Le document analyse la dynamique des partenariats public-privé (PPP) en France, mettant en évidence les défis liés à leur mise en œuvre en période de crise économique. Il aborde les rôles respectifs des acteurs publics et privés, les contraintes de financement, ainsi que les leçons tirées de modèles internationaux comme le Royaume-Uni. Enfin, il souligne la nécessité d'une coopération renforcée et de la transparence entre les parties prenantes pour optimiser l'efficacité des contrats de PPP.

1. Les Partenariats Public - Privé en crise ?
Personne ne peut améliorer sa situation sans détériorer celle d’une autre
Introduction II. Du côté du fournisseur
L’Etat et la R.G.P.P. Qui fait quoi
Outillage de spécialiste
Le coût des compétences
I. Du côté de l’acheteur Dépassement
Acteurs de la Commande Publique Prêteur Financier : crise de liquidité ?
Réalité des P.P.P. en France - 2010 Laisser faire de l’Etat
Analyse comparée - cas U.K. Logique d’opposition
Mémoire
Master 2 Financement de projet – Financements Structurés
contact : didier le picaut
Paris 13e
courriel : lepicaut@gmail.com
téléphone : 06 42 45 10 76

2. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Partenariat Public - Privé
Droit Public des Affaires Ce mouvement P.P.P. enclenché depuis 2004, a permis de
signer 346 contrats de partenariat dont 75% par les
Dans le cadre de la Réforme Générale des Politiques Publiques, Collectivités Territoriales sur le territoire national et 80% pour
l’Etat au travers de son instance Exécutive met en place une produire des « Utilities » ou externalités positives **.
politique volontariste d’introduction de l’investissement privé pour
Le poids de ces ratios face au désengagement du financement
concevoir, réaliser et exploiter les équipements publics support à
de l’Etat renvoie à la notion de Service Intérêt Economique
ses missions de services publics où il ne souhaite plus agir seul.
Général (i.e. Directives Européennes) à mettre en œuvre par
Les secteurs principaux et identifiés sont : transport,
des Décideurs Publics locaux confrontés eux-mêmes à une
environnement, santé, habitat collectif, justice, éducation,
crise de recettes fiscales et à une profonde mutation
défense…
constitutionnelle.
Dans le cadre de la décentralisation, l’Etat demande aux
Dans ce contexte de crise économique, la confrontation de ces
Collectivités Territoriales de déployer ce mécanisme de
réalités pose la question suivante : Personne Publique
coopération contractuelle auprès d’opérateurs privés en utilisant
Locale, Opérateur Economique et Prêteur Financier vont-
ce dispositif P.P.P. * qui vient en exception à l’outillage disponible
ils réussir à s’accorder lors de contrats de partenariats ?
et prévu par le Code des Marchés Publics. C’est-à-dire en
addition du Marché Public et de la Délégation de Service Public.
Le problème du financement de l’investissement public s’est Partenariats Public - Privé : 1,5 milliard d'euros de
toujours posé, en revanche il devient critique lors du respect de contrats éligibles à la garantie de l'Etat
l’équilibre budgétaire par l’Etat au sens des critères imposés par «… il est évident que la crise a eu un impact mécanique sur le
Maastricht. Permettre à la Personne Publique de transférer sur financement privé des grands projets publics », a indiqué
une personne privée la réalisation d’un investissement, celle-ci Christine Lagarde, citant trois raisons : « un assèchement des
se rémunérant avec les recettes provenant de l’exploitation de sources de liquidité, le renchérissement des conditions de
cet investissement, devient une pratique acrobatique au moment financement privé et un raccourcissement des durées de
où le loyer de l’argent freine la capacité d’investissement des financement offertes… » Source : Les Echos 24 Sep2009 • page 5
Prêteurs privés pour ce type de projet.
** Source : MAPPP
* Partenariat Public – Privé / ordonnance du 17 juin 2004
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3. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Mythes et réalités
Acteurs de la Commande Publique Réalité des P.P.P. en France - 2010
En Droit Public des Affaires, le Directeur Juridique d’une Quantitativement  346 projets financés, 59% avec un montant
Collectivité Locale, lors d’un projet d’infrastructure peut mobiliser inférieur à 30 M€, mise en concurrence selon la procédure du
trois grandes familles de contrats : la maîtrise d'ouvrage publique Dialogue Compétitif, et un usage généralisé pour les projets
(MOP), la délégation de service public (DSP) fondée sur la loi d’Ouvrage d’Art où se retrouvent les 3 Majors française du BTP.
Sapin et le contrat de partenariat (CP) ainsi que les contrats Total Investissement (cumul 40 CP signés Trim4/09) = sup. 0.77
assimilés, plus l'ordonnance du 15 juillet 2009 relative aux Md€ *.
contrats de concession de travaux publics.
Qualitativement  les Financeurs et Constructeurs de ces
Cette complexité ne facilite pas l’appropriation des Contrats par projets d’infrastructures ne disposent pas à ce jour d’assez de
les différentes acteurs au sein de l’établissement local qui données pour produire une analyse permettant de conclure sur
mobilise des conseils notamment juridiques afin d’identifier « le l’efficacité optimisée en terme de coûts d’investissement et de
meilleur véhicule juridique & financier » pour rendre facile le coûts d’exploitation des CP. Certains opposants aux P.P.P.
projet politiques des Elus. De plus, les Prêteurs Financiers sont avancent l’hypothèse que les bilans réels de ces montages
« risk adverse » pour les grands projets amortissables sur le long prouveront ex Post qu’un Contrat de Partenariat dont le montant
terme et demandent des projets sans risque commercial et donc est inférieur à 10 M€ coûtent trop cher à monter, et resterons à
signent des CP plutôt que des DSP. Enfin, les Opérateurs l’avenir sans investisseur prêt à porter le risque.
Privés mentionnent devoir expliquer les projets aux Elus mais
également de les vendre aux Banques d’Affaires.
Analyse comparée - cas U.K.
Dans cet empilage de complexités inhérentes aux trois parties
En terme de comparaison internationale, parmi nos voisins
prenantes, on retrouve le principe suivant : la procédure de
européens, le Royaume – Uni possède à ce jour la plus grande
mise en concurrence ne fait pas la rentabilité de l’affaire, ni
expérience des Contrats Publics nommés P.F.I.**. Fin 2009,
ne garantit une articulation opérante maitrise d’ouvrage –
700 projets P.F.I./P.P.P. ont été signés pour un montant cumulé
maîtrise d’œuvre pour le financement, la mise en production
de 63.00 Md£. Les analystes économiques s’opposent sur la
et l’exploitation de l’infrastructure publique.
performance réelle des Contrats face au montage classique.
Souvent, lors de procédure en contentieux, il est reproché aux En revanche, sur un critère qualitatif, tous reconnaissent, un
Elus de ne pas avoir ou de ne pas avoir su mobiliser la accroissement du niveau de service produit par ces Contrats
complétude des expertises nécessaires au bon déroulé de la notamment dans le domaine de l’Education.
totalité des étapes du projet. * Source MAPPP -- ** Private Finance Initiative
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4. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Ingénierie
Qui fait quoi ? Répondre à un Dialogue Compétitif : gérer le risque « Bid » ?
Cette phase est le moment le plus délicat à mettre en œuvre.
Le secteur de la construction et de l’exploitation de biens Le bâtisseur met en place une équipe projet dit « équipe Bid »,
publiques se concentre dans les mains d’ingénieurs français dont elle est adossée à la cellule nationale P.P.P. en charge
les sociétés sont mondialement connues pour leurs compétences d’apporter toutes les réponses d’expertise dites de niveau II.
dans les domaines : construction, infrastructure, énergie et
environnement. La procédure d’Appel d’Offre se déroule en plusieurs étapes.
L’entreprise soumissionnaire ne maîtrise pas la forme finale
Il est dominé par 3 Majors « tête de réseaux » organisées en que prendra sa réponse avant la remise finale de l’offre. Pendant
Maîtrise d’Ouvrage et intégrant leurs réalisations en mode projet cette phase, le répondant doit investir dans des modélisations
par l’assemblage de parties sous-traitées auprès de sociétés techniques et financières avancées afin d’encadrer au plus juste
d’Ingénierie Technique. Ces dernières répondent à des le coût d’objectif avec sa maîtrise d’ouvrage. A l’issue du
commandes complètes de la conception à l’exploitation et dans le premier jugement de l’offre et des précisions apportées sur le
cadre de P.P.P.. Elles assurent la maîtrise œuvre aussi bien en programme à réaliser, elle disposera d’une seconde période
construction neuve qu’en en réhabilitation d’infrastructure. d’étude pour arrêter sa solution « d’offre finale recevable » et
(Syntec Ingénierie - Chiffres 2009 : 210 000 Salariés - 35 Md€) rédiger la forme définitive du Contrat de Partenariat.
Le coût des compétences
Outillage de spécialistes
Le résultat d’un Appel d’Offre étant toujours aléatoire.
La réalisation d’un PPP est un processus de réalisation Mobiliser pendant des mois des experts constitue un ticket
complexe, qui prend la forme d’un Dialogue Compétitif de d’entrée élevé sur ce marché *. Cette « Task Force » ne
plusieurs mois entre la Puissance Publique et le Réalisateur du pouvant être émiettée sur plusieurs consultations simultanées,
projet qui propose une offre commerciale globale réputée en le Management du répondant doit définir une politique de
coût complet. Cette offre est une réponse sur-mesure au projet réponse guidée par sa Stratégie d’Entreprise. Par son action de
socio-économique de l’Elu. Elle est construite comme un lobbying, il doit être en capacité de forcer la Puissance
prototype intégrant les parties appelées « Paquets » : Publique à définir une programmation des réalisations, et à la
Ingénierie-Conception + Ingénierie de Financement + Ingénierie rendre lisible pour les Prêteurs. Il est souhaitable que le
de Construction + Ingénierie d’Exploitation-Maintenance. Législateur fasse évoluer le taux d’indemnisation des candidats
Chaque Paquet est intégré et contient l’ensemble des évincés des mises en concurrence afin de favoriser l’accès aux
intervenants ou expertises nécessaires. nouveaux entrants. * 1 à 3% du montant financier projet
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5. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> BBB – investment grade
Prêteur Financier : crise de liquidité ? Le dialogue entre Prêteur et Personne Publique Locale s’en
Trouve alors modifié. Les Institutions Bancaires vont exiger des
Selon le rapport The Infrastructure Project Finance Collectivités Locales qu’elles professionnalisent leur approche de
Benchmarking Report (1995-2009) : “… en dépit de la crise l’investissement projet en adoptant une stratégie d’évaluation de
financière et de l’assèchement du crédit, le financement des la faisabilité du projet dès l’origine du projet.
infrastructures est un marché dynamique, particulièrement pour
le financement des infrastructures les plus coûteuses …” Laisser faire de l’Etat
L’ensemble de ces ajustements structurels a eu pour
Il faut retenir que :
conséquence l’ intervention de l’Etat Français qui a su
- Le marché de financement a besoin de prêter,
redynamiser les financements P.P.P. par les mesures suivantes :
- Le phénomène de crise de liquidité est terminé,
- Garantie d’Etat,
- Le P.P.P. représente un placement sûr mais reste complexe.
- Participation des Fonds d’Epargnes et de la B.E.I.**,
La crise financière s’est traduite pour l’essentiel par une - Possibilité de remettre des offres partiellement financées.
recomposition du paysage des Prêteurs et par une reconnexion (vs. la durée réelle du Dialogue Compétitif)
des structures et conditions de financement à la réalité des
En contrepartie, l’Etat va rester très vigilant quant à l’attitude des
risques projets (par exemple : limitation de la validité des
Banques notamment dans le libellé des clauses de leurs
propositions).
propositions de financement.
Le marché de financement retrouve ses fondamentaux : Logique d’opposition
(i) Augmentation significative des marges bancaires et des
Depuis le vote du projet loi du 28 juillet 2008 *** en France, de
T.R.I des investisseurs (équilibre risque / rémunération),
nombreuses voix se sont élevées pour indiquer que le P.P.P.
(ii) Diminution de l’appétit des Prêteurs pour les risques
faisait la part belle aux Majors, et qu’en période de crise le
techniques et technologiques des projets *,
Contrat de Partenariat apportait un surcoût financier par rapport à
(iii) Réfaction des financements de long terme et couvrant la
un financement direct de la collectivité locale plus solvable
totalité de durée des projets,
qu’une entreprise privée… Cette thèse a été détaillée par PJ.
(iv) Rationalisation dans la sélection de projet qui
Hamel, sociologue québécois qui a réalisé en 2007 une étude
techniquement répondent à la commande initiale & à l’usage
critique sur les P.P.P. et les municipalités, en 2010 sur l’Hôpital et
du bénéficiaire final.
le P.P.P..
* Investissement Brown vs. Green field *** loi du 28/07/08 pour lever les freins au développement des CP / loi pour
** Banque Européenne d‘Investissement (cf. annexes) l’accélération des programmes de construction et d’investissement du 18/02/09
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6. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Transparence
Des évolutions pour un jeu coopératif *
notamment, au regard du montant des contrats signés. Les
La crise financière, économique puis monétaire ne va pas Institutions Bancaires vont adapter leur stratégie en
modifier l’objectif prévu par le législateur français quant à sélectionnant les projets de petites tailles mais dont les marges
l’utilisation des Contrats de Partenariats, elle va rendre plus couvriront réellement tous les risques. En conséquence, les
délicat le bouclage final des projets de financement. En revanche financements longs couvrant l’horizon total des projets
les ajustements structurels des Prêteurs vont venir impacter le seront à l’avenir de moins en moins pris en charge par la
jeu de négociation dans l’articulation Personne Publique, communauté financière et il sera observé un report du
Opérateur Economique et Prêteur bancaire. risque vers la puissance publique…
Du point de vue des Décideurs Publics, l’effet d’expérience lié à Enfin, les Opérateurs Economiques, pris dans ce contexte de
l’exposition de projet d’emprunt à des produits bancaires positions durcies vont également modifier leur appréciation du
spéculatifs va accroître la posture de « défaisance » de projets risque de la réalisation de projet « d’Utilities ». Si les procédures
avec des financements structurés. Cela se traduit sur le terrain, d’instruction de dossier de type « Go / No Go » sont maitrisées,
par une baisse de l’effet levier, c’est-à-dire par un recours le travail d’analyse du risque projet est réalisée par la
accru aux fonds propres, par un renchérissement du coût construction d’hypothèses toutes théoriques. L’anticipation du
final des projets et par une augmentation de la prise de risque sinistre et d’une gestion future de contentieux va amener
risques par les Collectivités territoriales. La Personne ces opérateurs à durcir leur position pour ne sélectionner que des
Publique locale va devoir adapter son approche de « faiseur de projets solvables et techniquement réalisables.
projet d’infrastructure » en sélectionnant de manière plus
rigoureuse les projets prioritaires qui garantiront le critère de L’âge d’or des P.P.P. dans sa livrée initiale est fini. Afin de
rentabilité socio-économique. Du côté de l’Etat qui a pris des s’accorder, les parties prenantes vont devoir identifier des
mesures conjoncturelles afin de fluidifier les P.P.P. (Garantie solutions qui permettent à chacune de maîtriser son risque projet.
d’Etat), le report du risque final sur l’Etat ne pourra être Pour que ce jeu multi-acteurs puisse produire des Contrats
structurel, ce qui modifiera, à terme, la répartition du risque avec de partenariats, L’Etat doit rendre lisible sa politique de
une part plus importante pour les opérateurs bancaires… grands travaux, les Banques doivent simplifier leurs
Du point de vue des Prêteurs Financiers, une sélection plus montages financiers et les Majors « d’Utilities » doivent
importante des projets réellement intéressants sera effectuée et faciliter l’accès à de nouveaux entrants.
* Optimalité d’un équilibre issu d’un jeu coopératif avec asymétrie d’information
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7. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> PPP : positionnement commercial d’un constructeur
Extrait – plaquette : PPP Bouygues Construction
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8. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Diagramme des étapes de la réalisation d’un PPP
http://www.info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/.../PPPProcess.pdf
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9. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Programme B.E.I. en France 2010 - 2012
PPP : nouvelle
catégorie de projet
liée au Grenelle de
l’environnement
(Contrat de
Performance
Energétique)
 Projet simple
avec faible montant
financier et possible
standardisation du
modèle juridico –
financier.
http://www.eib.org/attachments/lending/inter_fr.pdf
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10. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Marché de l’eau - PPP : Transparence, Optimalité, Théorie des contrats
La gestion des PPP dans les services de l’eau :
entre autonomie de gestion, intérêt public et expertise privée – Symposium ENA – 09 juin 2009
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11. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Prêteur Financier : bancabilité et clause financière
« Risk Management » = projet réussi
Toute construction réalisée en mode
projet avec intégration de parties sous
traitées contractuellement, doit être
pilotée dans le dialogue MOA / MOE /
Sous-traitants selon la règle de gestion
du « back to back, if and when ». Ce
mécanisme de gestion de risque,
définit les responsabilités des parties,
« les amortisseurs » en cas d’écart lors
de la mise en production et le montant
des pénalités associées lors de future
procédure en contentieux.
l’intervention des banques dans les montages en PPP / DSP : DEFPA BANK – 21 juin 2007
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12. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes
> Références bibliographiques
- http://www.touteconomie.org/jeco/37_277.pdf - PPP : Quoi ? Pourquoi ? (et pourquoi c’est si difficile!) – Claude Menard
- http://etudes-economiques.credit-agricole.com/medias/HB_24112008.pdf
- http://www.minefe.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/ppp080213/etat_perspectives.pdf
- http://www.rff.fr/fr/presse/RFF lance son premier PPP ferroviaire confié à SYNERAIL
- http://www.blogdroitadministratif.net/index.php/2008/02/15/188-il-faut-sauver-le-soldat-ppp : Analyse de Monelle ECKERT MALECOT
- http://www.eib.org/attachments/press/2008-005-feature_story_epec_fr.pdf : La B.E.I. – servir de socle aux PPP
- http://www.eib.org/attachments/lending/inter_fr.pdf
- http://www.ppp.bercy.gouv.fr/liste_projets_extract_boamp.pdf : Données - Mission d’Appui à la réalisation des contrats de partenariats
- http://archives.lesechos.fr/archives/2009/LesEchos/20531-166-ECH.htm : PPP - la crise ravive le débat
- http://archives.lesechos.fr/archives/2009/LesEchos/20516-24-ECH.htm : PPP - 1,5 milliard d'euros de contrats éligibles à la garantie de l'Etat
- http://infrastructureeconomics.org : Project Finance Benchmarking Report 1995-2009 (Blanc-Brude, Arnaud & Jensen, 2010)
- http://www.partenariats-public-prive.fr/pages/posts/compte-rendu-du-colloque-de-la-revue-parlementaire--quels-roles-pour-les-elus-dans-la-conduite-des-ppp-112.php
- http://www.partenariats-public-prive.fr/pages/posts/crise-financiere-relance-et-ppp117.php
- http://www.lettreducadre.fr : PPP et crise de liquidités : l'heure du doute / n°392 – 15 déc 2009
- http://www.reponses-ha.fr/enquetes/Partenariats-public-prive-PPP-un-outil-contre-la-crise
- http://www.lesechos.fr/info/service/020473453977-partenariat-public-prive---un-mauvais-outil-de-relance.htm
- http://www.ucs.inrs.ca/pdf/PPPMun.pdf - (PPP) et les municipalités : au-delà des principes, un bref survol des pratiques, Pierre J. HAMEL.
- http://www.ucs.inrs.ca/pdf/PPPMun.pdf - un Hôpital en PPP : un pari trop risqué, Pierre J. HAMEL.
- http://www.lhemicycle.com/tag/ppp/
- http://www.marchespublicspme.com/news-communique-de-presse-architecte-ppp.html
- http://www.info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/.../PPPProcess.pdf - FILIP DRAPAK. Barbados, December 2009. Public Private Partnerships Lifecycle Process.
- http://www.giref.uqam.ca/pdf/cahier/giref_01_2008.pdf - La structuration des partenariats public-privé dans le contexte québécois - Giref
- http://www.giref.uqam.ca/pdf/cahier/giref03-2009.pdf - Rapport sur les méthodes d’évaluation des infrastructures. Février 2009 - Giref
- http://www.publictendering.us/les-ppp-entre-stabilite-juridique-et-instabilite-financiere
- http://www.enpc.fr/fr/formations/ecole_virt/cours/maurice/chap5.pdf
- http://www.ena.fr/index.php?page=ressources/colloques/PPP - La gestion des PPP dans les services de l’eau - Marianne AUDETTE-CHAPDELAINE
- http://www.communautes-urbaines.com/Download/supports_%20FFF/Sequence_3/3_DEPFA_Jean_Christophe.pdf
- http://storage02.brainsonic.com/webtv/ppp/contents/pdf/Montage%20en%20PPP.pdf – Montages en PPP : dispositifs juridico financiers – Grp. Caisse d’Epargne
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