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La Gestion Budgétaire par Objectif
2. La gestion par programme: Concepts
    fondamentaux et méthodologie

            JEAN-MARC LEPAIN
     SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION
           DES FINANCES PUBLIQUES
              JLEPAIN@YAHOO.FR
Plan de la Présentation



1. Les concepts fondamentaux
2. La mise en œuvre
Première Partie

LES CONCEPTS FONDAMENTAUX
Qu’est ce que la Gestion Budgétaire par
                 Programme?

 Définition:
« La gestion budgétaire par programme consiste à
passer d’un budget en lignes basé sur une logique de
moyens (inputs), à un budget basé sur une logique
de résultats (output) en substituant à l’organisation
administrative une organisation par programme
regroupant des activités fondées sur des objectifs
communs».
Qu’est ce qu’un Programme?



« Un programme est un ensemble d’activités
ayant un même but et contribuant à atteindre les
objectifs globaux définis par le Gouvernement
dans le cadre de sa planification stratégique».
La Notion de Ressources

  Les ressources allouées aux programmes ne sont
  pas seulement des ressources financières, mais
  aussi:
 Des ressources humaines
 Des moyens de gestion
 De la connaissance (expertise) et des données
  Les ressources doivent être proportionnées les
  unes aux autres. Des moyens objectifs doivent
  permettre de déterminer le niveau de ressources
  requis.
Les Ressources Budgétaires

Les lignes budgétaires sont généralement ramenées à
trois lignes essentielles:
  Salaires
  Biens et services
  Investissement

La masse salariale pour les fonctionnaires est fixe, mais
le gestionnaire du programme doit disposer d’une
autonomie de gestion pour réaffecter les fonds entre
biens et services et investissement
Autonomie de Gestion

 Les programmes ont leurs moyens propres
 Ils peuvent avoir une comptabilité séparée ou (au
  minimum) pouvoir être isolés dans la comptabilité
  analytique
 Le responsable de programme reçoit un mandat de
  gestion qui définit ses moyens et objectifs et qui est
  révisé annuellement
Coûts Administratifs

 L’administration qui apporte un soutien
  administratif aux programmes est isolée dans un
  programme indépendant
 Le coût de ce programme est alloué aux autres
  programmes en fonction d’une clé de répartition
  pour refléter les coûts réels
Responsabilité des Gestionnaires

 Des règles précises doivent définir comment le
  gestionnaire de programme peut engager des crédits
 Les responsables de programme doivent recevoir un
  ordre de mission détaillant leurs objectifs, leurs
  moyens et précisant leurs responsabilités
 Un cadre législatif et réglementaire approprié doit
  être mis en place pour détailler la responsabilité des
  gestionnaires
 Des procédures de contrôle interne et externe
  doivent être mises en place
Input-Activités-Output-Résultats
                                      11


                            Ce que le programme fait
                               avec ses ressources

 Les ressources
sont allouées au
  programme
                                                                 Biens et services
                                                       Outputs
                                                                     produits
   Impact et
bénéfices pour
  les usagers


                                    Indicateurs de
                                      résultats
Input-Activités-Output-Résultats
                             (Exemple)
                                        12

                      Exemple: Programme de Micro-finance

                              Création d’organismes de
                             micro-finance identification
                               des populations cibles,
                                délivrance des crédits


 Capital, moyens
                                  Processus/Activités
informatiques, etc.
                                                                       Nombre de
                                                            Outputs   bénéficiaires
Augmentation de
   l’emploi



                                Taux de chômage
Comment Identifier un Programme?

 La structure programmatique doit découler de la mission du
    ministère
   Les programmes doivent être associés à des priorités
    stratégiques identifiées dans la phase de planification
   Un programme doit être indépendant d’autres programmes et
    avoir une stratégie propre
   Il doit regrouper des activités formant un tout organique et
    cohérent
   Une chaîne de responsabilité indépendante doit être associée
    à chaque programme
   L’affectation du personnel doit être exempt d’ambigüité et ne
    pas contredire la chaîne de responsabilité
   La structure programmatique doit être exhaustive par rapport
    à la mission du ministère
Caractéristiques des Programmes

  La définition des programmes d’un ministère doit
  répondre à un certain nombre de critères:
 Être distincte de l’ancienne structure administrative
 Être cohérente à l’intérieur de la mission d’un
  ministère
 Éliminer les activités périphériques pour recentrer le
  ministère sur sa mission principale
La Déclaration de Mission

 La déclaration de mission présente les objectifs
principaux d’un Ministère ou d’une Agence. Celle-ci
doit avoir une juridique, c’est-à-dire être prévue par
la loi, et être approuvée par les autorités
(généralement le cabinet ou le Premier Ministre)
Les Programmes de Support

  Les programmes de support regroupent les
  fonctions d’un ministère qui ne peuvent pas être
  attribuées à un programme en particulier
 Fonctions d’Etat major
 Fonction de gestion de moyens
Deuxième Partie

 LA MISE EN ŒUVRE
Les Outils de la Mise en œuvre



1. La classification budgétaire et les outils
   informatiques
2. La documentation des programmes
3. Le cadre réglementaire définissant la
   responsabilité des gestionnaires
4. Le contrôle des objectifs
La Classification Budgétaire Traditionnelle

1. La Classification Administrative
   Classification par ministères, agences, entités
   territoriales (dimension géographique)
2. La Classification Économique
   Classification par catégories économiques (salaire,
   dépenses de fonctionnement, investissement)
3. La Classification Fonctionnelle (COFOG):
   Définit de larges zones de l’activité gouvernementale.
   Ex: services sociaux, services économiques, etc.
4. La Classification par l’origine des fonds
Nouvelle Classification



 La GBO introduit un nouvel élément de
  classification: La classification par programmes et
  par objectifs politiques
 La nouvelle classification budgétaire requière
  certaines adaptations du plan comptable pour
  assurer le lien entre les deux types de classification
Structure de la classification

    La nouvelle classification doit pouvoir être
    désagrégée en plusieurs niveaux indépendamment
    des niveaux de l’organisation territoriale:
   Programmes
   Sous-programmes
   Activités et projets
   Actions, taches, etc.
    Il faut trouver le niveau de désagrégation optimal
Activités et Projets

         Activités: permanentes
         Projets: temporaires


 Les projets sont souvent des investissements
  (construction d’infrastructures par exemple)
 La distinction entre activités et projets est souvent
  liée à la distinction entre un budget opérationnel et
  un budget d’investissement qui peuvent eux-mêmes
  avoir des fonds d’origines différentes
Articulation Programme – Sous-programme – Activités
                     – Projets
                               23

                            Stratégie
                            Nationale


                            Ministère


  Programme 1             Programme 2             Programme 3


       Sous-programme 1             Sous-programme 2



                Activités                              Projets:
                •Salaires                              •Projet 1
                •Biens & Services                      •Projet 2
                •Immobilisations                       •Projet 3
Structure des Codes Informatiques

Au plan informatique, cela consiste à introduire un
nouveau segment dans le code pour identifier
programmes, sous-programmes, activités, et plus si
nécessaire.
       CODE:     XXXXXX – XXXXXXXX – XXXX – XXXXXX - XX




Classification   Classification   Classification   Classification   Sources
économique       administrative   fonctionnelle    programmatique   des fonds
Tables de Passage

   Les tables de passage assurent la transcription de
  la nomenclature de programme dans l’ancienne
  nomenclature
 Dans une phase de transition, il peut être utile de
  maintenir deux présentations du budget
 Les éléments pluriannuels des dépenses déjà
  engagées doivent pouvoir se traduire dans les deux
  nomenclatures
 Il ne faut pas perdre l’historique des données
Gestion du Personnel

Il est indispensable de savoir nominalement quel
personnel est affecté à quel programme- sous-
programme, activité, etc.., et de pouvoir connaître les
coûts salariaux. Cela suppose souvent une
modification des systèmes de gestion du personnel et
de paiement des salaires. Cette étape ne doit pas être
négligée.
La Documentation des Programmes

    La documentation des programmes doit comporter:
   Une présentation des objectifs et de leurs liens avec la
    stratégie sectorielle et avec la Déclaration de Mission de
    l’Agence
   La structure de gestion du programme et la structure des
    sous-programmes et activités
   Une description des activités passées
   Une description des activités futures, continuité des
    activités anciennes, nouvelles activités
   Un budget pluriannuel
   Des indicateurs de performance
Responsabilité du Ministère des Finances

 Vérifier la conformité des programmes avec la
  politique du Gouvernement
 Faire si besoin est des arbitrages budgétaires entre
  secteurs et entre programmes en fonction de leur
  impact et de leur rôle pour atteindre les objectifs
  globaux du gouvernement
 Vérifier que l’utilisation des crédits est conforme au
  budget
 Surveiller l’environnement macro-économique et
  avertir de tout changement pouvant impacter les
  programmes
Responsabilité de la Cour des Comptes

 Vérifier la conformité des programmes avec la
    politique du Gouvernement
   Vérifier que l’utilisation des fonds est conforme aux
    objectifs du programme
   Vérifier que les gestionnaires agissent dans le cadre
    de leur mandat
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   Vérifier l’efficacité respective de chaque programme

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La gestion budgétaire par programme concepts et méthodologie

  • 1. La Gestion Budgétaire par Objectif 2. La gestion par programme: Concepts fondamentaux et méthodologie JEAN-MARC LEPAIN SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES JLEPAIN@YAHOO.FR
  • 2. Plan de la Présentation 1. Les concepts fondamentaux 2. La mise en œuvre
  • 4. Qu’est ce que la Gestion Budgétaire par Programme? Définition: « La gestion budgétaire par programme consiste à passer d’un budget en lignes basé sur une logique de moyens (inputs), à un budget basé sur une logique de résultats (output) en substituant à l’organisation administrative une organisation par programme regroupant des activités fondées sur des objectifs communs».
  • 5. Qu’est ce qu’un Programme? « Un programme est un ensemble d’activités ayant un même but et contribuant à atteindre les objectifs globaux définis par le Gouvernement dans le cadre de sa planification stratégique».
  • 6. La Notion de Ressources Les ressources allouées aux programmes ne sont pas seulement des ressources financières, mais aussi:  Des ressources humaines  Des moyens de gestion  De la connaissance (expertise) et des données Les ressources doivent être proportionnées les unes aux autres. Des moyens objectifs doivent permettre de déterminer le niveau de ressources requis.
  • 7. Les Ressources Budgétaires Les lignes budgétaires sont généralement ramenées à trois lignes essentielles: Salaires Biens et services Investissement La masse salariale pour les fonctionnaires est fixe, mais le gestionnaire du programme doit disposer d’une autonomie de gestion pour réaffecter les fonds entre biens et services et investissement
  • 8. Autonomie de Gestion  Les programmes ont leurs moyens propres  Ils peuvent avoir une comptabilité séparée ou (au minimum) pouvoir être isolés dans la comptabilité analytique  Le responsable de programme reçoit un mandat de gestion qui définit ses moyens et objectifs et qui est révisé annuellement
  • 9. Coûts Administratifs  L’administration qui apporte un soutien administratif aux programmes est isolée dans un programme indépendant  Le coût de ce programme est alloué aux autres programmes en fonction d’une clé de répartition pour refléter les coûts réels
  • 10. Responsabilité des Gestionnaires  Des règles précises doivent définir comment le gestionnaire de programme peut engager des crédits  Les responsables de programme doivent recevoir un ordre de mission détaillant leurs objectifs, leurs moyens et précisant leurs responsabilités  Un cadre législatif et réglementaire approprié doit être mis en place pour détailler la responsabilité des gestionnaires  Des procédures de contrôle interne et externe doivent être mises en place
  • 11. Input-Activités-Output-Résultats 11 Ce que le programme fait avec ses ressources Les ressources sont allouées au programme Biens et services Outputs produits Impact et bénéfices pour les usagers Indicateurs de résultats
  • 12. Input-Activités-Output-Résultats (Exemple) 12 Exemple: Programme de Micro-finance Création d’organismes de micro-finance identification des populations cibles, délivrance des crédits Capital, moyens Processus/Activités informatiques, etc. Nombre de Outputs bénéficiaires Augmentation de l’emploi Taux de chômage
  • 13. Comment Identifier un Programme?  La structure programmatique doit découler de la mission du ministère  Les programmes doivent être associés à des priorités stratégiques identifiées dans la phase de planification  Un programme doit être indépendant d’autres programmes et avoir une stratégie propre  Il doit regrouper des activités formant un tout organique et cohérent  Une chaîne de responsabilité indépendante doit être associée à chaque programme  L’affectation du personnel doit être exempt d’ambigüité et ne pas contredire la chaîne de responsabilité  La structure programmatique doit être exhaustive par rapport à la mission du ministère
  • 14. Caractéristiques des Programmes La définition des programmes d’un ministère doit répondre à un certain nombre de critères:  Être distincte de l’ancienne structure administrative  Être cohérente à l’intérieur de la mission d’un ministère  Éliminer les activités périphériques pour recentrer le ministère sur sa mission principale
  • 15. La Déclaration de Mission La déclaration de mission présente les objectifs principaux d’un Ministère ou d’une Agence. Celle-ci doit avoir une juridique, c’est-à-dire être prévue par la loi, et être approuvée par les autorités (généralement le cabinet ou le Premier Ministre)
  • 16. Les Programmes de Support Les programmes de support regroupent les fonctions d’un ministère qui ne peuvent pas être attribuées à un programme en particulier  Fonctions d’Etat major  Fonction de gestion de moyens
  • 17. Deuxième Partie LA MISE EN ŒUVRE
  • 18. Les Outils de la Mise en œuvre 1. La classification budgétaire et les outils informatiques 2. La documentation des programmes 3. Le cadre réglementaire définissant la responsabilité des gestionnaires 4. Le contrôle des objectifs
  • 19. La Classification Budgétaire Traditionnelle 1. La Classification Administrative Classification par ministères, agences, entités territoriales (dimension géographique) 2. La Classification Économique Classification par catégories économiques (salaire, dépenses de fonctionnement, investissement) 3. La Classification Fonctionnelle (COFOG): Définit de larges zones de l’activité gouvernementale. Ex: services sociaux, services économiques, etc. 4. La Classification par l’origine des fonds
  • 20. Nouvelle Classification  La GBO introduit un nouvel élément de classification: La classification par programmes et par objectifs politiques  La nouvelle classification budgétaire requière certaines adaptations du plan comptable pour assurer le lien entre les deux types de classification
  • 21. Structure de la classification La nouvelle classification doit pouvoir être désagrégée en plusieurs niveaux indépendamment des niveaux de l’organisation territoriale:  Programmes  Sous-programmes  Activités et projets  Actions, taches, etc. Il faut trouver le niveau de désagrégation optimal
  • 22. Activités et Projets Activités: permanentes Projets: temporaires  Les projets sont souvent des investissements (construction d’infrastructures par exemple)  La distinction entre activités et projets est souvent liée à la distinction entre un budget opérationnel et un budget d’investissement qui peuvent eux-mêmes avoir des fonds d’origines différentes
  • 23. Articulation Programme – Sous-programme – Activités – Projets 23 Stratégie Nationale Ministère Programme 1 Programme 2 Programme 3 Sous-programme 1 Sous-programme 2 Activités Projets: •Salaires •Projet 1 •Biens & Services •Projet 2 •Immobilisations •Projet 3
  • 24. Structure des Codes Informatiques Au plan informatique, cela consiste à introduire un nouveau segment dans le code pour identifier programmes, sous-programmes, activités, et plus si nécessaire. CODE: XXXXXX – XXXXXXXX – XXXX – XXXXXX - XX Classification Classification Classification Classification Sources économique administrative fonctionnelle programmatique des fonds
  • 25. Tables de Passage Les tables de passage assurent la transcription de la nomenclature de programme dans l’ancienne nomenclature  Dans une phase de transition, il peut être utile de maintenir deux présentations du budget  Les éléments pluriannuels des dépenses déjà engagées doivent pouvoir se traduire dans les deux nomenclatures  Il ne faut pas perdre l’historique des données
  • 26. Gestion du Personnel Il est indispensable de savoir nominalement quel personnel est affecté à quel programme- sous- programme, activité, etc.., et de pouvoir connaître les coûts salariaux. Cela suppose souvent une modification des systèmes de gestion du personnel et de paiement des salaires. Cette étape ne doit pas être négligée.
  • 27. La Documentation des Programmes La documentation des programmes doit comporter:  Une présentation des objectifs et de leurs liens avec la stratégie sectorielle et avec la Déclaration de Mission de l’Agence  La structure de gestion du programme et la structure des sous-programmes et activités  Une description des activités passées  Une description des activités futures, continuité des activités anciennes, nouvelles activités  Un budget pluriannuel  Des indicateurs de performance
  • 28. Responsabilité du Ministère des Finances  Vérifier la conformité des programmes avec la politique du Gouvernement  Faire si besoin est des arbitrages budgétaires entre secteurs et entre programmes en fonction de leur impact et de leur rôle pour atteindre les objectifs globaux du gouvernement  Vérifier que l’utilisation des crédits est conforme au budget  Surveiller l’environnement macro-économique et avertir de tout changement pouvant impacter les programmes
  • 29. Responsabilité de la Cour des Comptes  Vérifier la conformité des programmes avec la politique du Gouvernement  Vérifier que l’utilisation des fonds est conforme aux objectifs du programme  Vérifier que les gestionnaires agissent dans le cadre de leur mandat  Détecter les anomalies de gestion  Vérifier l’efficacité respective de chaque programme