1. La Gestion Budgétaire par Objectif:
1. Le séquençage des réformes de
Finances Publiques
JEAN-MARC LEPAIN
SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION
DES FINANCES PUBLIQUES
JLEPAIN@YAHOO.FR
Février 2012

2. Les Deux Composantes de la Gestion des
Finances Publiques
 La politique budgétaire et fiscale
 La gestion des flux monétaires (la plomberie)
 Les systèmes administratifs (homme
+papier) et informatiques
 Les procédures

3. Les Quatre Piliers de la GFP
 Politique fiscale et budgétaire
 Gestion des revenus
 Formulation du Budget
 Gestion de trésorerie

4. Le Système de Gestion des Finances Publiques
Ministère des Finances
Banque
Centrale
Gestion des
Gestion des revenus
Encaissements et
Système de Décaissements
paiement
Gestion de la
liquidité
Tenue des
comptes
B Comptabilité
Gestion de la
dette
Comptabilité
Préparation du Budget
Information
Économique
Politique Fiscale et Budgétaire

5. Les Éléments Fondamentaux
Gestion du revenu
Base de données économiques, registre des imposables, système de collecte des
impôts et taxes et approche segmentée des imposables, gestion des risques,
service aux imposables, etc.
Trésorerie
Compte Unique du Trésor, plan comptable, classification budgétaire, système
comptable, gestion des engagements, gestion des paiements, contrôles internes,
gestion des liquidités, gestion de la dette
Politique fiscale
Système d’objectifs précis, gestion des données, prévisions macro-économiques,
prévisions de revenus, TOF, CMTD, gestion des risques fiduciaires, consolidation
de l’information et reporting
Budget
Gestion du budget par secteur, évaluation des besoins sectoriels, stratégies
sectorielles moyen terme, budget pluriannuel, budget par objectif, etc.
Autres
Gestion des immobilisations, marchés et appels d’offre, entreprises d’Etat, etc.

6. Les Six Critères d’Evaluation des Système de Gestion des Finances
Publiques
Réalisme du Acomptabilité et
budget: transparence:
Le budget est-il Des mécanismes
réaliste et peut-il cohérents et complets
être exécuté de garantissant
manière prévisible? Les six l’acomptabilité et la
transparence sont-ils en
objectifs place?
Exhaustivité du
fondamentaux
budget et liaison avec d’un système
les objectifs
politiques: de GFP
Le Budget enregistre-t-il Contrôle :
toutes les transactions Existe-t-il des
et est-il utilisé pour mécanismes de contrôle
atteindre des objectifs fiable de l’utilisation des
précis? fonds?
Gestion complète des
risques fiscaux :
L’ensemble des risques est-il Information:
pris en compte (entreprises Existe-t-il un système adéquat de dissémination
publiques et parapubliques, de l’information auprès des décideurs et des
système financier)? représentants de la société civile?

7. L’Evolution des Stratégies de Réforme
 1960-1980: L’approche ‘sauve-qui peut’
(période postcoloniale)
 1989-2000: L’approche pragmatique (les pays
de l’Est)
 2000-2010: L’approche programmatique
 2005- : L’approche systémique et approche
par ‘plateforme’

8. Les Difficultés
 Approche dirigée par les institutions internationales, peu
d’appropriation par les autorités nationales
 Réformes trop ambitieuses dans un lapse de temps trop
court
 Rivalité entre les donateurs résultant en une
fragmentation des réformes
 Mauvais séquençage des réformes parce que pas de
stratégie d’enchaînement et pas de compréhension de la
façon dont le système fonctionne dans sa globalité
 Usage intensif de l’assistance technique mais peu de
développement de la capacité
 Les aspects politiques des réformes ne sont pas pris en
compte

9. L’Approche Programmatique
 Créer un programme de réformes sous un programme
type ‘Public Finance Management Strengthening
Programme’
 Segmenter les réformes
 Coordonner l’aide internationale et l’assistance
technique
 Mettre l’accent sur le développement d’un consensus
politique et sur la maîtrise des projets par les autorités
nationale (Unité de Mise en Œuvre)
 Souvent superviser par la Banque Mondiale ou un panel
de donateurs.

10. Le tout comptable
Au cours des dernières années un consensus est en
voie de formation concernant la priorité à donner
aux réformes comptable et à la mise en place de
Système de Gestion de l’Information Financière. Un
robuste système informatique est considéré comme
un pré-requis pour:
 Un système de rapports financiers détaillés et une
information financière permettant de prendre des
décisions au bon moment;
 Gestion des liquidités, gestion de la dette, contrôle de
l’exécution du budget;
 Audit externe

11. Partir d’un Diagnostic
 Quelles sont les priorités du Gouvernement et comment
le système GFP peut contribuer à atteindre ces priorités?
 Quels sont les principaux dysfonctionnements et quels
sont les dysfonctionnements à rectifier en priorité?
 Quels sont les risques dans le système?
 Quels sont les composants du système nécessaires pour
soutenir l’architecture des réformes?
 Quelles sont les limites de la capacité et des ressources
humaines? Comment des ressources limitées peuvent
faire face à une complexité grandissante?

12. L’approche Systémique ou par ‘Plateforme’
 Considérer les finances publiques comme un système qui a un
développement organique
 Comprendre le lien entre les processus de gestion des flux
(plomberie/infrastructures) et les politiques mises en œuvre
 Comprendre l’interdépendance entre les différents éléments du
système
 Arriver à un séquençage des programmes de réformes qui assure le
succès des réformes
 Grouper ensemble les différents éléments de la réforme qui peuvent
évoluer indépendamment
 Comprendre l’interdépendance de la réforme des finances publiques
avec d’autres réformes (réforme bancaire, systèmes de paiement,
gestion de la Banque centrale, recrutement et rémunération des
fonctionnaires, gestion des services publics, décentralisation, etc.)

13. Une Vue Holiste de la GFP
La bonne pratique de la GFP montre qu’une approche
holiste de la GFP doit inclure les points suivants:
 Considérer toutes les agences (MdF, ministères
dépensiers, Banque centrale etc.) comme les composants
d’un même système
 Ne pas oublier les agences autonomes et les entreprises
d’Etat
 Considérer les différents niveaux territoriaux et adapter
le système d’assignation des dépenses en conséquence
 Adapter le cycle budgétaire à tout changement du
système
 Coordonner la réforme des dépenses avec la réforme des
revenus.

14. Qu’est-ce qu’est une Plateforme?
 Une plateforme est définie par un objectif et non par
un contenu (établir la crédibilité du budget, par
exemple)
 Une plateforme est un ensemble d’activités qui peut
être poursuivi indépendamment d’une autre
plateforme. Cependant, les plateformes sont liées
logiquement.
 La stratégie de plateforme peut être vue comme la
GBO que le Ministère des Finances s’applique à lui-
même.

15. Plateformes Possibles
 Crédibilité du Budget
 Disponibilité de l’information
 Contrôle des opérations
 Lien entre les priorités politiques et la planification
du budget
 Acomptabilité
 Transparence du processus de formulation du
budget

16. Cambodge: Quatre Plateformes
 Plateforme 1: Crédibilité du Budget
 Plateforme 2: Acomptabilité financière
 Plateforme 3: Réalisme du budget à travers un
budget dirigé par des objectifs politiques
 Plateforme 4: Acomptabilité des programmes à
travers un cadre de performance

17. Autorise plus
d’acomptabilité
Plateforme 4
pour la gestion
de la Intégration d’un
Cambodge – Le Séquençage des performance processus de
responsabilisation et de
Plateformes Permet de se révision pour la gestion
concentrer sur financière et la gestion
l’utilisation de Plateforme 3 de la performance
la money Amélioration du lien entre
priorités et objectifs et la
planification économique et
budgétaire Activités
Assure une base Plateforme 2
pour Amélioration des contrôles • Modèle complet
l’acomptabilité internes pour rendre les du FMIS
gestionnaires responsables Activités Larges • Développement
de la gestion IT
Plateforme 1 • Registre des
• Remodelage du immobilisations
Un budget crédible qui donne
cycle budgétaire
des ressources sûres et
(ex: MTEF)
prévisibles aux gestionnaires Activités Larges • Budgétisation
d’un programme
• Remodelage du
pilote et analyse
système ce
budgétaire
classification
• Décentralisation
budgétaire
Activités Larges fiscale avancée
• Schéma initial du
FMIS pour les
• Intégration du principaux
budget (récurrent et processus
budget opérationnels
d’investissements) • Définition de la
• Renforcement de la fonction audit
prévision macro- interne
économique et des
revenus
• Rationaliser les
processus de dépenses

18. Crédibilité du Budget
Objectifs:
1. Globalité (comprehensiveness) et intégration du budget
2. Excellent système de prévisions macro-économiques et
de prévisions de revenus
3. Ajustement (streamlining) du processus de
déboursement des crédits
Activités:
1. Cadre Moyen Terme Macro-économique
2. Système de prévisions de revenus et TOFE
3. Système de gestion des liquidités
4. Système de gestion de la dette
5. Premiers éléments de gestion du budget par
programme

19. Réalisme du Budget et Alignement sur des
Objectifs Politiques
 Objectifs:
1. Meilleure intégration de la politique fiscale et budgétaire
2. Meilleure information sur les outputs
3. Décentralisation fiscale
 Activités:
1. CMTD
2. Finalisation des programmes
3. Introduction de la comptabilité analytique
4. Analyse et révision du cadre des dépenses (expenditure
assignment)
5. Définition de la politique de décentralisation

20. Accomptabilité Financière
Objectifs:
1. Reforme de la politique comptable
2. Adaptation du système comptable à la nouvelle
politique
3. Définition de l’organisation et des normes de l’audit
Activités:
1. Réforme du plan comptable
2. Réforme de la classification budgétaire
3. Structure des codes comptables informatiques
4. Sélection et implémentation d’un système informatisé
5. Poursuite de la mise en œuvre de la gestion du budget par
programme

21. Accomptabilité des Programmes à travers un
Cadre de Performance
 Objectifs:
1. Mesure de la performance
2. Intégration des systèmes
3. Système complet de reporting
4. Décentralisation fiscale
 Activités:
1. Mise en œuvre d’un système de gestion de la performance
2. Nouveaux modules du système informatique
3. Intégration du système informatique avec les autres systèmes
(préparation du budget, impôts et taxes, gestion des liquidités, gestion de
la dette, etc.)
4. Décentralisation fiscale et système de transferts
intergouvernementaux
5. Inventaire des immobilisations et première phase de
conception d’un système de gestion

22. Le Processus de Formulation des Plateformes
1.Définir la 2. Evaluer la 3. Identifier 4. Evaluer les 5. Sélectionner 6. Evaluer la
plateforme situation de les mesures à mesures sur la et consolider robustesse de
départ mettre en base de chaque
oeuvre critères plateforme
objectifs
Identifier les Procéder à une Identifier une Évaluer chaque Sélectionner et Évaluer la
objectifs de la évaluation de la liste de mesures mesure vis-à-vis consolider les taches résistance des
plateforme en situation à prendre: des critères en fonction des critère plateformes
terme de actuelle vis-à- suivants: suivants: créées et
changement vis des (a) Actions (a) Réalisme (a) Comment les considérer:
dans la objectifs. générales (b) Soutenabilité taches se (a) Quel sont les
performance (b) Actions (c) Autosuffisance complètent critères pour
générale du Déterminer ce spécifiques (d) Prise en réciproquement? mesurer la
système. qui est réaliste compte des (b) Comment les réussite?
(a) Situation et faisable Identifier pour capacités taches (b) Quelles sont
actuelle compte tenu chaque mesure (e) Cohérence de permettent – les menaces
(b) Précédent des coûts et les résultats l’ensemble elles d’atteindre à l’intégrité
e des escomptés (f) Minimisation les objectifs de la des
plateforme contraintes des gaspillages de plateforme? plateformes?
existante ressources (c) Quelle est la (c) Quels sont le
Déterminer les (g) Amélioration capacité de mise mesures
critères Procéder à une de la transparence en œuvre et de pour réduire
d’évaluation analyse de (h) Plateforme maintenance? ces
de la risque pour le menaces?
performance développement

23. Les quatre composants de la GBO
1. La gestion du Budget par programme
2. Liaison du niveau de financement à un cadre de
performance
3. Mesures incitatives au niveaux des ministères/
agences
4. Mesures objectives des besoins de financement des
programmes sur la base de formules et d’un
système de ‘grants’ conditionnels et
inconditionnels

24. Les réquisits de la GBO
 Stabilité fiscale
 Volonté politique
 Crédibilité du budget
 Acomptabilité financière (réforme/système
comptable)
 Stabilité du système d’assignation des dépenses
 Politique fiscale intégrée avec la planification
économique
 Outils avancés de politique fiscale (TOFE, CMTDs)
 Gestion par programme

25. La GBO en Tunisie: un concept élargi
La GBO en Tunisie est un concept très élargi, il comprend:
 La réforme comptable
 La réforme de la classification budgétaire
 La politique fiscale, la modélisation macro-économique
et le CMTD
 La mise en œuvre de nouveaux outils informatiques
demandant une stratégie spécifique
 La comptabilité analytique
 La gestion budgétaire par programme
 La définition d’un cadre de performance lié à une
stratégie économique et fiscale

26. Spécificités de la GBO Tunisienne
 Pas de cadre programmatique unifiant tous les
aspects séquencés des réformes dans le temps
 Le concept de GBO comprend un ensemble
hétérogène de réformes
 La GBO stricto sensus ne peut être mise en place
avant la réforme comptable et la mise en œuvre d’un
système informatique

27. Les Chaînons Manquants
 Un séquençage des réformes basé sur un calendrier
réaliste
 Une politique de réforme de l’administration
 Une nouvelle politique de rémunération
 Un cadre d’incitation des ministères et agences
 Un système d’évaluation des dépenses en fonction
des objectifs
 La révision du calendrier budgétaire

28. Travaux Pratiques
1. Établir un diagnostic de la GFP en Tunisie et
identifier les risques fiduciaires
2. Déterminer les étapes nécessaires pour parvenir à
une complète GBO (séquençage)
3. Déterminer l’enchaînement et le contenu des
plateformes pour finaliser la GBO