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Atelier - Comment gérer l'expression politique dans les supports de la collectivité ?

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Intervention de Arnaud Pélissier et Christophe Disic lors de l'atelier "Comment gérer l'expression politique dans les supports de la collectivité ?" au Forum Cap'Com 2012.

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Atelier - Comment gérer l'expression politique dans les supports de la collectivité ?

  1. 1. La conquête III Comment gé rer l’expressionpolitique dans les supports de la collectivité ? Animé par Arnaud PÉ LISSIER Avocat - Barreau de Lyon et Christophe DISIC Directeur adjoint aux Publications - Mairie de Saint-Ouen
  2. 2. Plan d’intervention- ASPECTS JURIDIQUES DE L’EXPRESSION POLITIQUEDANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉPar Arnaud PÉ LISSIERAvocat au Barreau de Lyon – SCP d’Avocats VEDESIChargé d’enseignementà l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon- ASPECTS FONCTIONNELS DE L’EXPRESSION POLITIQUEDANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉPar Christophe DISICDirecteur de la communication adjoint aux PublicationsMairie de Saint-OuenAuteur et formateur
  3. 3. Plan d’intervention-Distinction entre expression de l’opposition et expression de la majorité-Loi du 27 fev 2002 (Art. 9), CGCT (L.2121-27-1, L.3121-24-1, L4121-23-1)-Objet du droit d’expression-Supports du droit d’expression-Bé né ficiaires du droit (Communes, Intercommunalité s, Dé partements,Ré gions)-Dé finition des modalité s au Rè glement inté rieur-Dé termination de l’espace ré servé à l’expression de l’opposition-Format du droit d’expression de l’opposition-Exercice sur plusieurs supports-Contrô le du droit d’expression de l’opposition-Atteinte au droit d’expression de l’opposition
  4. 4. Comment gé rer l’expression politique dans les supports de la collectivité ? ASPECTS JURIDIQUESDE L’EXPRESSION POLITIQUE DANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉ Par Arnaud PÉ LISSIERAvocat au Barreau de Lyon – SCP d’Avocats VEDESI Chargé d’enseignement à l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon
  5. 5. Comment gé rer l’expression politique dans les supports de la collectivité ?Une distinction doit ê pré alablement é tablie entre : trel’expression politique de l’opposition municipale etintercommunale et des groupes d’é lus des conseils gé né raux etré gionaux, qui est spé cifiquement institué e par la loi ;l’expression politique de la majorité municipale etintercommunale, qui est de l’ordre de la faculté et relè ve d’unedé libé ration spé cifique.
  6. 6. intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’EXPRESSION DE L’OPPOSITION MUNICIPALE ET INTERCOMMUNALE ET DES GROUPES D’É LUS DÉ PARTEMENTAUX ET RÉ GIONAUXLa loi n° 2002 du 27 fé vrier 2002 relative à la dé mocratie de proximité ,notamment codifié e aux articles L.2121-27-1, L.3121-24-1 et L.4132-23-1, a cré é au profit des conseillers n’appartenant pas à la majoritémunicipale, d’une part, et des groupes d’é lus des conseils gé né raux etré gionaux, d’autre part, un droit d’expression dans les bulletinsd’information gé né rale sur les ré alisations et la gestion de cescollectivité s.
  7. 7. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’OBJET DU DROIT D’EXPRESSIONLe droit d’expression a pour objet de permettre aux conseillersn’appartenant pas à la majorité , pour les communes etintercommunalité s, et aux groupes d’é lus, pour les conseils gé né rauxet ré gionaux, de s’exprimer sur les actions mené es par la collectivité etsa gestion, afin d’assurer aux administré s une information pluraliste.Le droit d’expression doit en principe porter sur les ré alisations et lagestion de la collectivité : ce n’est pas une tribune gé né raliste, ni unencart d’information sur la vie et l’actualité d’une formation politique.
  8. 8. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’exercice du droit d’expression est indiffé rent à la nature du supportconcerné . Ce droit est ouvert sur tout bulletin d’information gé né ralesur les ré alisations et la gestion de la collectivité , quelle que soit laforme sous laquelle il est diffusé : « toute mise à disposition du publicde messages d’information portant sur les réalisations et la gestion duconseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’ellerevêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale » (CAAVersailles, 17 avr. 2009, Ville de Versailles, req. n° 06VE00222).
  9. 9. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONLa notion de bulletin d’information gé né rale sur les ré alisations et lagestion d’une collectivité n’a pas é té dé finie par le lé gislateur. Unepublication pourra ê tre regardé e comme relevant du champd’application du droit d’expression si elle ré pond aux trois conditionscumulatives suivantes :elle a un caractè re d’information gé né rale ;elle porte sur les ré alisations et la gestion de la collectivité ;elle a un caractè re pé riodique.
  10. 10. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONUn bulletin institutionnel peut ê tre regardé comme pré sentant uncaractè re d’information gé né rale s’il donne des informations diversesportant sur les diffé rentes compé tences exercé es par une collectivité .La ré fé rence à l’information gé né rale permet d’é carter de son champd’application les supports d’information thé matique. Sont ainsi excluesde l’exercice du droit d’expression les publications qui pré sentent demaniè re spé cifique une action municipale (CE, 28 janv. 2004,Commune du Pertuis, req. n° 256544) ou les notes techniques (TAAmiens, 30 nov. 2010, req. n° 0803472).
  11. 11. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONLes publications thé matiques ne sont toutefois exclues du champd’application du droit d’expression qu’à la condition qu’elle ne puissepas ê tre regardé e comme fournissant dans leur ensemble uneinformation gé né rale aux administré s. La jurisprudence a par exemplequalifié de bulletin d’information gé né rale un bulletin connaissantquatre ou cinq publications par an consacré es à un dossier à thè me,comportant le plus souvent un billet du maire et exposant les actionsaccomplies ou futures de la commune dans le domaine abordé dans lapublication (CAA Versailles, 8 mars 2007, Commune du Vésinet, req.n° 04VE03177).
  12. 12. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONLe caractè re d’information gé né rale s’appré cie encore au regard desdestinataires de l’information. La publication doit s’adresser au grandpublic et non à un public restreint.
  13. 13. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’exercice du droit d’expression implique que le bulletin institutionnelporte sur les ré alisations et la gestion de la collectivité concerné e.Cette exigence, qui pourrait de prime abord apparaî tre commesurabondante, permet d’exclure du champ d’application du droitd’expression les publications pé riodiques pré sentant un caractè repurement informatif, telles que l’annuaire annuel des services de lacollectivité .
  14. 14. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’exercice du droit d’expression implique l’existence d’un bulletininstitutionnel, c’est-à-dire d’une publication pré sentant un caractè re depé riodicité .Le fait que cette pé riodicité ait un caractè re irré gulier est sansinfluence.A contrario, une publication purement ponctuelle ne pourra pas êtrel’objet du droit d’expression.
  15. 15. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’indiffé rence de la forme du support a pour consé quence que le droitd’expression pourra s’exercer sur tout mé dia, quelle que soit la formequ’il revê qu’il s’agisse de supports imprimé s, é lectroniques ou t,audiovisuels. Il s’exercera notamment :dans les bulletins d’information gé né rale diffusé s sur internet ;sur la page acheté e pé riodiquement dans la presse locale par unecollectivité ;dans l’é mission financé e par une collectivité et diffusé e sur unechaî ne de té lé vision locale.
  16. 16. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES BÉ NÉ FICIAIRES LES COMMUNESLe droit d’expression est un droit attribué à titre individuel aux é lusn’appartenant pas à la majorité municipale.Le rè glement inté rieur peut encadrer l’exercice du droit d’expression,mais il ne peut pas le restreindre, notamment en le ré servant auxgroupes d’é lus. Tout conseiller municipal n’appartenant pas à lamajorité municipale dispose lé galement et individuellement d’un droitd’expression dans les bulletins d’information gé né rale sur lesré alisations et la gestion du conseil municipal, sans que les dispositionsdu rè glement inté rieur puissent s’y opposer.
  17. 17. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES BÉ NÉ FICIAIRES LES COMMUNESL’appartenance d’un é lu à l’opposition municipale ne peut pas ê trefondé e sur les ré sultats du scrutin : il faut tenir compte des é volutionspouvant intervenir en cours de mandat entre majorité et opposition ausein du conseil municipal. Un é lu doit ê tre regardé commen’appartenant pas à la majorité municipale dè s lors qu’il exprimepubliquement sa volonté , par delà des dé saccords purementconjoncturels ou limité s à un sujet particulier, de se situer de faç onpé renne dans l’opposition. Le conseiller qui n’appartient plus à lamajorité municipale en cours de mandat doit bé né ficier du droitd’expression.
  18. 18. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES BÉ NÉ FICIAIRES LES INTERCOMMUNALITÉ SLe droit d’expression s’exerce au sein des intercommunalité s dans lesmêmes conditions qu’au sein des communes.Les dispositions des articles L.2121-27-1 et L.5211-1 du CGCT necré ent des droits qu’au profit des conseillers n’appartenant pas à lamajorité intercommunale.Un é lu intercommunal doit ê regardé comme n’appartenant pas à la tremajorité intercommunale dè s lors qu’il exprime publiquement savolonté , par delà des dé saccords purement conjoncturels ou limité s àun sujet particulier, de se situer de faç on pé renne dans l’opposition enne votant pas comme la majorité des é lus intercommunaux.
  19. 19. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES BÉ NÉ FICIAIRES LES CONSEILS GÉ NÉ RAUX ET RÉ GIONAUXDans les dé partements et ré gions, le droit d’expression est, enapplication des articles L.3121-24-1 et L.4132-23-1 du CGCT, exercé sdans le cadre des groupes d’é lus.
  20. 20. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LA DÉ FINITION DES MODALITÉ S D’EXERCICE DU DROIT D’EXPRESSIONLes modalité s d’exercice du droit d’expression doivent ê dé finies par trele rè glement inté rieur adopté par l’assemblé e dé libé rante.
  21. 21. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LA DÉ TERMINATION DE L’ESPACE RÉ SERVÉ À L’EXPRESSIONLe CGCT ne donne aucune dé finition de l’espace devant ê ré servé à trel’exercice du droit d’expression. C’est au rè glement inté rieur adoptépar l’assemblé e dé libé rante qu’il appartient de le fixer.L’espace accordé aux titulaires du droit d’expression peut, parexemple, ê proportionnel à leur repré sentation au sein de l’organe tredé libé rant.L’assemblé e dé libé rante dispose d’une certaine latitude, sous ré serveque l’espace accordé soit suffisant pour permettre l’expression d’unpoint de vue argumenté , d’une part, et é quitablement ré parti, d’autrepart.
  22. 22. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionauxLE FORMAT DU DROIT D’EXPRESSIONLe CGCT laisse le soin au rè glement inté rieur de dé finir les modalité sde pré sentation du droit d’expression.Quelques pré cisions ont é té apporté es par la jurisprudence et ladoctrine administrative :le rè glement inté rieur peut imposer le respecter d’une chartegraphique ;l’espace ré servé peut figurer dans un document annexe non brochéavec les pages du bulletin municipal, mais glissé s à l’inté rieur de celui-ci et distribué s en mê temps. me
  23. 23. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionauxLE FORMAT DU DROIT D’EXPRESSIONLa possibilité d’interdire la publication de photographies oud’illustrations est controversé e :le TA de Lyon a jugé que l’interdiction é dicté e par le rè glementinté rieur de publier des illustrations seules ou des articles qui en sontassortis porte une atteinte disproportionné e à la liberté d’expression(TA Lyon, 10 nov. 2011, req. n° 0902763) ;le TA de Rouen a jugé que le rè glement inté rieur peut exclure lapublication de photographies sans que cela ait pour objet ou pour effetd’instaurer un contrô le ou une censure (TA Rouen, 24 mars 2005,Poilve, req. n° 0202255).
  24. 24. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’EXERCICE DU DROIT D’EXPRESSION SUR PLUSIEURS SUPPORTSLa circonstance que le droit d’expression s’exercerait dé jà sur unsupport de communication n’exonè re pas la collectivité de l’obligationde ré server un espace d’expression dans les autres bulletinsd’information gé né rale é ventuellement diffusé s à son initiative dè s lorsque ceux-ci peuvent ê regardé s, eu é gard à leur contenu, comme treconstituant des bulletins d’information gé né rale distincts (CAAVersailles, 17 avr. 2009, Commune de Versailles, req. n° 06VE00222).
  25. 25. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LE CONTRÔ DU DROIT LE D’EXPRESSIONLe contrô le que le directeur ou le codirecteur de la publication peutexercer sur le contenu des tribunes de l’opposition est extrê mementré duit : en l’é tat de la jurisprudence, le directeur ou le codirecteur de lapublication ne peut s’opposer à la publication d’un espace d’expressionque si cette publication est de nature à troubler l’ordre public oucomporte des imputations diffamatoires ou injurieuses.Cette opposition doit ê justifié e et motivé e. tre
  26. 26. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LE CONTRÔ DU DROIT LE D’EXPRESSIONLa seule circonstance que les propos tenus seraient excessifs,polé miques ou é lectoralistes n’est pas suffisante pour pouvoir refuserlé galement leur publication. Le Tribunal administratif de Besanç on aainsi enjoint au pré sident d’une communauté de communes de publierla tribune de l’opposition qu’il avait jugé e diffamatoire ou injurieuse, aumotif qu’il « ressort de l’examen de ladite tribune que les critiquesqu’elle comporte, pour polémiques et excessives qu’elles aient puparaître, ne comprennent aucune imputation diffamatoire ouinjurieuse » au sens de la loi de 1881 sur la liberté de la presse (TABesanç on, 21 fé vr. 2003, req. n° 03-218).
  27. 27. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES ATTEINTES AU DROIT D’EXPRESSION LE RÉ FÉ RÉ -LIBERTÉLe droit d’expression pré sente le caractè re d’une liberté individuelle.Ce caractè re est essentiel dans la mesure où il permet à tout titulaire dece droit à qui son exercice aurait é té refusé de saisir le jugeadministratif d’une demande en ré fé ré -liberté visant à ce qu’il soitenjoint au directeur de la publication ou au codirecteur de la publicationd’insé rer le texte de la tribune dans la publication à paraî tre.
  28. 28. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES ATTEINTES AU DROIT D’EXPRESSION LE RÉ FÉ RÉ -LIBERTÉLe juge des ré fé ré s du TA de Cergy-Pontoise a ainsi, à la demanded’une conseillè re n’appartenant pas à la majorité municipale qui s’é taitvue opposer par le maire un refus de publication de sa tribune, enjointau directeur de la publication d’insé rer cette tribune dans le bulletinmunicipal (TA Cergy-Pontoise, ord. ré f., 14 sept. 2011, Gouriet c/Commune de Châtillon, req. n° 1107539).
  29. 29. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux LES ATTEINTES AU DROIT D’EXPRESSIONLE RECOURS EN EXCÈS DE POUVOIRLes titulaires du droit d’expression peuvent é galement saisir le jugeadministratif par la voie du recours pour excè s de pouvoir.
  30. 30. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSION À DES FINS DE PROPAGANDE É LECTORALEL’exercice du droit d’expression ne peut pas ê interdit en pé riodes trepré é lectorale et é lectorale et un texte ne peut pas ê refusé au motif treque son contenu serait polé mique, partisan ou é lectoraliste.Ainsi que l’a ré cemment jugé le Conseil d’Etat, « la commune nesaurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre, quin’engagent que la responsabilité de leurs auteurs » (CE, 7 mai 2012,Elections cantonales de Saint-Cloud, req. n° 353536).
  31. 31. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSION À DES FINS DE PROPAGANDE É LECTORALEAnté rieurement à cet arrê la jurisprudence considé rait que l’exercice t,du droit d’expression à des fins de propagande é lectorale pouvait ê tresanctionné sur le fondement du deuxiè me aliné a de l’article L. 52-8 duCode é lectoral. Le Conseil d’Etat avait ainsi qualifié une tribune invitantles habitants d’une commune à se joindre à l’appel lancé par unecandidate en vue des é lections municipales de mars 2008, de donprovenant d’une personne morale, prohibé par l’article L. 52-8 du Codeé lectoral (CE, 3 juill. 2009, Elections municipales de Montreuil-sous-Bois, req. n° 322430).
  32. 32. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSION À DES FINS DE PROPAGANDE É LECTORALELe Conseil d’Etat est revenu sur cette jurisprudence dans un arrê du 7 tmai 2012. Il a considé ré que « si de tels articles sont susceptiblesd’être regardés, en fonction de leur contenu et de leur date de parution,comme des éléments de propagande électorale de leurs auteurs, ils nesauraient être assimilés à des dons émanant de la commune, personnemorale, au sens des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral »(CE, 7 mai 2012, Elections cantonales de Saint-Cloud, req. n° 353536).
  33. 33. L’expression de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux et ré gionaux L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSION À DES FINS DE PROPAGANDE É LECTORALEDè s lors, si une collectivité territoriale ne peut pas s’opposer àl’exercice à des fins é lectorales du droit d’expression, elle ne saurait encontrepartie ê tenue pour responsable de celui-ci. tre
  34. 34. L’expression politique de la majorité municipale ou intercommunale L’EXPRESSION POLITIQUE DE LA MAJORITÉ MUNICIPALE OU INTERCOMMUNALELes é lus de la majorité municipale ou intercommunale peuventé galement disposer d’espaces d’expression politique.L’attribution d’un tel espace d’expression ne peut pas trouver sonfondement juridique dans les dispositions de l’article L.2121-27-1 duCGCT : l’espace d’expression visé par cet article est ré servé àl’expression des seuls conseillers n’appartenant pas à la majoritémunicipale (TA Rouen, 24 mars 2005, Poilve, req. n° 0202255).
  35. 35. L’expression politique de la majorité municipale ou intercommunale L’EXPRESSION POLITIQUE DE LA MAJORITÉ MUNICIPALE OU INTERCOMMUNALELes dispositions de cet article ne font toutefois pas obstacle à ce qu’untel espace soit é galement ouvert dans le journal municipal aux é lus dela majorité (CAA Marseille, 16 dé c. 20010, Commune de Montpellier,req. n° 08MA05127).L’ouverture d’un espace d’expression aux é lus de la majorité devra ê tredé cidé e par dé libé ration, prise sur le fondement des dispositions del’article L. 2121-29 du CGCT.

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