfaitement les modifier, à condition d’en expliquer les motifs, sans les mélanger avec des impératifs de gestion dont la pertinence n’est pas intuitive. Donc les nécessités gestionnaires, qui visent à produire des biens et services au meilleur rapport coût-efficacité doivent être clairement distinguées des exigences démocratiques et, ne doivent surtout pas prétendre constituer la colonne vertébrale d’une réforme des CT. Les outils ne sont pas les mêmes : les interactions économiques et sociales entre les territoires ignorent les frontières administratives. Les outils de la performance gestionnaire ne se résument pas aux changements de limites administratives. Prenons deux exemples. Dans les territoires densément peuplés, un nouvel astre est venu récemment nous aveugler de sa lumière : la métropole. En faire une collectivité territoriale à part entière, c’est créer un échelon de plus sur de vastes ensembles dont la gouvernance risque d’être incertaine. A l’inverse, dans les territoires peu peuplés, l’exigence de 15 000 habitants pour constituer un EPCI aboutit à des assemblages baroques de communes aussi nombreuses qu’étrangères les unes aux autres. Il en résulte que les métropoles ne semblent pas un succès. Et que les nouvelles CdC rurales ressembleront à des armées mexicaines. Pendant le même temps, l’enjeu qui serait de mutualiser des fonctions supports, créer des réseaux de services en matière de transports, de gestion de l’eau… Voilà des objectifs de gestion évidents sur lesquels les élus locaux rêvent de travailler. La vérité oblige à dire que les outils qu’on leur propose en la matière sont bureaucratiques et totalement contraires à la bonne gestion. Il m’apparaît donc urgent de clarifier les objectifs des réformes afin d’éviter de créer de toute pièce de nouvelles collectivités ou de nouveaux établissements artificiels qui n’atteindront aucun des objectifs, qu’ils soient de démocratie ou de bonne gestion. B- Second défaut qui lui est lié : il ne suffit pas de revoir la carte et les compétences des collectivités territoriales pour réaliser des économies. Or, les économies, et les seules possibles et raisonnables doivent se réaliser par une approche toutes APU, en considérant l'action publique dans son ensemble sur un territoire donné ! Je suis militant de longue date de la maitrise de la dépense publique à un niveau qui se rapproche le plus de l'optimum coût-efficacité. Je souscris totalement à l’idée selon laquelle les ressources des collectivités locales doivent être bien gérées. Je m'y emploie d'ailleurs du mieux que je peux au CD de l'Orne. Le paradoxe est que mes dépenses croissent sous la pression de l’appareil d’Etat. La réalité que je vis est que le coût excessif de l’action publique sur le territoire résulte, avant tout, de l’éparpillement des acteurs. Et pas seulement territoriaux. L'action publique est, en France, éparpillée entre les administrations de l'Etat, les collectivités locales et les administrations sociales. Le chevauchement entre collectivités n’est rien, en termes de coût, comparé au chevauchement avec les services de l’Etat et de la protection sociale. La source 1ère des dérives de dépenses est l’irresponsabilité illimitée entre les administrations publiques. Le RSA en est un exemple caricatural. Assigner pour objectif à une réforme de réduire les dépenses publiques, oblige à une réflexion sur l'action publique en général, et in fine à réformer dans un même mouvement toutes les administrations en charge des mêmes politiques. Une réforme des administrations décentralisées devrait nécessairement s’accompagner d’une réforme des autres administrations publiques, qu’elles soient déconcentrées ou sociales. Ne pas mener l'ensemble de front, c’est se mettre des œillères, par facilité, par manque d’ambition et de discernement. Et c’est l’échec assuré ! C- On pourrait ajouter un défaut subsidiaire : Pourquoi toujours commencer les réformes par le haut de la pyramide territoriale, et notamment par les régions,
  4. 4. 4 alors que l’abondance et l’excès se trouve à la base, c’est-à-dire par le nombre insensé de communes qui oblige à des échelons intermédiaires, complexes et couteux. II- A- si je me tourne vers l'avenir, maintenant, celui-ci passe selon moi, d’abord, et immanquablement, par l’octroi de plus et non moins de libertés aux collectivités locales, afin de donner corps, dans la pratique, à l’esprit de l'article 72 de notre Constitution. Le principe d'égalité est appliqué en France, et depuis trop longtemps, de façon presque robotique. Il aboutit à un droit des collectivités territoriales qui semble se fixer comme priorité l’uniformité, et qui fait fi de la diversité de nos territoires. La France s'est en grande partie construite par l'Etat. L’uniformité a été nécessaire. Aujourd’hui, l’uniformité défait la France. La France doit s’appuyer sur sa diversité pour s'adapter à la complexité du monde moderne. Elle échouera si elle continue à régir les collectivités par un droit uniforme, qui prive la décentralisation de ses meilleures potentialités. Une plus grande place devrait donc être accordée à l'organisation conventionnelle des collectivités, autrement dit, à leur liberté contractuelle. C'est d’ailleurs la raison pour laquelle j'ai toujours douté de la pertinence du concept de bloc de compétences. J’y vois un concept purement théorique consistant à découper l’action publique en tranches, pour essayer de donner une occupation à chaque échelon territorial. Mais dans les faits, l’expérience montre que ce mode d’organisation n’est pas clair et n’atteint pas ses objectifs, car tout le monde continue à faire un peu de tout, sans aucune souplesse, dans la contrainte tatillonne de règles souvent couteuses. A l’inverse, autoriser une approche plus contractuelle permettrait aux collectivités d’effectuer le choix de mettre en commun des projets en vue de les réaliser au meilleur rapport coût-efficacité, et selon des modalités non pas fixées par la loi, mais par la libre volonté des intéressées. C'est cette conviction, de la liberté contractuelle, qui m’a incité à proposer, de manière un peu provocatrice, la création d’un département-métropole dans l'Orne, réunissant en une collectivité les 500 communes et 29 intercommunalités actuellement présentes dans le département. En appliquant un système PLM transformant les communes en comités de quartier, les intercommunalités à l’équivalent d’arrondissements, et le conseil départemental en conseil municipal, comme pour la ville de Paris. Les nombreux syndicats intercommunaux se trouveraient ainsi absorbés au passage et la mille-feuille se transformerait en une seule. Je ne sous-estime pas la difficulté politique. Mais je note qu’en matraquant ce discours dans tous les cantons depuis deux ans, je n’ai jamais subi d’hostilités. C’est, enfin, le sens du combat que je mène, depuis sept ans maintenant, via la présidence du CNEN Conseil national d’évaluation des normes, dans la lutte contre l’inflation normative. Pour vous donner une idée de la folie normative qui altère toute bonne gestion locale : un texte par jour supplémentaire est applicable aux collectivités locales imposé par les administrations centrales. En 2014, le coût en a été d’1,6 Mds€. Ces normes sont un véritable carcan pour les collectivités et entravent leur développement. La simplification des normes applicables aux collectivités locales est un combat de longue haleine, mais qui est absolument nécessaire pour que le mot décentralisation ait, en France un sens. Et ce d’autant plus en période de finances publiques dégradées ! B- l'avenir des collectivités locales, c'est aussi une clarification de leurs relations financières avec l'Etat, afin qu’à une plus grande liberté corresponde son corollaire : une plus grande responsabilité. Nous avançons aujourd'hui avec des boulets aux pieds : nos comptes ne reflètent pas les dépenses que nous décidons, mais celles qui nous sont comptablement imputées, ce qui est très différent. Celui qui prescrit la dépense la paie de moins en moins. L'Etat- prescripteur n’a jamais autant prescrit
  5. 5. 5 que depuis que ses prescriptions ne s’imputent pas dans ses comptes. Nos comptabilités sont donc juridiquement régulières, mais l'information financière qui en résulte est tronquée. Or, le secret de la modération des dépenses publiques se trouve dans un principe simple : mettre les gestionnaires devant leurs responsabilités c'est-à-dire que leurs comptes ne doivent retracer que les dépenses qu'ils ont décidées ! A ce propos, la distinction entre ordonnateurs et comptables me semble particulièrement préjudiciable : les collectivités devraient être à la fois ordonnateurs et comptables. Cela serait cohérent avec l’évolution des technologies. Aussi, il en résulterait une meilleure efficacité dans les délais de paiement et une économie en personnels, et un contrôle de gestion digne de ce nom. Enfin, et pour conclure, la question à laquelle j'ai tenté de répondre au cours de cette introduction amène nécessairement à s'interroger sur celle de la volonté politique. Y a-t-il en France, une véritable volonté politique de réformer l’action publique et pas seulement les CT ? Je crains qu'elle ait toujours manqué au niveau national. Les incitations financières au regroupement n’ont, par exemple, jamais été assez attractives. Peut-être que le nouveau dispositif des communes nouvelles fera mentir ce constat. Je l’espère. J’agis en ce sens sur le territoire ornais. Bref, à mon sens, non, la réforme des CT n’est pas une réforme impossible ! Mais elle doit se concevoir dans une réforme de l’action publique dans son ensemble (toutes administrations confondues), en offrant plus de liberté, plus de souplesse, moins d’uniformité, et faire l’objet d’un portage politique fort. Si possible transpartisan. Je vous remercie pour votre attention.

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