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1
L’élargissement de l’assiette fiscale au Cameroun en 2017 :
opportunité pour le développement économique?
Par
NDONKO NNOKO Inès Audrey
Etudiante en droit et contentieux fiscaux,
financiers et des comptes publics
Le pouvoir souverain de l’Etat reste une réalité. L’Etat par le biais de l’administration fiscale,
son bras financier, développe et met en application toute politique fiscale qu’il juge nécessaire
pour la réalisation de ses objectifs. Le constat est donc que l’Etat est seul juge de l’opportunité
à cette fin. L’administration fiscale a une lourde mission, celle de rassembler les ressources
nécessaires pour le budget général de l’Etat. Elle doit se montrer efficace et performante dans
la réalisation de cette mission. Elle se doit d’être évolutive, dynamique et créative. Ceci, se
manifeste dans des réformes fiscales constantes.
Le budget de l’Etat pour l’exercice 2017 a été arrêté à la somme de 4 373 800 000 FCFA, en
recettes et en dépenses. Pour couvrir les ressources prévues d’égal montant dont 3 143 300
000 FCFA de recettes propres (en hausse de 5,25 % par rapport à l’exercice 2016), la Loi de
Finances pour l’exercice 2017 a apporté d’importants aménagements à la législation fiscale en
vigueur. Dans cette perspective, l’administration fiscale camerounaise pour le compte de
l’année 2017 s’inscrit sous la dynamique de simplification, de modernisation et élargissement.
Modernisation de l’imposition, simplification des procédures fiscales à la charge du
contribuable. Une dynamique innovante brillant par le contenu de ses réformes. Mais c’est
sans compter que ces réformes viennent frapper à coup de nouvel impôt le contribuable
Camerounais.
Sans impôt, il n’y a pas de capacité collective à agir1
. C’est sans contester la pertinence et le
fondement de cette affirmation, qu’il nous faille remarquer qu’il n’est pas toujours nécessaire
d’imposer outre mesure2
. Une réforme fiscale dans le sillage d’une politique bien définie doit
tenir compte de son environnement social, économique et politique mais encore plus
psychologique.
Une administration fiscale performante et moderne se doit d’être un tant soit de faire corps
avec la sociologie du contribuable. Jean DUBREGE affirmait : « Toute politique fiscale, doit
tenir compte de ces éléments psychosociologiques, faute de quoi elle risque de déboucher
1
Propos du Directeur Général des impôts du Cameroun, Modeste MOPA FATOING, dans une
interview sur Canal2 International.
2
Le contexte économique au Cameroun étant déjà occulté par la crise et la rareté de l’argent. Le
gouvernement a affirmé sa pleine conscience de cet état déploré lors de l’élaboration du Document de
Stratégie pour la Croissance et l’Emploi : « Le DSCE a été élaboré dans un contexte caractérisé par le
renchérissement du coût de la vie au niveau national… », p11.
2
inévitablement sur des échecs »3
. La politique fiscale est l’un des instruments par lesquels
l’action publique peut avoir un impact sur la sphère qu’elle désire atteindre.
L’objectif de cet exposé est de confronter deux politiques fiscales de l’Etat. D’une part nous
avons la nécessité qui se fait urgente pour l’administration fiscale Camerounaise non
seulement de rassembler des ressources pour le budget général de l’Etat mais également
d’accroitre ses capacités dans l’atteinte de cette mission, par la mise en œuvre de sa politique
d’élargissement de l’assiette fiscale. Et d’autre part, l’objectif d’encouragement, de promotion
du développement économique, qui se fera par l’investissement privé, que s’est fixé le
Cameroun et dont en témoigne le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi de
2009.
Un impôt au sens de M. ALAKA ALAKA, est « la contribution légale et obligatoire qu’un
citoyen apporte en argent au développement de son pays, en contre partie de l’épanouissement
individuel et collectif que celui-ci assure»4
. Définition qui selon lui, cadre mieux avec les
pays en situation de sous-développement.
Après avoir défini les notions d’impôts, et d’élargissement de l’assiette fiscale, nous
présenterons en première partie le contenu des différentes mesures d’élargissement de
l’assiette fiscale instituées pour le compte de l’année 2017 (I). Et c’est en confrontant cette
réforme aux ambitions de l’Etat que nous parviendrons au constat clair que l’Etat adopte des
politiques contradictoires pour des objectifs mitigés (II).
I- Le contenu des nouvelles mesures d’élargissement de l’assiette fiscale au
Cameroun
Accroitre le rendement budgétaire nécessite une orientation parfois expansive de l’impôt.
Élargir l’assiette fiscale veut tout simplement dire qu’il y aura accroissement du montant ou
du taux d’imposition d’une taxe ou d’un impôt, et ou qu'un impôt ou une taxe s'appliquera
désormais à un plus large éventail de biens, de services ou de revenus. Nous ferons une
présentation des nouvelles mesures adoptées par la Loi des Finances. Nous nous contenterons
de présenter les mesures concernant la fiscalité interne. Sur les nouvelles taxes instituées (A)
et sur le réaménagement des impôts et taxes existants (B).
A. L’institution de nouvelles impositions
Premièrement, la grande innovation de cette année en aura été l’institution d’une taxe de
séjour à collecter par les établissements d’hébergement (hôtels, motels, auberges, locations en
meublés) auprès de leurs clients5
, variant de 5000 à 500 FCFA par nuitée selon le nombre
d'étoiles de la structure d'hébergement. Nouvelle taxe sur la consommation, à la charge du
contribuable. Désormais, les clients des établissements d’hébergement supporteront une taxe
3
DUBERGE (J), les français face à l’impôt, LGDJ, 1990.
4
ALAKA ALAKA (P), l’impôt au Cameroun. Contribution à l’étude d’un dysfonctionnement
administratif, 2009, Paris, L’harmattan.
5
Articles 221 à 224 Code Général des Impôts
3
au titre de leur séjour dans l’établissement, rajouté sur le prix de l’hébergement. Tout ceci
majorant ainsi le prix TTC de l’hébergement.
Deuxièmement, notons l’élargissement du champ d’application de la taxe sur les jeux de
hasard et de divertissement aux jeux organisés par les entreprises de téléphonie mobile6
. Une
activité longuement négligée de la part de l’administration fiscale fait désormais partie de
l’assiette de l’impôt. Les jeux organisés par les entreprises de téléphonie mobile sont
considérés comme des jeux de hasard au sens de la Loi des Finances 2017. Son taux est de 15
%, auquel s’ajoutent les centimes additionnels communaux (10 %). Cette taxe sur les jeux de
hasard et de divertissement est instituée au profit des communes.
Troisièmement, application de la TVA sur les locations en meublé7
. S’agissant de la hausse de
la TVA, si l’on prend en compte le fait que le taux de la TVA avait été revu à la hausse depuis
2005, et dont le montant actuel est de 19,25%, ceci dans le but d’accroitre le rendement fiscal
au niveau de la consommation. On s’interroge alors sur la nécessité d’agrandir le champ
d’application de la TVA. Plus particulièrement encore sur les locations en meublés, qui font
déjà l’objet d’une taxe de séjour. Ce qui équivaut à une double taxation pour la même
consommation8
.
Quatrièmement, la soumission des locations en meublés à l’impôt sur les sociétés9
, il s’agit là
à notre sens d’une façon pour l’administration fiscale de doubler le rendement de la propriété.
Cette nouvelle mesure nous pousse à nous interroger sur la nature de la cible. Il convient de
rappeler que l’article 51 CGI incluait déjà dans la catégorie de l’impôt sur les bénéfices
industriels, artisanaux et commerciaux (BIC) les revenus des locations en meublé tirés par les
personnes physiques.
En sus, l’institution d’un droit d’accises spécifique sur les emballages non retournables à
savoir 15F CFA pour les boisons gazeuses et alcooliques et 5F CFA par emballage pour les
autres liquides. Cette mesure traduit manifestement un souci de préserver l’environnement.
Louable dans sa finalité.
Enfin, l’institution d’un taux de 10% pour les entreprises non domiciliées ayant renoncé à
l’imposition d’après la déclaration et effectuant des prestations matérielles à caractère
ponctuel10
.
6
Articles 206 et 208 Code Général des Impôts
7
Article 127-5 Code Général des Impôts
8
D’autant plus que la dépense est parfois inconsciente. L’impôt indirect dont les taxes sur la
consommation en font partie, sont destinés à être supportés en définitive par le consommateur dans la
mesure où l’impôt est systématiquement intégré dans le prix de vente des marchandises et le
contribuable paie sans s’en rendre compte. Voir Christian-Laurent BETU MUTOMBO,
l’élargissement de l’assiette de la fiscalité indirecte par l’instauration de la Taxe sur la Valeur
Ajoutée (TVA) en remplacement de l’Impôt sur le Chiffre d’Affaire (ICA) en RDC République
Démocratique du Congo, www.mémoireonline.com
9
Article 3 Code Général des Impôts
10
Article 225 ter Code Général des Impôts
4
B. Sur le réaménagement de certaines impositions
Tout d’abord, le relèvement du prix du timbre communal passe de 200F CFA à 600F CFA
pour les papiers format A4 et de 600 à 1000 F CFA pour les formats supérieurs. Ceci
permettant d’accroitre les ressources directes des communes. Mais dissuasive pour les jeunes
qui se bousculent de plus en plus à concourir aux examens nationaux chaque année.
Ensuite, le relèvement du seuil d’immobilisation des petits matériels et outillages11
. Les petits
matériels et outillages d’une valeur unitaire au moins égale à 500 000 FCFA acquis à partir du
01er janvier 2017 seront dorénavant inscrit dans un compte d’actif immobilisé et faire l’objet
d’amortissement. Ce seuil était jusque-là de 400 000 FCFA. Pour justifier ce relèvement,
l’Administration Fiscale soutient qu’il est important d’adapter le seuil à la réalité du marché.
Seuil resté figé depuis de nombreuses années.
L’on ne saurait enfin, clore ce volet sans mentionner le rétablissement des tarifs de la TSPP,
soit 110F CFA/litre de super et 65 F CFA/litre de gasoil12
. Une revue à la baisse de la taxe sur
le super qui était de 120F CFA/litre. Par contre le tarif de la Taxe sur le gasoil demeure
inchangé.
II. Une réforme fiscale opportuniste et inadaptée
Dans ses travaux, le Fonds Monétaire International a souligné l’importance d’une meilleure
mobilisation des recettes pour les pays en voie de développement13
. Cela étant, des réformes
fiscales dynamiques et une politique fiscale non seulement adaptées mais efficaces doivent
être conçues et mises en œuvre.
Il faut le reconnaitre, le choix de l’élargissement fiscal pour une meilleure mobilisation des
recettes est une mesure efficace. C’est d’ailleurs le moyen le plus rapide et le plus efficient en
termes de coût pour l’administration fiscale de rassembler des recettes budgétaires.
La réforme était-elle importante ? Etait-elle nécessaire ? Ou alors était-elle nécessairement
importante ? Dans un contexte général où grandit l’insuffisance des financements, de la rareté
de l’argent, d’une baisse du pouvoir d’achat du citoyen, le Cameroun se rapproche de
l’austérité. Les camerounais vont payer plus d’impôts. Les biens et les services couteront plus
cher au consommateur.
Tant de questions sur lesquelles se fixe notre analyse et dont il va falloir y apporter des
réponses adaptées. Adaptées à l’environnement économique du pays, adaptées au système
fiscal déjà en vigueur.
11
Article 7D Code Général des Impôts
12
Article 231 Code Général des Impôts
13
« Mobilisation des recettes dans les pays en voie de développement », Département des Finances
Publiques du Fonds Monétaire International, 08 Mars 2011, p 4.
5
A. Sur le caractère opportuniste de la réforme
Du fait de sa diversité très évolutive, l’impôt est devenu un instrument incontournable des
politiques économiques. Nul ne conteste que la fiscalité finance l’intervention publique.
Aucune politique fiscale n’est dirigée contre la croissance ou le développement d’un pays.
Néanmoins elle peut avoir des effets négatifs sur le développement économique et la
croissance.
Pourquoi parler d’opportunisme ? Opportuniste parce que ces mesures sont circonstancielles.
La réforme est assez abrupte, car rien ne présageait un revirement de la politique fiscale. Elles
ne sont pas guidées par une finalité sociale, économique. Parce qu’élargir l’assiette fiscale n’a
pas une retombée positive sur les secteurs économiques, un impact motivateur, mais plutôt
insuffle des contrariétés. Circonstancielles parce qu’elles n’ont pour objectif que de subvenir
aux besoins budgétaires de l’Etat. Doit-on penser au vu des motivations, que des réformes
extrêmes pourraient être prises chaque fois que les prévisions du budget général connaîtront
une inflation ?
La qualité de la mesure est tout aussi importante que le choix.
L’idée d’opter plus pour la taxation de la consommation n’est pas neuve. Des économistes
dans le pays Anglosaxons avaient déjà exploré et plaidé cette solution porteuse d’énormes
avantages sur le plan des ressources, en l’occurrence Kaldor, fervent défenseur de
l’imposition de la dépense. Par contre, lorsqu’il s’agit de stimuler l’investissement, le
développement, dans un Etat qui vit une régression de sa production, taxer la consommation
ne s’avère pas la plus glorieuse des idées. Il est impossible de générer de la richesse sans
capitaux. Et c’est l’entrepreneur, l’investisseur, qui apporte des capitaux.
En Afrique du Sud par exemple, le fait de taxer les revenus miniers permet de ne pas
augmenter les revenus ni la TVA et aurait alors un plus grand impact sur l’économie14
.
Parlant de l’impact d’un prélèvement sur un marché quelconque, Jean-Marie MONNIER
affirme que « La présence d'un impôt provoque dans une transaction quelconque une
disjonction entre le prix payé par l'acheteur et le prix encaissé par le vendeur (…). Selon les
économistes le coût en bien-être de l'impôt est supérieur à cette seule ponction de valeur
monétaire, car en modifiant le système des prix relatifs, l'impôt modifie également les
comportements économiques »15
.
Les contribuables seront réfractaires et fuiront l’impôt chacun en fonction de leurs moyens.
Pour donc éviter que le contribuable ne se réfugie dans les montages fiscaux, le secteur
informel, ou l’évasion fiscal et l’optimisation fiscale, il faut éviter de l’acculer jusqu’à
14
Sur ce point, le FMI n’est pas du même avis. Imposer la TVA serait plus efficace et adéquate. Dans
son rapport de 2011 sur la mobilisation des ressources dans les pays en voie de développement, il
préconise de mettre en place une TVA dotée d’une assiette large et d’un seuil d’application assez élevé
pour accroître les recettes. « Mobilisation des ressources… », op cit, p5.
15
MONNIER (J-M), la politique fiscale : objectifs et contraintes, https://halshs.archives-
ouvertes.fr/file/.../La_politique_fiscale.doc.
6
l’étouffement avec de impositions élevées, même s’il vrai que l’ambition de tout
gouvernement est d’arriver à formaliser et à fiscaliser les sources de revenus inexploités.
L’impôt peut engendrer des effets non désirés altérant les mécanismes économiques. Pourtant,
l’impôt dans sa conception, ne devrait pas nuire à l’efficience économique. Tout ceci parce
que l’administration fiscale a des objectifs contradictoires. La politique fiscale pour
l’attractivité est largement à l’opposé de la politique fiscale pour la mobilisation des
ressources. La première nécessite des réductions la seconde un accroissement de l’impôt.
B. Sur l’inadaptabilité de la réforme aux ambitions d’attractivité
L’imprévisibilité qui caractérise la souveraineté fiscale peut être dommageable à la croissance
lorsque celle dernière est instable et peu dynamique comme c’est le cas au Cameroun. Les
prélèvements obligatoires procèdent du pouvoir de contrainte dont l’autorité étatique est
légalement détentrice, l’avait théorisé Michel BOUVIER16
. Or les contraintes économiques
évoluent et les activités économiques se diversifient. La fiscalité doit pouvoir suivre le
mouvement dynamique si elle veut maintenir le cap de l’efficacité et remplir pleinement ses
objectifs.
Recourir à des taux élevés d’impôts pour financer l’augmentation des dépenses fausse
l’activité économique17
. Une hausse des recettes obtenue à travers une imposition élevée
pourrait créer à court terme frustrations et distorsions chez le contribuable, et à long terme
éroder le contribuable et le consolider dans un sentiment d’injustice qui accoucherait
indubitablement d’un désir d’évitement de l’impôt. Ahmed MOUMMI nous conforte dans
cette position, lorsqu’il affirme que : « L’accroissement de la pression fiscale ne peut être perçu
comme légitime par la population que si elle est rapidement associée à une dépense publique efficace
permettant une amélioration du bien-être des populations (…) les augmentations d’impôts vont
alourdir les coûts des distorsions (…) »
18
.
La mesure n’est nullement propitiatoire. L’on ne peut dans un même bocal, y mettre un
couple de rats pour qu’il se reproduise et rajouter un scorpion. Il y a lieu pour métaphore,
puisqu’il est un peu contradictoire de mettre en place une politique d’élargissement de
l’assiette fiscale alors même que l’on fait appel à l’entreprenariat, à l’investissement privé. On
ne peut inciter en élargissant.
Nous allons examiner l’incidence de la réforme autour de deux taxations importantes. Cet
examen se fera en confrontant les nouvelles mesures à l’objectif de développement de
l’investissement privé au Cameroun. La taxation de la consommation et la taxation des
bénéfices (IS).
16
BOUVIER (M), introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, Paris, 1998, LGDJ,
P170.
17
OCDE, Perspectives Economiques, « les déterminants de la politique fiscale »,
www.ocde.org/fr/eco/perspectives/2088814
18
MOUMMI (A), La mobilisation des ressources fiscales et son impact sur les niveaux
de vie des ménages : cas du Niger, Working Papers Series N° 1 65, African Development Bank, Tunis,
Tunisia, 2012.
7
Pour ce qui est de la taxation de la consommation dans laquelle se rangent la nouvelle taxe de
séjour, la TVA et les droits d’accises.
Taxer la consommation n’est pas l’imposition la plus égalitaire parce qu’elle ne fait pas de
distinction. Or l’impôt se contribue en fonction des capacités financières de chaque citoyen.
Nous sommes loin de la progressivité qui est le propre de la taxation des revenus des
personnes physiques. Dans un environnement où la population est en plein dans une vague de
revendications et de sursaut de contestations, la perpétuation des inégalités est néfaste au
développement de la richesse.
Si on dépense plus dans la consommation, que va-t-on épargner ? Et si l’on épargne moins, on
ne peut pas produire de la richesse faute d’investissement. Investissement que justement,
recherche l’Etat pour son développement économique, sa croissance et la compétitivité de son
économie au plan international.
Pour ce qui est de la taxation des bénéfices, l’élargissement de l’assiette de l’IS pourrait
s’avérer déstabilisante pour les nouveaux contribuables à cet impôt. L’impact de la fiscalité
dépend fortement de la forme qu’elle adopte. Imposer les bénéfices réduit le capital
disponible pour investir et construire plus. Ce qui ralentit donc la production. Et si la
production est ralentie, les bénéfices s’amoindrissent. Tout ceci pesant sur l’épargne
irrémédiablement.
De plus, ceci pourrait décourager l’initiative privé, tant on sait le contribuable naturellement
réfractaire à l’impôt. Il pourrait, dans l’optique de préserver ses bénéfices se tourner vers une
option qui nuirait au rendement de l’impôt : l’évitement fiscal. L’évitement fiscal contribution
à priver la politique fiscale de son efficacité. Plus l’assiette d’un impôt s’élargit plus les
incitations à pratiquer l’évitement fiscal sont fortes et récurrentes.
Sans être aussi rude, l’administration fiscale aurait tout aussi pu accroitre son potentiel de
rendement et de renflouement des caisses en assignant à l’impôt une mission plus juste, tout
en maintenant le cap vers le développement économique et l’encouragement de
l’investissement.
En conclusion,
Le budget général est croissant. Il faut des ressources c’est un fait. Comment y parvenir sans
pour autant déstabiliser un éventuel élan d’entreprenariat et se maintenir dans la réalisation de
l’objectif d’incitation à l’investissement.
De prime abord, nous disons qu’il existe deux façons d’élargir l’assiette de l’impôt. Soit en
créant de nouveaux impôts, soit en supprimant tout simplement des exemptions et des régimes
spéciaux. Nous trouvons qu’il s’agit ici respectivement d’élargissement positif et
d’élargissement négatif19
. Dans le cas du Cameroun par ex, certes qu’il serait difficile de
19
Non pour apprécier en positif ou en négatif la mesure d’élargissement mais plutôt pour faire
constater l’addition par le terme « positif » (création de nouvelles impositions), et la soustraction par le
terme négatif (la suppression des exemptions et régimes spéciaux incitatifs).
8
supprimer certaines exemptions fiscales parce que contenues pour la plupart dans des
conventions fiscales s’étendant sur des périodes bien définies, mais pour celles qui rentrent
dans le régime de droit commun, il serait alors préférable de commencer par les réduire voir
de les supprimer.
Ensuite, il est peut être souhaitable d’utiliser le système fiscal pour améliorer le bien être de la
population, en remédiant à des défaillances du marché. S’il faille rajouter de nouvelles
impositions, autant mieux ennoblir la fiscalité plutôt que de la délégitimer aux yeux du
contribuable. On peut ainsi taxer les produits auxquels sont associés des externalités négatives
comme l’alcool, le tabac et les substances polluantes telles que les combustibles fossiles. On
parle ici de fiscalité comportementale20
. Encore récente, ce type de fiscalité succède à la
taxation spécifique de s produits de consommation courante dans l’optique de réduire certains
comportements à vices. Ce qui confèrerait un autre rôle à l’impôt, celui de l’impôt
moralisateur.
Par ailleurs, en termes de palpabilité de la ressource, il serait mieux d’avoir une meilleure
imposition de l’immobilier plutôt que d’imposer fortement le revenu ou la consommation.
L’immobilier est une ressource sûre et constatable. Il ne peut faire l’objet d’évasion. Relever
le taux de l’imposition foncière et y assurer un suivi effectif serait plus adaptée étant donnée
la forte propension du secteur.
De plus, il faut imposer efficacement le secteur informel. Le Benin avait fait ce choix lorsqu’il
s’est retrouvé confronté à une insuffisance des ressources budgétaires. Le choix pour
l’élargissement de l’assiette fiscale était vite fait. Mais plutôt de créer de nouvelles
impositions, il opta pour l’imposition du secteur informel en forte propension21
. L’économie
informelle au Cameroun, comme dans la majeure partie des pays en voie de développement
détient la majorité des actifs.
Enfin, améliorer le recouvrement de l’impôt et promouvoir le civisme fiscal. L’administration
devrait se pencher sur la recherche de nouvelles techniques de recouvrement pour plus
d’efficacité.
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages
- ALAKA ALAKA (P), l’impôt au Cameroun. Contribution à l’étude d’un
dysfonctionnement administratif, 2009, Paris, L’harmattan ;
- DUBERGE (J), les français face à l’impôt, LGDJ, 1990 ;
20
(V) Petkantchin, « Fiscalité comportementale : les cas de l’alcool et du tabac », In Note
Economique de l’IEM Mars 2014, 04pages.
21
(S) HOUETOHOSSOU, (W) HOUEDOKOU, « Problématique de l’élargissement de l’assiette
fiscale au Benin : analyse de la contribution des centres de gestion agrées (CGA) », Document de
travail n°009, Juillet 2010.
9
- BOUVIER (M), introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, Paris,
1998, LGDJ, P170 ;
- MONNIER (J-M), la politique fiscale : objectifs et contraintes, https://halshs.archives-
ouvertes.fr/file/.../La_politique_fiscale.doc
Textes
- Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi, Cameroun, 2009 ;
- Loi de Finances pour la République du Cameroun pour l’exercice 2017 ;
ARTICLES
- (S) HOUETOHOSSOU, (W) HOUEDOKOU, « Problématique de l’élargissement de
l’assiette fiscale au Benin : analyse de la contribution des centres de gestion agrées
(CGA) », Document de travail n°009, Juillet 2010 ;
- « Mobilisation des recettes dans les pays en voie de développement », Département
des Finances Publiques du Fonds Monétaire International, 08 Mars 2011 ;
- (A) Moummi, La mobilisation des ressources fiscales et son impact sur les niveaux
de vie des ménages : cas du Niger, Working Papers Series N° 1 65, African
Development Bank, Tunis, Tunisia, 2012 ;
- (V) Petkantchin, « Fiscalité comportementale : les cas de l’alcool et du tabac », In
Note Economique de l’IEM Mars 2014, 04pages ;
- OCDE, Perspectives Economiques, « les déterminants de la politique fiscale »,
www.ocde.org/fr/eco/perspectives/2088814

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L'élargissement de l'assiette fiscale au cameroun en 2017

  • 1. 1 L’élargissement de l’assiette fiscale au Cameroun en 2017 : opportunité pour le développement économique? Par NDONKO NNOKO Inès Audrey Etudiante en droit et contentieux fiscaux, financiers et des comptes publics Le pouvoir souverain de l’Etat reste une réalité. L’Etat par le biais de l’administration fiscale, son bras financier, développe et met en application toute politique fiscale qu’il juge nécessaire pour la réalisation de ses objectifs. Le constat est donc que l’Etat est seul juge de l’opportunité à cette fin. L’administration fiscale a une lourde mission, celle de rassembler les ressources nécessaires pour le budget général de l’Etat. Elle doit se montrer efficace et performante dans la réalisation de cette mission. Elle se doit d’être évolutive, dynamique et créative. Ceci, se manifeste dans des réformes fiscales constantes. Le budget de l’Etat pour l’exercice 2017 a été arrêté à la somme de 4 373 800 000 FCFA, en recettes et en dépenses. Pour couvrir les ressources prévues d’égal montant dont 3 143 300 000 FCFA de recettes propres (en hausse de 5,25 % par rapport à l’exercice 2016), la Loi de Finances pour l’exercice 2017 a apporté d’importants aménagements à la législation fiscale en vigueur. Dans cette perspective, l’administration fiscale camerounaise pour le compte de l’année 2017 s’inscrit sous la dynamique de simplification, de modernisation et élargissement. Modernisation de l’imposition, simplification des procédures fiscales à la charge du contribuable. Une dynamique innovante brillant par le contenu de ses réformes. Mais c’est sans compter que ces réformes viennent frapper à coup de nouvel impôt le contribuable Camerounais. Sans impôt, il n’y a pas de capacité collective à agir1 . C’est sans contester la pertinence et le fondement de cette affirmation, qu’il nous faille remarquer qu’il n’est pas toujours nécessaire d’imposer outre mesure2 . Une réforme fiscale dans le sillage d’une politique bien définie doit tenir compte de son environnement social, économique et politique mais encore plus psychologique. Une administration fiscale performante et moderne se doit d’être un tant soit de faire corps avec la sociologie du contribuable. Jean DUBREGE affirmait : « Toute politique fiscale, doit tenir compte de ces éléments psychosociologiques, faute de quoi elle risque de déboucher 1 Propos du Directeur Général des impôts du Cameroun, Modeste MOPA FATOING, dans une interview sur Canal2 International. 2 Le contexte économique au Cameroun étant déjà occulté par la crise et la rareté de l’argent. Le gouvernement a affirmé sa pleine conscience de cet état déploré lors de l’élaboration du Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi : « Le DSCE a été élaboré dans un contexte caractérisé par le renchérissement du coût de la vie au niveau national… », p11.
  • 2. 2 inévitablement sur des échecs »3 . La politique fiscale est l’un des instruments par lesquels l’action publique peut avoir un impact sur la sphère qu’elle désire atteindre. L’objectif de cet exposé est de confronter deux politiques fiscales de l’Etat. D’une part nous avons la nécessité qui se fait urgente pour l’administration fiscale Camerounaise non seulement de rassembler des ressources pour le budget général de l’Etat mais également d’accroitre ses capacités dans l’atteinte de cette mission, par la mise en œuvre de sa politique d’élargissement de l’assiette fiscale. Et d’autre part, l’objectif d’encouragement, de promotion du développement économique, qui se fera par l’investissement privé, que s’est fixé le Cameroun et dont en témoigne le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi de 2009. Un impôt au sens de M. ALAKA ALAKA, est « la contribution légale et obligatoire qu’un citoyen apporte en argent au développement de son pays, en contre partie de l’épanouissement individuel et collectif que celui-ci assure»4 . Définition qui selon lui, cadre mieux avec les pays en situation de sous-développement. Après avoir défini les notions d’impôts, et d’élargissement de l’assiette fiscale, nous présenterons en première partie le contenu des différentes mesures d’élargissement de l’assiette fiscale instituées pour le compte de l’année 2017 (I). Et c’est en confrontant cette réforme aux ambitions de l’Etat que nous parviendrons au constat clair que l’Etat adopte des politiques contradictoires pour des objectifs mitigés (II). I- Le contenu des nouvelles mesures d’élargissement de l’assiette fiscale au Cameroun Accroitre le rendement budgétaire nécessite une orientation parfois expansive de l’impôt. Élargir l’assiette fiscale veut tout simplement dire qu’il y aura accroissement du montant ou du taux d’imposition d’une taxe ou d’un impôt, et ou qu'un impôt ou une taxe s'appliquera désormais à un plus large éventail de biens, de services ou de revenus. Nous ferons une présentation des nouvelles mesures adoptées par la Loi des Finances. Nous nous contenterons de présenter les mesures concernant la fiscalité interne. Sur les nouvelles taxes instituées (A) et sur le réaménagement des impôts et taxes existants (B). A. L’institution de nouvelles impositions Premièrement, la grande innovation de cette année en aura été l’institution d’une taxe de séjour à collecter par les établissements d’hébergement (hôtels, motels, auberges, locations en meublés) auprès de leurs clients5 , variant de 5000 à 500 FCFA par nuitée selon le nombre d'étoiles de la structure d'hébergement. Nouvelle taxe sur la consommation, à la charge du contribuable. Désormais, les clients des établissements d’hébergement supporteront une taxe 3 DUBERGE (J), les français face à l’impôt, LGDJ, 1990. 4 ALAKA ALAKA (P), l’impôt au Cameroun. Contribution à l’étude d’un dysfonctionnement administratif, 2009, Paris, L’harmattan. 5 Articles 221 à 224 Code Général des Impôts
  • 3. 3 au titre de leur séjour dans l’établissement, rajouté sur le prix de l’hébergement. Tout ceci majorant ainsi le prix TTC de l’hébergement. Deuxièmement, notons l’élargissement du champ d’application de la taxe sur les jeux de hasard et de divertissement aux jeux organisés par les entreprises de téléphonie mobile6 . Une activité longuement négligée de la part de l’administration fiscale fait désormais partie de l’assiette de l’impôt. Les jeux organisés par les entreprises de téléphonie mobile sont considérés comme des jeux de hasard au sens de la Loi des Finances 2017. Son taux est de 15 %, auquel s’ajoutent les centimes additionnels communaux (10 %). Cette taxe sur les jeux de hasard et de divertissement est instituée au profit des communes. Troisièmement, application de la TVA sur les locations en meublé7 . S’agissant de la hausse de la TVA, si l’on prend en compte le fait que le taux de la TVA avait été revu à la hausse depuis 2005, et dont le montant actuel est de 19,25%, ceci dans le but d’accroitre le rendement fiscal au niveau de la consommation. On s’interroge alors sur la nécessité d’agrandir le champ d’application de la TVA. Plus particulièrement encore sur les locations en meublés, qui font déjà l’objet d’une taxe de séjour. Ce qui équivaut à une double taxation pour la même consommation8 . Quatrièmement, la soumission des locations en meublés à l’impôt sur les sociétés9 , il s’agit là à notre sens d’une façon pour l’administration fiscale de doubler le rendement de la propriété. Cette nouvelle mesure nous pousse à nous interroger sur la nature de la cible. Il convient de rappeler que l’article 51 CGI incluait déjà dans la catégorie de l’impôt sur les bénéfices industriels, artisanaux et commerciaux (BIC) les revenus des locations en meublé tirés par les personnes physiques. En sus, l’institution d’un droit d’accises spécifique sur les emballages non retournables à savoir 15F CFA pour les boisons gazeuses et alcooliques et 5F CFA par emballage pour les autres liquides. Cette mesure traduit manifestement un souci de préserver l’environnement. Louable dans sa finalité. Enfin, l’institution d’un taux de 10% pour les entreprises non domiciliées ayant renoncé à l’imposition d’après la déclaration et effectuant des prestations matérielles à caractère ponctuel10 . 6 Articles 206 et 208 Code Général des Impôts 7 Article 127-5 Code Général des Impôts 8 D’autant plus que la dépense est parfois inconsciente. L’impôt indirect dont les taxes sur la consommation en font partie, sont destinés à être supportés en définitive par le consommateur dans la mesure où l’impôt est systématiquement intégré dans le prix de vente des marchandises et le contribuable paie sans s’en rendre compte. Voir Christian-Laurent BETU MUTOMBO, l’élargissement de l’assiette de la fiscalité indirecte par l’instauration de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) en remplacement de l’Impôt sur le Chiffre d’Affaire (ICA) en RDC République Démocratique du Congo, www.mémoireonline.com 9 Article 3 Code Général des Impôts 10 Article 225 ter Code Général des Impôts
  • 4. 4 B. Sur le réaménagement de certaines impositions Tout d’abord, le relèvement du prix du timbre communal passe de 200F CFA à 600F CFA pour les papiers format A4 et de 600 à 1000 F CFA pour les formats supérieurs. Ceci permettant d’accroitre les ressources directes des communes. Mais dissuasive pour les jeunes qui se bousculent de plus en plus à concourir aux examens nationaux chaque année. Ensuite, le relèvement du seuil d’immobilisation des petits matériels et outillages11 . Les petits matériels et outillages d’une valeur unitaire au moins égale à 500 000 FCFA acquis à partir du 01er janvier 2017 seront dorénavant inscrit dans un compte d’actif immobilisé et faire l’objet d’amortissement. Ce seuil était jusque-là de 400 000 FCFA. Pour justifier ce relèvement, l’Administration Fiscale soutient qu’il est important d’adapter le seuil à la réalité du marché. Seuil resté figé depuis de nombreuses années. L’on ne saurait enfin, clore ce volet sans mentionner le rétablissement des tarifs de la TSPP, soit 110F CFA/litre de super et 65 F CFA/litre de gasoil12 . Une revue à la baisse de la taxe sur le super qui était de 120F CFA/litre. Par contre le tarif de la Taxe sur le gasoil demeure inchangé. II. Une réforme fiscale opportuniste et inadaptée Dans ses travaux, le Fonds Monétaire International a souligné l’importance d’une meilleure mobilisation des recettes pour les pays en voie de développement13 . Cela étant, des réformes fiscales dynamiques et une politique fiscale non seulement adaptées mais efficaces doivent être conçues et mises en œuvre. Il faut le reconnaitre, le choix de l’élargissement fiscal pour une meilleure mobilisation des recettes est une mesure efficace. C’est d’ailleurs le moyen le plus rapide et le plus efficient en termes de coût pour l’administration fiscale de rassembler des recettes budgétaires. La réforme était-elle importante ? Etait-elle nécessaire ? Ou alors était-elle nécessairement importante ? Dans un contexte général où grandit l’insuffisance des financements, de la rareté de l’argent, d’une baisse du pouvoir d’achat du citoyen, le Cameroun se rapproche de l’austérité. Les camerounais vont payer plus d’impôts. Les biens et les services couteront plus cher au consommateur. Tant de questions sur lesquelles se fixe notre analyse et dont il va falloir y apporter des réponses adaptées. Adaptées à l’environnement économique du pays, adaptées au système fiscal déjà en vigueur. 11 Article 7D Code Général des Impôts 12 Article 231 Code Général des Impôts 13 « Mobilisation des recettes dans les pays en voie de développement », Département des Finances Publiques du Fonds Monétaire International, 08 Mars 2011, p 4.
  • 5. 5 A. Sur le caractère opportuniste de la réforme Du fait de sa diversité très évolutive, l’impôt est devenu un instrument incontournable des politiques économiques. Nul ne conteste que la fiscalité finance l’intervention publique. Aucune politique fiscale n’est dirigée contre la croissance ou le développement d’un pays. Néanmoins elle peut avoir des effets négatifs sur le développement économique et la croissance. Pourquoi parler d’opportunisme ? Opportuniste parce que ces mesures sont circonstancielles. La réforme est assez abrupte, car rien ne présageait un revirement de la politique fiscale. Elles ne sont pas guidées par une finalité sociale, économique. Parce qu’élargir l’assiette fiscale n’a pas une retombée positive sur les secteurs économiques, un impact motivateur, mais plutôt insuffle des contrariétés. Circonstancielles parce qu’elles n’ont pour objectif que de subvenir aux besoins budgétaires de l’Etat. Doit-on penser au vu des motivations, que des réformes extrêmes pourraient être prises chaque fois que les prévisions du budget général connaîtront une inflation ? La qualité de la mesure est tout aussi importante que le choix. L’idée d’opter plus pour la taxation de la consommation n’est pas neuve. Des économistes dans le pays Anglosaxons avaient déjà exploré et plaidé cette solution porteuse d’énormes avantages sur le plan des ressources, en l’occurrence Kaldor, fervent défenseur de l’imposition de la dépense. Par contre, lorsqu’il s’agit de stimuler l’investissement, le développement, dans un Etat qui vit une régression de sa production, taxer la consommation ne s’avère pas la plus glorieuse des idées. Il est impossible de générer de la richesse sans capitaux. Et c’est l’entrepreneur, l’investisseur, qui apporte des capitaux. En Afrique du Sud par exemple, le fait de taxer les revenus miniers permet de ne pas augmenter les revenus ni la TVA et aurait alors un plus grand impact sur l’économie14 . Parlant de l’impact d’un prélèvement sur un marché quelconque, Jean-Marie MONNIER affirme que « La présence d'un impôt provoque dans une transaction quelconque une disjonction entre le prix payé par l'acheteur et le prix encaissé par le vendeur (…). Selon les économistes le coût en bien-être de l'impôt est supérieur à cette seule ponction de valeur monétaire, car en modifiant le système des prix relatifs, l'impôt modifie également les comportements économiques »15 . Les contribuables seront réfractaires et fuiront l’impôt chacun en fonction de leurs moyens. Pour donc éviter que le contribuable ne se réfugie dans les montages fiscaux, le secteur informel, ou l’évasion fiscal et l’optimisation fiscale, il faut éviter de l’acculer jusqu’à 14 Sur ce point, le FMI n’est pas du même avis. Imposer la TVA serait plus efficace et adéquate. Dans son rapport de 2011 sur la mobilisation des ressources dans les pays en voie de développement, il préconise de mettre en place une TVA dotée d’une assiette large et d’un seuil d’application assez élevé pour accroître les recettes. « Mobilisation des ressources… », op cit, p5. 15 MONNIER (J-M), la politique fiscale : objectifs et contraintes, https://halshs.archives- ouvertes.fr/file/.../La_politique_fiscale.doc.
  • 6. 6 l’étouffement avec de impositions élevées, même s’il vrai que l’ambition de tout gouvernement est d’arriver à formaliser et à fiscaliser les sources de revenus inexploités. L’impôt peut engendrer des effets non désirés altérant les mécanismes économiques. Pourtant, l’impôt dans sa conception, ne devrait pas nuire à l’efficience économique. Tout ceci parce que l’administration fiscale a des objectifs contradictoires. La politique fiscale pour l’attractivité est largement à l’opposé de la politique fiscale pour la mobilisation des ressources. La première nécessite des réductions la seconde un accroissement de l’impôt. B. Sur l’inadaptabilité de la réforme aux ambitions d’attractivité L’imprévisibilité qui caractérise la souveraineté fiscale peut être dommageable à la croissance lorsque celle dernière est instable et peu dynamique comme c’est le cas au Cameroun. Les prélèvements obligatoires procèdent du pouvoir de contrainte dont l’autorité étatique est légalement détentrice, l’avait théorisé Michel BOUVIER16 . Or les contraintes économiques évoluent et les activités économiques se diversifient. La fiscalité doit pouvoir suivre le mouvement dynamique si elle veut maintenir le cap de l’efficacité et remplir pleinement ses objectifs. Recourir à des taux élevés d’impôts pour financer l’augmentation des dépenses fausse l’activité économique17 . Une hausse des recettes obtenue à travers une imposition élevée pourrait créer à court terme frustrations et distorsions chez le contribuable, et à long terme éroder le contribuable et le consolider dans un sentiment d’injustice qui accoucherait indubitablement d’un désir d’évitement de l’impôt. Ahmed MOUMMI nous conforte dans cette position, lorsqu’il affirme que : « L’accroissement de la pression fiscale ne peut être perçu comme légitime par la population que si elle est rapidement associée à une dépense publique efficace permettant une amélioration du bien-être des populations (…) les augmentations d’impôts vont alourdir les coûts des distorsions (…) » 18 . La mesure n’est nullement propitiatoire. L’on ne peut dans un même bocal, y mettre un couple de rats pour qu’il se reproduise et rajouter un scorpion. Il y a lieu pour métaphore, puisqu’il est un peu contradictoire de mettre en place une politique d’élargissement de l’assiette fiscale alors même que l’on fait appel à l’entreprenariat, à l’investissement privé. On ne peut inciter en élargissant. Nous allons examiner l’incidence de la réforme autour de deux taxations importantes. Cet examen se fera en confrontant les nouvelles mesures à l’objectif de développement de l’investissement privé au Cameroun. La taxation de la consommation et la taxation des bénéfices (IS). 16 BOUVIER (M), introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, Paris, 1998, LGDJ, P170. 17 OCDE, Perspectives Economiques, « les déterminants de la politique fiscale », www.ocde.org/fr/eco/perspectives/2088814 18 MOUMMI (A), La mobilisation des ressources fiscales et son impact sur les niveaux de vie des ménages : cas du Niger, Working Papers Series N° 1 65, African Development Bank, Tunis, Tunisia, 2012.
  • 7. 7 Pour ce qui est de la taxation de la consommation dans laquelle se rangent la nouvelle taxe de séjour, la TVA et les droits d’accises. Taxer la consommation n’est pas l’imposition la plus égalitaire parce qu’elle ne fait pas de distinction. Or l’impôt se contribue en fonction des capacités financières de chaque citoyen. Nous sommes loin de la progressivité qui est le propre de la taxation des revenus des personnes physiques. Dans un environnement où la population est en plein dans une vague de revendications et de sursaut de contestations, la perpétuation des inégalités est néfaste au développement de la richesse. Si on dépense plus dans la consommation, que va-t-on épargner ? Et si l’on épargne moins, on ne peut pas produire de la richesse faute d’investissement. Investissement que justement, recherche l’Etat pour son développement économique, sa croissance et la compétitivité de son économie au plan international. Pour ce qui est de la taxation des bénéfices, l’élargissement de l’assiette de l’IS pourrait s’avérer déstabilisante pour les nouveaux contribuables à cet impôt. L’impact de la fiscalité dépend fortement de la forme qu’elle adopte. Imposer les bénéfices réduit le capital disponible pour investir et construire plus. Ce qui ralentit donc la production. Et si la production est ralentie, les bénéfices s’amoindrissent. Tout ceci pesant sur l’épargne irrémédiablement. De plus, ceci pourrait décourager l’initiative privé, tant on sait le contribuable naturellement réfractaire à l’impôt. Il pourrait, dans l’optique de préserver ses bénéfices se tourner vers une option qui nuirait au rendement de l’impôt : l’évitement fiscal. L’évitement fiscal contribution à priver la politique fiscale de son efficacité. Plus l’assiette d’un impôt s’élargit plus les incitations à pratiquer l’évitement fiscal sont fortes et récurrentes. Sans être aussi rude, l’administration fiscale aurait tout aussi pu accroitre son potentiel de rendement et de renflouement des caisses en assignant à l’impôt une mission plus juste, tout en maintenant le cap vers le développement économique et l’encouragement de l’investissement. En conclusion, Le budget général est croissant. Il faut des ressources c’est un fait. Comment y parvenir sans pour autant déstabiliser un éventuel élan d’entreprenariat et se maintenir dans la réalisation de l’objectif d’incitation à l’investissement. De prime abord, nous disons qu’il existe deux façons d’élargir l’assiette de l’impôt. Soit en créant de nouveaux impôts, soit en supprimant tout simplement des exemptions et des régimes spéciaux. Nous trouvons qu’il s’agit ici respectivement d’élargissement positif et d’élargissement négatif19 . Dans le cas du Cameroun par ex, certes qu’il serait difficile de 19 Non pour apprécier en positif ou en négatif la mesure d’élargissement mais plutôt pour faire constater l’addition par le terme « positif » (création de nouvelles impositions), et la soustraction par le terme négatif (la suppression des exemptions et régimes spéciaux incitatifs).
  • 8. 8 supprimer certaines exemptions fiscales parce que contenues pour la plupart dans des conventions fiscales s’étendant sur des périodes bien définies, mais pour celles qui rentrent dans le régime de droit commun, il serait alors préférable de commencer par les réduire voir de les supprimer. Ensuite, il est peut être souhaitable d’utiliser le système fiscal pour améliorer le bien être de la population, en remédiant à des défaillances du marché. S’il faille rajouter de nouvelles impositions, autant mieux ennoblir la fiscalité plutôt que de la délégitimer aux yeux du contribuable. On peut ainsi taxer les produits auxquels sont associés des externalités négatives comme l’alcool, le tabac et les substances polluantes telles que les combustibles fossiles. On parle ici de fiscalité comportementale20 . Encore récente, ce type de fiscalité succède à la taxation spécifique de s produits de consommation courante dans l’optique de réduire certains comportements à vices. Ce qui confèrerait un autre rôle à l’impôt, celui de l’impôt moralisateur. Par ailleurs, en termes de palpabilité de la ressource, il serait mieux d’avoir une meilleure imposition de l’immobilier plutôt que d’imposer fortement le revenu ou la consommation. L’immobilier est une ressource sûre et constatable. Il ne peut faire l’objet d’évasion. Relever le taux de l’imposition foncière et y assurer un suivi effectif serait plus adaptée étant donnée la forte propension du secteur. De plus, il faut imposer efficacement le secteur informel. Le Benin avait fait ce choix lorsqu’il s’est retrouvé confronté à une insuffisance des ressources budgétaires. Le choix pour l’élargissement de l’assiette fiscale était vite fait. Mais plutôt de créer de nouvelles impositions, il opta pour l’imposition du secteur informel en forte propension21 . L’économie informelle au Cameroun, comme dans la majeure partie des pays en voie de développement détient la majorité des actifs. Enfin, améliorer le recouvrement de l’impôt et promouvoir le civisme fiscal. L’administration devrait se pencher sur la recherche de nouvelles techniques de recouvrement pour plus d’efficacité. BIBLIOGRAPHIE Ouvrages - ALAKA ALAKA (P), l’impôt au Cameroun. Contribution à l’étude d’un dysfonctionnement administratif, 2009, Paris, L’harmattan ; - DUBERGE (J), les français face à l’impôt, LGDJ, 1990 ; 20 (V) Petkantchin, « Fiscalité comportementale : les cas de l’alcool et du tabac », In Note Economique de l’IEM Mars 2014, 04pages. 21 (S) HOUETOHOSSOU, (W) HOUEDOKOU, « Problématique de l’élargissement de l’assiette fiscale au Benin : analyse de la contribution des centres de gestion agrées (CGA) », Document de travail n°009, Juillet 2010.
  • 9. 9 - BOUVIER (M), introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, Paris, 1998, LGDJ, P170 ; - MONNIER (J-M), la politique fiscale : objectifs et contraintes, https://halshs.archives- ouvertes.fr/file/.../La_politique_fiscale.doc Textes - Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi, Cameroun, 2009 ; - Loi de Finances pour la République du Cameroun pour l’exercice 2017 ; ARTICLES - (S) HOUETOHOSSOU, (W) HOUEDOKOU, « Problématique de l’élargissement de l’assiette fiscale au Benin : analyse de la contribution des centres de gestion agrées (CGA) », Document de travail n°009, Juillet 2010 ; - « Mobilisation des recettes dans les pays en voie de développement », Département des Finances Publiques du Fonds Monétaire International, 08 Mars 2011 ; - (A) Moummi, La mobilisation des ressources fiscales et son impact sur les niveaux de vie des ménages : cas du Niger, Working Papers Series N° 1 65, African Development Bank, Tunis, Tunisia, 2012 ; - (V) Petkantchin, « Fiscalité comportementale : les cas de l’alcool et du tabac », In Note Economique de l’IEM Mars 2014, 04pages ; - OCDE, Perspectives Economiques, « les déterminants de la politique fiscale », www.ocde.org/fr/eco/perspectives/2088814