Le document présente les principes de la gestion budgétaire axée sur les résultats, mettant l'accent sur l'évaluation de la performance des systèmes de finance publique et les divers modèles de réformes budgétaires. Il aborde les défis liés à la mise en œuvre de ces réformes, ainsi que les stratégies programmatiques et systémiques pour améliorer l'efficacité budgétaire. En utilisant l'exemple du Cambodge, il illustre l'importance d'une approche intégrée et d'une coordination entre les différentes plateformes de réforme pour atteindre des objectifs budgétaires clairs.

1. « La gestion budgétaire axée sur les résultats »
Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire
4. Le Séquençage des
Réformes
Animation : Jean-Marc LEPAIN
La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013
jlepain@yahoo.fr
www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/
Département formation de
CDP_3E 1302

2. Première Partie
La Formulation du Diagnostique
| 2 | « Gestion budgétaire »
| 2013

3. EVALUER LA PERFORMANCE DES SYSTEMES DE FINANCE
PUBLIQUE
Les six questions qui doivent être prises en compte:
Réalisme du
budget:
Le budget est-il
réaliste et peut-il
être exécuté de
manière prévisible?
Les six
objectifs
fondamentaux
d’un système
de GFP
Exhaustivité du
budget et liaison avec
les objectifs
politiques:
Le Budget enregistre-t-il
toutes les transactions
et est-il utilisé pour
atteindre des objectifs
précis?
Gestion complète des
risques fiscaux:
L’ensemble des risques est-il
pris en compte (entreprises
publiques et parapubliques,
système financier?
| 3 | « Gestion budgétaire »
| 2013
Acomptabilité et
transparence:
Des mécanismes
cohérents et complets
garantissant
l’acomptabilité et la
transparence sont-ils en
place?
Contrôle :
Existe-t-il des
mécanismes de contrôle
fiables de l’utilisation
des fonds?
Information:
Existe-t-il un système adéquat de dissémination
de l’information auprès des décideurs et des
représentants de la société civile?
3

4. Les Éléments Fondamentaux
Gestion du revenu
Base de donnée économique, registre des imposables, système de collecte des impôts et taxes et
approche segmentée des imposables, gestion des risques, services aux imposables, etc.
Trésorerie
Compte Unique du Trésor, plan comptable, classification budgétaire, système comptable, gestion
des engagements, gestion des paiements, contrôles internes, gestion des liquidités, gestion
de la dette
Politique fiscale
Système d’objectifs précis, gestion des données, prévisions macro-économiques, prévisions de
revenus, TOF, CMTD, gestion des risques fiduciaires, consolidation de l’information et
reporting
Budget
Gestion du budget par secteur, évaluation des besoins sectoriels, stratégies sectorielles moyen
terme, budget pluriannuel, budget par objectifs, etc.
Autres
Gestion des immobilisations, marchés et appels d’offre, entreprise d’Etat, etc.
| 4 | « Gestion budgétaire »
| 2013

5. L’évolution des Stratégies de Réforme
• 1960-1980: L’approche ‘sauf-qui peut’ (période
postcoloniale)
• 1989-2000: L’approche pragmatique (les pays de l’Est)
• 2000-2010: L’approche programmatique
• 2005-2013: L’approche systémique, l’approche par les
fondamentaux, l’approche par ‘plateforme’
| 5 | « Gestion budgétaire »
| 2013

6. Les Bases idéologiques et théorique des Réformes
A. 1945-1960: Introduction de la planification économique; influence
keynésienne
B. 1960-1980: influence du monétarisme; problème de contrôle de
l’inflation, soutenabilité de la dette (Amérique latine)
C. 1980-2007: influence du néolibéralisme; efficacité des dépenses,
contrôle de la performance, réforme de l’état providence,
privatisation, partenariat privé-publique
D. 2007: influence du courent structuraliste (en faveur des
réformes structurales), retour du néo-keynésianisme, influence de
l’écologisme, recherche de la justice sociale
| 6 | « Gestion budgétaire »
| 2013

7. Les Difficultés du Séquençage des Réformes
• Approche dirigée par les institutions internationales, peu
d’appropriation par les autorités nationales;
•
Rivalité entre les donateurs résultant en une
fragmentation des réformes
•
Mauvais séquençage des réformes parce que pas de
stratégie d’enchaînement et pas de compréhension de
la façon dont le système fonctionne dans sa globalité
• Usage intensif de l’assistance technique mais peu de
développement de la capacité
• Les aspects politiques des réformes ne sont pas pris en
compte
| 8 | « Gestion budgétaire »
| 2013

8. Les Différentes Stratégies
A. Les stratégies de première génération
1. L’approche par plan d’action
2. L’approche programmatique
B. Les stratégies de seconde génération
1. L’approche par les fondamentaux
2. L’approche systémique ou par plateforme
3. L’approche par le séquençage des cadres à moyen
terme
| 9 | « Gestion budgétaire »
| 2013

9. L’Approche par Plan d’Actions
• Un «Plan d’Actions» est la tentative de résoudre
concomitamment un ensemble de problèmes qui ne
sont pas toujours liés. Exemple: le Yémen
• Les Plan d’Actions ont souvent été liés à des
programmes du FMI.
• Les Plan d’Actions sont soumis aux bailleurs de fonds
pour financement sans coordination ou avec une
coordination faible (type PNUD). Il n’y a pas de garantie
qu’ils seront financés dans leur totalité.
| 10 | « Gestion budgétaire »
| 2013

10. Faiblesses des Plans d’Actions
• Les priorités sont très subjectives et dépendent de
l’économie politique locale.
• Les Plan d’Actions ne s’inscrivent pas dans une
stratégie de réforme à moyen terme et ne comportent
pas d’objectifs de politique budgétaire spécifiques.
• Pas de liaison avec d’autres types de réformes
(décentralisation, fonction publique, justice, droits des
entreprises et climat d’investissement, comptabilité, etc.)
| 11 | « Gestion budgétaire »
| 2013

11. L’Approche Programmatique
• Créer un programme de réforme sous un programme type
‘Public Finance Management Strengthening Programme’
• Sélectionner les composantes en fonction d’une
problématique perçue par le gouvernement et les bailleurs de
fonds
• Coordonner l’aide internationale et l’assistance technique
• Mettre l’accent sur le développement d’un consensus
politique et sur la maîtrise des projets par les autorités
nationales (Unité de Mise en Œuvre)
• Souvent supervisée par la Banque Mondiale ou un panel de
bailleurs de fonds.
| 12 | « Gestion budgétaire »
| 2013

12. Les faiblesses de l’approche programmatique
• Pas de diagnostique global réel. Les problèmes
auxquels on s’attaque ne sont pas forcément les plus
importants.
• Influence de l’économie politique locale.
• Rivalité entre les bailleurs de fonds qui conduit à un
« partage de marché ».
• Programme souvent établi en fonction de l’offre et non
de la demande.
• Interventions « opportunistes ».
• Faible liaison avec d’autres types de réformes
(décentralisation, fonction publique, justice, droits des
entreprises et climat d’investissement, comptabilité, etc.)
| 13 | « Gestion budgétaire »
| 2013

13. Partir d’un diagnostique
• Quelles sont les priorités du Gouvernement et comment
le système GFP peut contribuer à atteindre ces
priorités?
• Quels sont les principaux dysfonctionnements et quels
sont les dysfonctionnements à rectifier en priorité?
• Quels sont les risques dans le système?
• Quels sont les composants du système nécessaires
pour soutenir l’architecture des réformes?
• Quelles sont les limites de la capacité et des ressources
humaines? Comment des ressources limitées peuvent
faire face à une complexité grandissante?
| 14 | « Gestion budgétaire »
| 2013

14. L’Approche par les fondamentaux
L’approche par les fondamentaux se divise en deux
grandes écoles rivales:
1. Ceux qui considèrent que ce qui est fondamental en
GFP, c’est la qualité de l’informatique et qui
recommande donc de donner la priorité à la mise en
place d’un Système d’Information des Finances
Publiques.
2. Ceux qui considèrent que ce qui est fondamental en
finance publique, c’est une politique budgétaire
soutenable et un budget crédible.
| 15 | « Gestion budgétaire »
| 2013

15. L’approche Systémique ou par ‘Plateforme’
• Considérer les finances publiques comme un système qui a un
développement organique;
• Comprendre le lien entre les processus de gestion des flux
(plomberie/infrastructure) et les politiques mises en œuvre;
• Comprendre l’interdépendance entre les différents éléments du
système;
• Arriver à un séquençage des programmes de réformes qui assure
le succès des réformes
• Grouper ensemble les différents éléments de la réforme qui
peuvent évoluer indépendamment.
• Comprendre l’interdépendance de la réforme des finances
publiques avec d’autres réformes (réforme bancaire, systèmes de
paiement, gestion de la banque centrale, recrutement et
rémunération des fonctionnaires, gestion des services publics,
décentralisation, etc.)
| 16 | « Gestion budgétaire »
| 2013

16. Une vue holiste de la GFP
La bonne pratique de la GFP montre qu’une approche holiste
de la GFP doit inclure les points suivants:
• Considérer toutes les agences (MdF, ministères dépensiers,
banque centrale etc.) comme les composants d’un même
système;
• Ne pas oublier les agences autonomes et les entreprises
d’État;
• Considérer les différents niveaux territoriaux et adapter le
système d’assignation des dépenses en conséquence;
• Adapter le cycle budgétaire à tout changement du système;
• Coordonner les réformes des dépenses avec la réforme des
revenus.
| 17 | « Gestion budgétaire »
| 2013

17. Qu’est-ce qu’est une plateforme?
• Une plateforme est définie par un objectif et non par un
contenu (établir la crédibilité du budget, par exemple)
• Une plateforme est un ensemble d’activités qui peut être
poursuivi indépendamment d’une autre plateforme.
Cependant, les plateformes sont liés logiquement.
• La stratégie de plateforme peut être vue comme la GBO
que le Ministère des Finances s’applique à lui-même.
| 18 | « Gestion budgétaire »
| 2013

18. Plateformes possibles
• Crédibilité du Budget
• Disponibilité de l’information
• Contrôle des opérations
• Lien entre les priorités politiques et la planification du
budget
• Accountabilité
• Transparence du processus de formulation du budget
| 19 | « Gestion budgétaire »
| 2013

19. Troisième Partie
Étude de Cas: L’exemple Cambodgien
| 20 | « Gestion budgétaire »
| 2013

20. Cambodge: Quatre Plateformes
• Plateforme 1: Crédibilité du Budget
• Plateforme 2: Accountabilité financière
• Plateforme 3: Réalisme du budget à travers un budget
dirigé par des objectifs politiques
• Plateforme 4: Accountabilité des programmes à travers
un cadre de performance
| 21 | « Gestion budgétaire »
| 2013

21. Autorise plus
d’acomptabilité
pour la gestion
de la
performance
Cambodge – Le
Séquençage des
Plateformes
Assure une base
pour l’acomptabilité
Permet de se
concentrer sur
l’utilisation des
fonds
Amélioration du lien entre
priorités et objectifs et la
planification économique et
budgétaire
Intégration d’un
processus de
responsabilisation et de
révision pour la gestion
financière et la gestion
de la performance
Activités
Plateforme 2
Amélioration des contrôles
internes pour rendre les
gestionnaires responsables
Plateforme 1
Un budget crédible qui donne
des ressources sûres et
prévisibles aux gestionnaires
Activités Larges
• Intégration du
budget (récurrent et
budget
d’investissements)
• Renforcement de la
prévision macroéconomique et des
revenus
• Rationaliser les
processus de
dépenses
Plateforme 3
Plateforme 4
| 22 | « Gestion budgétaire »
Activités Larges
• Remodelage du
système ce
classification
budgétaire
• Schéma initial du
FMIS pour les
principaux
processus
opérationnels
• Définition de la
fonction audit
interne
| 2013
Activités Larges
• Remodelage du
cycle budgétaire
(ex: MTEF)
• Budgétisation
d’un programme
pilote et analyse
budgétaire
• Décentralisation
fiscale avancée
• Modèle complet
du FMIS
• Développement
de la gestion IT
• Registre des
immobilisations

22. Crédibilité du Budget
Objectifs:
1. Globalité (comprehensiveness) et intégration du budget
2. Excellent système de prévisions macro-économiques et
de prévisions de revenus
3. Ajustement (streamlining) du processus de déboursement
des crédits
Activités:
1. Cadre Moyen Terme Macro-économique
2. Système de prévisions de revenus et TOFE
3. Système de gestion des liquidités
4. Système de gestion de la dette
5. Premiers éléments de gestion du budget par programme
| 23 | « Gestion budgétaire »
| 2013

23. Réalisme du Budget et Alignement sur des Objectifs Politiques
A. Objectifs:
1. Meilleure intégration de la politique fiscale et budgétaire
2. Meilleure information sur les outputs
3. Décentralisation fiscale
B. Activités:
1. CMTD
2. Finalisation des programmes
3. Introduction de la comptabilité analytique
4. Analyse et révision du cadre des dépenses (expenditure
assignment)
5. Définition de la politique de décentralisation
| 24 | « Gestion budgétaire »
| 2013

24. Accomptabilité Financière
Objectifs:
1. Réforme de la politique comptable
2. Adaptation du système comptable à la nouvelle politique
3. Définition de l’organisation et des normes de l’audit
Activités:
1. Réforme du plan comptable
2. Réforme de la classification budgétaire
3. Structure des codes comptables informatiques
4. Sélection et implémentation d’un système informatisé
5. Poursuite de la mise en œuvre de la gestion du budget par
programme
| 25 | « Gestion budgétaire »
| 2013

25. Accomptabilité des Programmes à travers un Cadre de
Performance
A. Objectifs:
1. Mesure de la performance
2. Intégration des systèmes
3. Système complet de reporting
4. Décentralisation fiscale
A. Activités:
1. Mise en œuvre d’un système de gestion de la performance
2. Nouveaux modules du système informatique
3. Intégration du système informatique avec les autres systèmes
(préparation du budget, impôts et taxes, gestion des liquidités, gestion de la
dette, etc.)
4. Décentralisation fiscale et système de transferts intergouvernementaux
5. Inventaire des immobilisations et première phase de conception d’un
système de gestion
| 26 | « Gestion budgétaire »
| 2013

26. Le Processus de Formulation des Plateformes
1.Définir la
plateforme
2. Evaluer la
situation de
départ
3. Identifier les
mesures à
mettre en
œuvre
4. Evaluer les
mesures sur la
base de critères
objectifs
5. Sélectionner et
consolider
6. Evaluer la
robustesse de
chaque
plateforme
Identifier les
objectifs de la
plateforme en
terme de
changement
dans la
performance
générale du
système.
(a)Situation
actuelle
(b)Précédente
plateforme
Procéder à une
évaluation de la
situation
actuelle vis-àvis des
objectifs.
Identifier une
liste de mesures
à prendre:
Évaluer chaque
mesure vis-à-vis
des critères
suivants:
(a) Réalisme
(b) Soutenabilité
(c) Autosuffisance
(d) Prise en compte
des capacités
(e) Cohérence de
l’ensemble
(f) Minimisation des
gaspillages de
ressources
(g) Amélioration de
la transparence
(h) Plateforme pour
le développement
Sélectionner et
consolider les taches
en fonction des critère
suivants:
(a)Comment les
taches se complètent
réciproquement?
(b)Comment les
taches permettent –
elles d’atteindre les
objectifs de la
plateforme?
(c)Quelle est la
capacité de mise en
œuvre et de
maintenance?
Évaluer la
résistance des
plateformes
créées et
considérer:
(a)Quels sont les
critères pour
mesurer la
réussite?
(b)Quelles sont
les menaces à
l’intégrité des
plateformes?
(c)Quelles sont le
mesures pour
réduire ces
menaces?
Déterminer les
critères
d’évaluation de
la performance
Déterminer ce
qui est réaliste
et faisable
compte tenu
des coûts et
des contraintes
existantes
(a)Actions
générales
(b)Actions
spécifiques
Identifier pour
chaque mesure
les résultats
escomptés
Procéder à une
analyse de
risque
| 27 | « Gestion budgétaire »
| 2013

27. MERCI DE VOTRE ATTENTION
| 28 | « Gestion budgétaire »
| 2013