Le document examine l'importance des consultations publiques et leurs diverses formes au Québec, en soulignant à la fois les avantages offerts aux décideurs et les obstacles rencontrés dans la participation citoyenne. Il souligne la complexité des dynamiques de pouvoir entre les promoteurs de consultations et les citoyens, ainsi que les enjeux d'inclusion et d'exclusion qui en découlent. La vision démocratique idéale combine participation publique et citoyenne pour enrichir le processus décisionnel, tout en reconnaissant que les consultations peuvent aussi être perçues comme des gesticulations politiques sans réelle valeur.

1. Florence Piron Les consultations publiques

2. Petit exercice collectif Sur une feuille, indiquez en quelques mots, de manière anonyme: Quel est, pour un décideur public, le principal avantage d’une consultation publique? Quels sont les principaux obstacles à la concrétisation de cet avantage? Faites ensuite circuler votre feuille vers moi – je les lirai à voix haute à la fin de ma conférence

3. Les types de consultation Bien des formes de consultation existent au Québec dont l’appareil d’État est doté de comités consultatifs, de conseils consultatifs permanents, en bref de toutes sortes d’instances consultatives, incluant les Commissions parlementaires permanentes et les référendums! Certains modes de consultations sont très balisés par la législation, mais ne prennent pas la forme d’assemblée publique: Le forum de consultation du Commissaire à la santé et au bien-être Des consultations sont réalisées ad hoc par un organisme pour une raison précise: la consultation Bouchard Taylor sur les Accommodements raisonnables (2007) Certaines consultations se déroulent sur Internet et sont complètement délocalisées: la consultation sur la procréation assistée de la Commission de l’éthique de la science et de la technologie Dans tous les cas, ces modes de consultation visent à « entendre » des citoyens sur des projets ou des problèmes à résoudre et reposent sur la « participation » de citoyens aux activités qu’elles proposent. Si cette participation est défaillante, on peut même dire que la consultation est un échec…

4. Le concept de participation La participation des citoyens peut être « publique », c’est-à-dire instituée par l’État dans des cadres législatifs précis ou dans des situations ad hoc « citoyenne », c’est-à-dire émanant de la vie associative, de la société civile , de la mobilisation des acteurs sociaux Un idéal démocratique: la rencontre et la complémentarité de ces deux formes de participation, au lieu de leur mise en compétition. Par exemple, la participation des citoyens dans la société civile pourrait être soutenue « publiquement » par l’État qui s’y ouvre et qui accepte d’être critiqué. Mais dans la réalité, c’est souvent bien différent: la société civile peut « hurler » sans que le pouvoir l’entende (exemple de la Commission d’enquête publique) et le pouvoir politique peut inviter les citoyens à s’exprimer sans qu’ils ne profitent de l’occasion … Ce n’est pas un dialogue de sourds, mais une réalité politique propre à une démocratie. Un exemple magnifique de rencontre entre le pouvoir et la société civile à l’occasion d’une consultation: Le projet de loi 112 sur la pauvreté au Québec .

5. Précisions sémantiques sur la participation Participer = sortir de chez soi, de son monde privé, pour aller dans l’espace public – le degré zéro de la participation Participer = faire partie d’un processus de prise de décision dans l’espace public (dans les affaires publiques): summum de la participation (être Premier ministre) Un verbe très ambivalent, mais quasiment inévitable Exemple: Participer à une consultation peut signifier: Assister à une assemblée publique, mais sans s’exprimer Être membre d’un conseil consultatif du gouvernement qui a directement l’oreille du ministre Lors d’une commission parlementaire, présenter un mémoire issu d’une délibération collective au sein d’une association

6. Dimension politique Il y a toujours au moins deux grands points de vue dans une consultation publique: le point de vue du « promoteur », en général un décideur public, qui finance et organise la consultation dans un but précis, par exemple en tant qu’aide à la décision ou parce que la loi l’y oblige Le point de vue des « consultés », des publics visés, souvent des groupes précis de citoyens qui sont interpellés par le promoteur sans nécessairement partager ses buts et ses valeurs (position passive) Les acteurs de ces deux points de vue n’ont pas ni les mêmes intérêts ni les mêmes raisons d’agir. Par conséquent, la finalité officielle d’une consultation, qui est celle énoncée par le promoteur, ne coïncide pas forcément avec ce qu’en comprennent les publics visés. C’est dans ce décalage que s’inscrit tout le jeu politique des consultations. La faible participation d’un public visé à une consultation n’est pas toujours le signe d’une lacune de communication, mais peut aussi être un message envoyé par le public qui refuse les termes politiques sous-jacents de la consultation proposée.

7. La mise à l’agenda La mise à l’agenda d’une consultation publique (thème, lieu, horaire, modalités, etc.) est donc un enjeu politique majeur qui fait l’objet de négociations intenses. Rappelons-nous les questions référendaires… Même si le genre et le thème d’une consultation sont inscrits dans la loi, les promoteurs ont toujours une marge de manœuvre, ne serait-ce qu’au regard de l’accessibilité et de l’inclusion. Pensons à des consultations Qui se tiennent pendant la journée plutôt que le soir et qui limitent la capacité des travailleurs d’y participer Qui se tiennent dans une seule ville ou à l’écart des transports collectifs et limitent la capacité des citoyens d’y participer Qui se tiennent dans des hôtels de luxe ou dans des lieux de pouvoir où les plus défavorisés sont intimidés (Problème des commissions parlementaires) Qui n’utilisent que l’Internet et excluent ceux et celles qui n’y ont pas accès Qui n’utilisent que des assemblées publiques et excluent ceux et celles qui n’ont pas de mobilité Questions à toujours se poser pour comprendre une consultation publique: qui a choisi le thème de la consultation? Pour quelles raisons? Dans quels intérêts? Avec quels effets attendus? Quels sont les effets d’inclusion et d’exclusion des modalités choisies? Ces questions sont celles que les publics peuvent se poser quand ils sont sollicités par un promoteur.

8. La question du pouvoir – du point de vue des publics Trois niveaux de pouvoir sont donnés aux citoyens selon la forme d’action choisie par le décideur Être informé – aucune influence, mais une condition nécessaire pour éventuellement être en situation de pouvoir influencer l’action publique (crédibilité, références exactes et compréhensibles, etc.) –donne plus de pouvoir que s’ils étaient dans l’ignorance: séances d’information du BAPE Être consulté = être invité à donner son avis ou à partager ses connaissances; comporte la possibilité d’influencer l’action publique selon le bon vouloir des décideurs qui restent le plus souvent libres d’y donner suite ou non: commission parlementaire Faire partie d’une instance décisionnelle dotée d’un pouvoir réel d’orientation de l’action publique (situation rare pour les citoyens hors du gouvernement): les conseils d’administration, les conseils de quartier, les comités d’usagers

9. La question du pouvoir – du point de vue du promoteur Trois formes d’action possible pour le décideur: Offrir une information bien contrôlée: valider, organiser, mettre en valeur, etc. pour orienter la consultation vers le sujet précis qui intéresse le promoteur; au besoin, filtrer, cacher, et même désinformer (gaz de schiste?) Consulter des publics précis pour obtenir de nouvelles informations qui vont l’aider dans ses projets, notamment dans ses décisions: geste fréquent et de plus en plus jugé « utile » dans la gouvernance (consultations en aménagement, sur l’immigration, la fin de vie, la réforme des institutions démocratiques, etc.) Partager le pouvoir avec des acteurs sociaux extérieurs à l’organisation: difficile et rare… Ce point de vue est celui des municipalités et probablement des aménagistes…

10. Pouvoir et participation Ce duo de points de vue est incontournable dans une démocratie où les positions et intérêts sont variés. Le point de vue du promoteur est en général le point de vue du pouvoir, c’est-à-dire des acteurs sociaux capables d’agir sur l’action des autres: élus, administrateurs, organismes publics. Dans une démocratie, il serait très inquiétant que tous les citoyens partagent d’emblée le point de vue du pouvoir, surtout quand ils sont engagés dans des groupes de la société civile dont la fonction sociale est de surveiller l’exercice du pouvoir. Ils ne sont pas dociles, ne sont pas des « employés ». Une consultation peut avoir différents sens politiques: Être l’occasion d’un dialogue sincère, honnête et démocratique entre des acteurs aux positions différenciées sur un enjeu: les Etats généraux sur la réforme des institutions démocratiques (2002-2003) Tester l’acceptabilité sociale de certains projets du pouvoir – on consulte pour prendre le pouls sans promettre de tenir compte de ce qui sera dit… Une attitude qui peut nourrir le cynisme des citoyens et leur « boycott » des consultations publiques, incluant les scrutins.

11. Un élément de contexte historique : la Nouvelle gestion publique Pourquoi la participation et la consultation intéressent-elles tellement d’organismes depuis quelques années? Au point que des chercheurs parlent d’un nouvel « impératif participatif »? La Nouvelle gestion publique, adoptée au Québec en 2000, transforme les pratiques de l’État en l’amenant à consulter bien davantage que dans une administration traditionnelle où les décisions sont prises de manière hiérarchique et technique . En effet, la NGP mise sur les compétences et donc sur l’aide à la décision de la part de toutes les parties prenantes « compétentes » dans la prise d’une décision, ce qui inclut les « clients » ou les « usagers » d’un programme ou d’un service. Influence des techniques de marketing du Nouveau Management La NGP demande donc à l’appareil d’État de consulter davantage ses « clients », qui sont les citoyens. Consulter permet par exemple d’anticiper la réaction d’un public cible à une idée ou à un projet ou de construire un consensus permettant de rendre l’action publique plus efficace (Cas a contrario du mont Orford ou des gaz de schiste)

12. Argumentation de l’OCDE, chantre de la NGP « Impliquer les citoyens dans le processus de décision est un investissement profitable et un élément au coeur de la bonne gouvernance. Cela permet aux administrations d’exploiter des sources d’information plus variées, de mettre en perspective les données, de bénéficier d’éventuelles solutions et d’améliorer la qualité des décisions. De la même manière, cela contribue au renforcement du sens civique et de la confiance du public dans l’administration ainsi qu’à l’amélioration de la qualité de la démocratie. « (OCDE, Des citoyens partenaires. Information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques , Paris, 2002)

13. Une conviction de Barack Obama Government should be participatory. Public engagement enhances the Government's effectiveness and improves the quality of its decisions. Knowledge is widely dispersed in society, and public officials benefit from having access to that dispersed knowledge. Executive departments and agencies should offer Americans increased opportunities to participate in policymaking and to provide their Government with the benefits of their collective expertise and information. Executive departments and agencies should also solicit public input on how we can increase and improve opportunities for public participation in Government. (Barack Obama 2009, Memorandum sur la transparence et le gouvernement ouvert , http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_and_Open_Government/ )

14. Participation et éthique publique Créer des consultations publiques offrant aux citoyens une occasion de faire entendre leur voix est aussi une décision qui repose sur des valeurs: Le renforcement de la citoyenneté, au moyen de: l’exercice effectif des droits et libertés par chaque citoyen dans sa cité le développement individuel et collectif des compétences démocratiques: prendre la parole, faire entendre sa voix, argumenter sans violence, mieux connaître les institutions, etc. La sensibilisation des citoyens au bien commun, à l’intérêt général, en les amenant à écouter les autres, leurs concitoyens, et à développer un sentiment collectif d’appartenance, un « nous » collectif, celui de la Cité Donner aux personnes qui subiront les conséquences d’une action la possibilité de se prononcer sur l’action en question Le renforcement de la qualité de la vie démocratique, des débats publics qui s’y déroulent et de leur capacité d’y inclure de manière égalitaire une diversité de points de vue, notamment celui des plus défavorisés, contre l’emprise de l’experto-technocratie L’aspiration à une gouvernance éclairée: une décision sera meilleure si elle est informée par une diversité de points de vue, de valeurs et de savoirs, par l’intelligence collective (Cité-bateau de l’antiquité grecque)

15. Bilan des finalités possibles des consultations publiques organisées par l’État Finalités à dimension morale Donner la parole aux citoyens qui subiront les conséquences des décisions ou des lois Impliquer les contribuables qui financent l’État dans la prise de décision publique Éviter qu’une élite (experto-technique) prenne seule les décisions pour tous Finalités à dimension pratique et politique Tester des idées, tester leur acceptabilité, leur correspondance avec la « volonté générale du peuple » Profiter de l’intelligence collective (Cité-bateau) Créer des consensus (ou des apparences de consensus) favorables à l’action Dimension éducative Favoriser l’éducation civique, le développement des compétences démocratiques (prendre la parole, délibérer, argumenter) Intéresser les citoyens au bien commun, à l’intérêt général Empowerment des plus démunis

16. Sept arguments contre les consultations Des arguments qui ne sont pas à la mode, mais qui sont solidement ancrés, notamment dans la fonction publique et chez certains élus La démocratie représentative suffit, les députés ont été élus pour décider, pas besoin de démocratie participative Faible participation des citoyens ordinaires, difficulté de faire des consultations représentatives de la population, occupation de l’espace de consultation par des groupes d’intérêts – « toujours les mêmes qui sont là » Les citoyens sont fondamentalement collectivement incompétents: Guidés par leurs seuls intérêts privés, incapables d’embrasser une situation complexe aux multiples dimensions Ignorants des connaissances de base nécessaires à la prise de la bonne décision Ne disposent pas d’un vocabulaire commun qui permet la discussion Influencés par les médias, les préjugés, les idées simplistes, ont besoin d’être éclairés (sont dans la caverne platonicienne) Manipulés ou manipulables par des groupes d’intérêts Ont peur des idées nouvelles, des innovations, des changements d’habitude, plutôt conservateurs

17. Le s arguments contre les consultations Coûts élevés de tout processus de consultation publique, notamment en temps; ralentissement de la prise de décision, perte d’efficacité; pousse à du détournement de consultation ou à des tentations anti-démocratiques Instrumentalisation des consultations par le promoteur-décideur qui les utilise pour valider ses choix ou les faire accepter, – mascarades inutiles et peu crédibles (consultation sur la pauvreté boycottée) montrer qu’il se soucie « quand même » du peuple (Forum des générations et Forums des régions 2004) calmer une controverse, même si sa décision est déjà prise (consultation a posteriori) ou qu’il a décidé de ne rien faire montrer qu’il s’intéresse aux mêmes sujets que les partis rivaux Conditions de vie des personnes âgées (2008) Elles sont soumises à l’ agenda politique plutôt qu’au souci du bien commun: le promoteur les tablette si le résultat ne lui convient pas (réforme des institutions démocratiques, BAPE) ou les utilise pour légitimer ses décisions. Conséquences: perte de crédibilité et de légitimité des exercices de consultation Difficile d’évaluer l’impact réel de ces consultations par rapport à l’effet des médias, par exemple.

18. Réponses possibles à ces arguments La démocratie représentative est en crise; davantage de participation publique pourrait la rendre de nouveau intéressante aux yeux des citoyens Le mépris des citoyens incompétents est un argument vieux comme les régimes monarchiques et tyranniques. La démocratie repose sur les droits et non sur les compétences ou l’hérédité. C’est son essence. Les experts sont aussi des citoyens. L’« expertise pointue » n’est pas la même chose que l’« intelligence collective » dans laquelle les savoirs se complètent et s’interrogent mutuellement selon le principe de la « tête bien faite ». Coûts réduits des consultations si on utilise Internet et les ressources du Web 2.0 ou si on utilise les réseaux déjà existants et les savoir-faire locaux Les risques d’instrumentalisation des consultations sont d’autant plus réduits que la société civile est vigilante et exigeante et sait s’indigner Même une telle instrumentalisation est source d’éducation politique…

19. Défis éthiques des promoteurs « sincères » Donner la parole à toutes les voix de manière juste et équitable Considérer les participants comme des concitoyens intelligents et non comme des « tokens ». Se préparer à accueillir des réponses inattendues ou critiques Représenter adéquatement la parole recueillie dans différents milieux, porteuses de positions opposées – faire une synthèse équitable Ne pas trahir la confiance des participants en ne leur révélant pas les enjeux réels de l’exercice de participation auquel ils sont conviés Ne pas les faire travailler pour rien : donner une suite si possible, mais en tout cas, diffuser convenablement les résultats, les réponses, porteuses d’une multitude de précieux savoirs.

20. Les consultations électroniques Pas chères, rapides à faire, faciles à diffuser, adaptées à l’époque numérique. Évitent les effets intimidants du face à face ou de la prise de parole en public. Donnent plus de temps pour réfléchir aux réponses. Mais perte du caractère public de la prise de position et nécessité de littératie électronique. Perte du dialogisme (même limité) de certaines formes d’assemblées publiques, sauf dans certains expériences Plusieurs modalités possibles un questionnaire qui allie réponses fermées (pour les statistiques) et commentaires ouverts (pour expliquer et comprendre); qui peut aussi informer et faire réfléchir, ouvrir des horizons – questions intelligentes, qui stimulent la réflexion: très apprécié Des forums de discussion pour obtenir des réponses plus libres, interactives, mais plus inégales et moins pertinentes par rapport aux attentes du promoteur Du clavardage Des formulaires délibératoires, des textes collaboratifs: pour des publics engagés et prêts à travailler fort. Plusieurs logiciels intéressants, toutes sortes d’expériences.

21. Pratique de la consultation en ligne Des logiciels: Gratuits: Monkey survey ou Google docs Payants, mais peu chers, comme semato ( http://semato.uqam.ca ), un logiciel en ligne qui permet de faire un sondage avec du contenu qualitatif et d’analyser tout ensemble et directement. Utilisation des médias numériques pour la publicité, la diffusion du lien, la « contamination virale », mais aussi pour la diffusion des résultats Utilisation du web 2.0: un blog gratuit de blogger ou un site wikispaces comme page d’accueil de la consultation Exemples: Grande consultation nationale des jeunes sur internet Débat public en ligne : Que peut faire l’Union européenne pour améliorer notre avenir économique et social ? Les enjeux éthiques de la procréation médicalement assistée

22. Nouvelles formes de consultation Ces modalités ne suppriment pas toutes les difficultés de réaliser une consultation à la hauteur des finalités théoriques… Le panel de citoyens : issu de Grande-Bretagne, ce concept vise à constituer un groupe représentatif de la population d’un territoire donné qui accepte d’emblée de participer à 4 ou 5 consultations par année; la CRE de Gaspésie-Les Îles est prête à essayer. Consultations multimedia: allient une présence sur Internet et des assemblées publiques. L’idée est de multiplier les médias pour atteindre différents groupes sociaux là où ils sont, de manière à maximiser la participation. Exige temps et polyvalence, attitude de « recherche » et non d’attente et de convocation. Exemple de la consultation sur les Services aux personnes âgées dans la région de Québec à Québec. Consultations participatives: le promoteur collabore étroitement avec les organisations de la société civile déjà mobilisées sur l’enjeu de la consultation, au lieu de s’en méfier en raison de leur « partialité » supposée. Associer des représentants du public visé à la préparation de la consultation dès le tout début et construire ensemble les outils de consultation, notamment le questionnaire s’il y a lieu.

23. Conclusion Nécessité morale et politique des consultations Choix des décisions avec les premiers visés Intelligence collective Prévenir la « tyrannie » Limites et échecs Manque d’inventivité des promoteurs Agenda et processus très contrôlé, perte de crédibilité Manque de suivi sur le plan de l’information et de la prise de décision Hypocrisie politique Condition nécessaire de la démocratie, mais pas suffisante Lecture des réponses des aménagistes