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1. Les pré-requis de la GBP
Jean-Marc Lepain
IMF – AFRITAC West 2
Conseiller Régional Résident pour L’Afrique de l’Ouest anglophone
jlepain@imf.org
www.slideshare.net/JeanMarcLepain/
La Gestion Budgétaire par Programme
Montréal 7-11 Juillet 2014
Les Pré-requis de la GBP
Plan de la session
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La place de la GBP dans le système
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Qu’est-ce que la Gestion des
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l’ensemble des actions de l’État dans la sphère économique,
y compris le budget, la protection sociale, les fonds
extrabudgétaires, les activités de la banque centrale, les
entreprises publiques, etc.
 Au sens strict, la Gestion des Finances Publiques comprend
la politique monétaire et la politique budgétaire et leur
exécution, ainsi que les activités annexes.
Le Rôle de l’État dans la GFP
(d’après Richard Musgrave)
1. Assurer la stabilité macroéconomique;
2. Allouer efficacement les ressources à travers le
budget et la gestion de la fonction publique;
3. Mener une politique de redistribution des revenus ou
de protection sociale
Ces trois aspects doivent être reflétés dans le système de
macro-modélisation budgétaire, et tout particulièrement
dans le Cadre Moyen Terme Financier.
La Notion de Système de Gestion
Des Finances Publiques
La notion de « système » de GFP s’est imposée dans les
stratégies de réforme pour plusieurs raisons:
• Le système n’est pas réductible à une institution (le
Ministère des Finances) et implique la notion de
complexité.
• Tous les éléments du système interagissent entre eux et
sont solidaires.
• La performance du système dépend de l’optimalisation de
son architecture.
• Les composants du système sont de nature très différente et
la solution des problèmes dépend de la compréhension de
l’interaction de composants.
7
Gestion complète des
risques fiscaux:
L’ensemble des risques est-il
pris en compte (entreprises
publiques et parapubliques,
système financier?)
Information:
Existe-t-il un système adéquat de dissémination de
l’information auprès des décideurs et des
représentants de la société civile?
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atteindre des objectifs
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permettant l’allocation des ressources (financières et humaines)
de l’État sur la base (i) de plafonds de dépenses compatibles avec
l’évolution de l’espace budgétaire à moyen terme, (ii) d’une
stratégie nationale multidimensionnelle (macroéconomique,
économique, sociale, budgétaire) déclinée par secteur, et (iii) en
fonction d’un système de priorisation des dépenses; et accordant
aux entités responsables une autonomie de gestion sur le plan
financier et humain dans le but d’une plus grande efficacité
d’utilisation des ressources basée sur des objectifs quantitatifs et
qualitatifs d’amélioration des services publics et ce, dans le cadre
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La GBP dans le Monde
 Les exemples à suivre: Australie, Nouvelle Zélande,
Canada, Suède, Corée, Malaisie, Philippines.
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 En Afrique: seuls deux pays l’ont mise en place avec
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 Ma stratégie nationale est-elle vraiment
multidimensionnelle?
 Ma stratégie nationale est-elle exprimée par un petit
nombre (5 à 10) d’objectifs associés à des indicateurs
vérifiables?
 Les plafonds de dépenses sectoriels sont-ils réalistes (a) en
terme d’exécution des dépenses, et (b) en terme d’atteinte
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nationale?
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elle crédible et maintenue à jour?
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ressources humaines au même titre que l’allocation des
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autonomie financière suffisante pour atteindre leur
objectifs?
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humaines?
 L’atteinte des objectifs des programmes se traduit-elle par
une amélioration de l’efficacité des services publics prenant
en compte les attentes de la population et mesurée par des
critères objectifs?
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La GBP dans le séquençage
des réformes
Les Différents Type de Séquençage
des Réformes
 Pragmatique
 Comptabilité d’abord
 Basique d’abord
 Plateformes
 Basés sur la performance des systèmes
Basique d’abord
 Contrôler les inputs avant de contrôler les outputs.
 Mettre en place un système comptable simple avant de mettre un système
comptable intégré.
 S’assurer du bon fonctionnement du contrôle des engagements avant
d’introduire un système comptable intégré.
 S’assurer du bon fonctionnement du contrôle centralisé des engagements avant
d’introduire des contrôles décentralisés.
 S’assurer de la comptabilité de caisse avant d’introduire la comptabilité
d’engagement.
 S’assurer que l’exécution des budgets par ligne fonctionne correctement avant
d’introduire la gestion par programme
 Établir l’audit externe avant d’établir l’audit interne
 Établir les contrôles internes avant d’introduire la responsabilité des
gestionnaires (acomptabilité)
Conséquences pour la GBP
 La budgétisation par ligne doit avoir atteint un haut
niveau d’efficacité avant d’introduire la budgétisation
par programme.
 Le développement du système comptable intégré doit
être stabilisé avant d’introduire la comptabilité par
programme.
 Le contrôle des engagements doit être décentralisé
sans perte de fiabilité.
Activités Larges
Activités Larges
Activités Larges
Activités
Plateforme 1: crédibilité du
budget
Plateforme 2: Acomptabilité des
gestionnaires
Plateforme 3: Allocation
stratégique des fonds
Plateforme 4: Contrôle de la
performance
Cambodge – Le Séquençage des
Plateformes Permet de se
concentrer sur
l’utilisation des
fonds
Un budget crédible qui donne
des ressources sûres et
prévisibles aux gestionnaires
Comptabilité et amélioration des
contrôles internes pour rendre les
gestionnaires responsables
Amélioration du lien entre
priorités et objectifs et la
planification économique et
budgétaire
Intégration d’un
processus de
responsabilisation et de
révision pour la gestion
financière et la gestion
de la performance
• Intégration du
budget (récurrent et
budget
d’investissements)
• Renforcement de la
prévision macro-
économique et des
revenus
• Rationaliser les
processus de dépenses
• Remodelage du
système ce
classification
budgétaire
• Schéma initial du
FMIS pour les
principaux
processus
opérationnels
• Définition de la
fonction audit
interne
• Remodelage du
cycle budgétaire
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• Budgétisation
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budgétaire
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du FMIS
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de la gestion IT
• Registre des
immobilisations
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d’acomptabilité
pour la gestion
de la
performance
Conséquences pour la GBP
 En terme de plateforme, deux plateformes doivent être
déjà en place: “Crédibilité du budget” et
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 Le contrôle de la performance est dissocié de la mise
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 Il est préférable de mettre la comptabilité analytique
en place avant la comptabilité d’engagement.
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performance des systèmes
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Crédibilité Budgétaire et Discipline
Budgétaire
Définitions:
 La Crédibilité budgétaire est la capacité pour les
ministères de dépenser la quasi totalité du budget de
manière prévisible sans changement dans la répartition des
lignes budgétaires.
 La discipline budgétaire est le respect par les ministères
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plafonds et sans réaménagement des lignes.
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budgétaire ?
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Typologie des outils de cadrages
stratégiques
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 Cadre sectoriel de développement à moyen terme – Modèle
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 Balance de paiement prévisionnelle
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C. Les outils de cadrage budgétaire
 Cadre Financier à Moyen Terme
 Cadre Budgétaire à Moyen Terme et Budget pluriannuel
 Cadre des Dépenses à Moyen Terme (niveau central)
 Cadre des Dépenses à Moyen Terme (niveau sectoriel)
Les Trois Dimensions de la Planification
budgétaire et économique
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Dimension politique
Dimension sectorielle
et programmatique
Le Double processus de
planification financière
1. La Planification budgétaire
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1. La Planification budgétaire
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Cadre à Moyen Terme des Dépenses
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Performance
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Budgétaire
par
Programme
Le Processus de Planification Economique et Budgétaire
• Le Plan National définit les objectifs économiques et
les priorités nationales dans une enveloppe budgétaire
réaliste
• Le CMTF ou TOFE définit les équilibres macro-
économiques dont dépendent les prévisions de
recettes et de dépenses
• Le CMTD définit les enveloppes budgétaires de chaque
secteur et les répartit entre les grandes catégories
économiques
• Le Budget exécute à l’échelle d’une année le CMTD
Les Deux aspects de la planification
économique et budgétaire
De haut
en bas
De bas
En haut
Le Cadre Moyen Terme
Macroéconomique
• Est un instrument pluriannuel de modélisation macro-économique
• Fournit les hypothèses (inflation, cours de change, prix de l’énergie,
etc.) que doivent utiliser toutes les agences dans leurs prévisions
budgétaires et dans le calcul des coûts des programmes
• Doit fournir les hypothèses nécessaires à une préservation de l’équilibre
macro-économique du pays
• Doit aboutir à des prévisions de croissance qui vont servir à la
modélisation des revenus nécessaires au CMTF
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Le Cadre Moyen Terme Financier est un outil permettant
une première répartition du budget par grandes
enveloppes (salaires, dépenses récurrentes non-salariales,
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• Première étape vers un CBMT
• Comprend: (1) une déclaration de politique budgétaire, (2) un ensemble
d’indicateurs et d’objectifs financiers, (3) des objectifs de recettes, (4)
une première répartition des dépenses, et (5) une stratégie de
financement du déficit si besoin.
• Assure le lien avec la stratégie budgétaire à long terme et être compatible
avec la stratégie de développement économique.
• Peut servir à tester différents scénarios
Le Cadre Moyen Terme Budgétaire
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Le cadre Moyen Terme Budgétaire a pour principal
objectif de déterminer des enveloppes budgétaires
par catégories économiques (salaires, biens et services,
investissement) et des plafonds de dépenses par
ministère. Il doit s’appuyer sur une prévision des
effectifs de la gestion publique. En conséquence, il ne
sert pas seulement à gérer les flux budgétaires mais est
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humaines
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Les pre-reqis de la gestion budgetaire par programme

  • 1. 1. Les pré-requis de la GBP Jean-Marc Lepain IMF – AFRITAC West 2 Conseiller Régional Résident pour L’Afrique de l’Ouest anglophone jlepain@imf.org www.slideshare.net/JeanMarcLepain/ La Gestion Budgétaire par Programme Montréal 7-11 Juillet 2014
  • 2. Les Pré-requis de la GBP Plan de la session 1. La place de la GBP dans le système de Gestion des Finances Publiques (GFP) 2. La GBP dans le séquençage des réformes 3. La GBP dans le séquençage de la modélisation macro-budgétaire
  • 3. Chapitre 1: La place de la GBP dans le système de Gestion des Finances Publiques
  • 4. Qu’est-ce que la Gestion des Finances Publiques? La Gestion des Finances Publiques (GFP) définit le rôle de l’État dans l’économie nationale  Au sens large, la Gestion des Finances Publiques englobe l’ensemble des actions de l’État dans la sphère économique, y compris le budget, la protection sociale, les fonds extrabudgétaires, les activités de la banque centrale, les entreprises publiques, etc.  Au sens strict, la Gestion des Finances Publiques comprend la politique monétaire et la politique budgétaire et leur exécution, ainsi que les activités annexes.
  • 5. Le Rôle de l’État dans la GFP (d’après Richard Musgrave) 1. Assurer la stabilité macroéconomique; 2. Allouer efficacement les ressources à travers le budget et la gestion de la fonction publique; 3. Mener une politique de redistribution des revenus ou de protection sociale Ces trois aspects doivent être reflétés dans le système de macro-modélisation budgétaire, et tout particulièrement dans le Cadre Moyen Terme Financier.
  • 6. La Notion de Système de Gestion Des Finances Publiques La notion de « système » de GFP s’est imposée dans les stratégies de réforme pour plusieurs raisons: • Le système n’est pas réductible à une institution (le Ministère des Finances) et implique la notion de complexité. • Tous les éléments du système interagissent entre eux et sont solidaires. • La performance du système dépend de l’optimalisation de son architecture. • Les composants du système sont de nature très différente et la solution des problèmes dépend de la compréhension de l’interaction de composants.
  • 7. 7 Gestion complète des risques fiscaux: L’ensemble des risques est-il pris en compte (entreprises publiques et parapubliques, système financier?) Information: Existe-t-il un système adéquat de dissémination de l’information auprès des décideurs et des représentants de la société civile? Exhaustivité du budget et liaison avec les objectifs politiques: Le Budget enregistre-t-il toutes les transactions et est-il utilisé pour atteindre des objectifs précis? Réalisme du budget: Le budget est-il réaliste et peut-il être exécuté de manière prévisible? Contrôle : Existe-t-il des mécanismes de contrôle fiables de l’utilisation des fonds? Les six questions qui doivent être prises en compte: Acomptabilité et transparence: Des mécanismes cohérents et complets garantissant l’acomptabilité et la transparence sont-ils en place? EVALUER LA PERFORMANCE DES SYSTEMES DE FINANCE PUBLIQUE Les six objectifs fondamentaux d’un système de GFP
  • 8. Définition de la GBP  La Gestion Budgétaire par Programme est une technique permettant l’allocation des ressources (financières et humaines) de l’État sur la base (i) de plafonds de dépenses compatibles avec l’évolution de l’espace budgétaire à moyen terme, (ii) d’une stratégie nationale multidimensionnelle (macroéconomique, économique, sociale, budgétaire) déclinée par secteur, et (iii) en fonction d’un système de priorisation des dépenses; et accordant aux entités responsables une autonomie de gestion sur le plan financier et humain dans le but d’une plus grande efficacité d’utilisation des ressources basée sur des objectifs quantitatifs et qualitatifs d’amélioration des services publics et ce, dans le cadre d’un système intégré de GFP et en coordination avec la réforme de l’administration publique et de l’État
  • 9. La GBP dans le Monde  Les exemples à suivre: Australie, Nouvelle Zélande, Canada, Suède, Corée, Malaisie, Philippines.  Les exemples à ne pas suivre: USA, France, Italie.  En Afrique: seuls deux pays l’ont mise en place avec succès, l’Afrique du Sud et l’Ile-Maurice
  • 10. Questions (1)  Ma stratégie nationale est-elle vraiment multidimensionnelle?  Ma stratégie nationale est-elle exprimée par un petit nombre (5 à 10) d’objectifs associés à des indicateurs vérifiables?  Les plafonds de dépenses sectoriels sont-ils réalistes (a) en terme d’exécution des dépenses, et (b) en terme d’atteinte des objectifs nationaux et sectoriaux?  Les stratégies sectorielles sont elles alignées sur la stratégie nationale?  L’évaluation du coût financier des stratégies nationales est- elle crédible et maintenue à jour?
  • 11. Questions (2)  Mon système de GBP prend-t-i il en compte l’allocation des ressources humaines au même titre que l’allocation des ressources financières?  Les gestionnaires des programmes disposent-ils d’une autonomie financière suffisante pour atteindre leur objectifs?  Existe-t-il une flexibilité pour la gestion des ressources humaines?  L’atteinte des objectifs des programmes se traduit-elle par une amélioration de l’efficacité des services publics prenant en compte les attentes de la population et mesurée par des critères objectifs?
  • 12. Chapitre 2: La GBP dans le séquençage des réformes
  • 13. Les Différents Type de Séquençage des Réformes  Pragmatique  Comptabilité d’abord  Basique d’abord  Plateformes  Basés sur la performance des systèmes
  • 14. Basique d’abord  Contrôler les inputs avant de contrôler les outputs.  Mettre en place un système comptable simple avant de mettre un système comptable intégré.  S’assurer du bon fonctionnement du contrôle des engagements avant d’introduire un système comptable intégré.  S’assurer du bon fonctionnement du contrôle centralisé des engagements avant d’introduire des contrôles décentralisés.  S’assurer de la comptabilité de caisse avant d’introduire la comptabilité d’engagement.  S’assurer que l’exécution des budgets par ligne fonctionne correctement avant d’introduire la gestion par programme  Établir l’audit externe avant d’établir l’audit interne  Établir les contrôles internes avant d’introduire la responsabilité des gestionnaires (acomptabilité)
  • 15. Conséquences pour la GBP  La budgétisation par ligne doit avoir atteint un haut niveau d’efficacité avant d’introduire la budgétisation par programme.  Le développement du système comptable intégré doit être stabilisé avant d’introduire la comptabilité par programme.  Le contrôle des engagements doit être décentralisé sans perte de fiabilité.
  • 16. Activités Larges Activités Larges Activités Larges Activités Plateforme 1: crédibilité du budget Plateforme 2: Acomptabilité des gestionnaires Plateforme 3: Allocation stratégique des fonds Plateforme 4: Contrôle de la performance Cambodge – Le Séquençage des Plateformes Permet de se concentrer sur l’utilisation des fonds Un budget crédible qui donne des ressources sûres et prévisibles aux gestionnaires Comptabilité et amélioration des contrôles internes pour rendre les gestionnaires responsables Amélioration du lien entre priorités et objectifs et la planification économique et budgétaire Intégration d’un processus de responsabilisation et de révision pour la gestion financière et la gestion de la performance • Intégration du budget (récurrent et budget d’investissements) • Renforcement de la prévision macro- économique et des revenus • Rationaliser les processus de dépenses • Remodelage du système ce classification budgétaire • Schéma initial du FMIS pour les principaux processus opérationnels • Définition de la fonction audit interne • Remodelage du cycle budgétaire (ex: MTEF) • Budgétisation d’un programme pilote et analyse budgétaire • Décentralisation fiscale avancée Assure une base pour l’acomptabilité • Modèle complet du FMIS • Développement de la gestion IT • Registre des immobilisations Autorise plus d’acomptabilité pour la gestion de la performance
  • 17. Conséquences pour la GBP  En terme de plateforme, deux plateformes doivent être déjà en place: “Crédibilité du budget” et “Acomptabilité des gestionnaires”  Le contrôle de la performance est dissocié de la mise en place des règles de gestion des programmes  Il est préférable de mettre la comptabilité analytique en place avant la comptabilité d’engagement.
  • 18. Le séquençage basé sur la performance des systèmes  Partir des indicateurs PEFA  Se fixer pour objectif une amélioration des indicateurs  Commencer par les objectifs les plus faciles à atteindre.
  • 19. Crédibilité Budgétaire et Discipline Budgétaire Définitions:  La Crédibilité budgétaire est la capacité pour les ministères de dépenser la quasi totalité du budget de manière prévisible sans changement dans la répartition des lignes budgétaires.  La discipline budgétaire est le respect par les ministères et agences des instructions de préparation du budget (plafonds de dépenses et calendrier) et la capacité d’exécuter le budget dans le cadre de l’année fiscale de manière prévisible et ordonnée, sans dépassement de plafonds et sans réaménagement des lignes.
  • 20. De quoi dépend la crédibilité budgétaire ?  Des prévisions de revenus réalistes  Un Cadre Moyen Terme financier et des plafonds de dépenses réalistes  Des demandes sectorielles réalistes  Une gestion des salaires performante  Système de gestion des appels d’offre en temps réel  La prédictabilité des dépenses de fonctionnement  Gestion de la liquidité performante  Gestion de la dette intégrée avec la gestion de la liquidité  Une provision pour faire face aux dépenses imprévues
  • 21. Les trois étapes vers la GBP  Crédibilité du budget et discipline fiscale  Acomptabilité générale: comptabilité, reporting, contrôles internes.  Chaîne complète de modélisation budgétaire basée sur une liaison solide entre stratégie nationale et stratégies sectorielles.
  • 22. Chapitre 3: La GBP dans le séquençage de la modélisation macro-budgétaire
  • 23. Typologie des outils de cadrages stratégiques A. Les outils de planification économique  Plan National de Développement  Stratégies sectorielles  Cadre sectoriel de développement à moyen terme – Modèle financier B. Les outils de prévision macro-économique  Balance de paiement prévisionnelle  Projections des agrégats monétaires  Cadre macro-économique à moyen terme  Stratégie budgétaire à long terme C. Les outils de cadrage budgétaire  Cadre Financier à Moyen Terme  Cadre Budgétaire à Moyen Terme et Budget pluriannuel  Cadre des Dépenses à Moyen Terme (niveau central)  Cadre des Dépenses à Moyen Terme (niveau sectoriel)
  • 24. Les Trois Dimensions de la Planification budgétaire et économique Dimension macroéconomique Dimension politique Dimension sectorielle et programmatique
  • 25. Le Double processus de planification financière 1. La Planification budgétaire 2. La planification économique et sectorielle
  • 26. 1. La Planification budgétaire Plan de Développement National Cadre Financier à Moyen Terme Cadre à Moyen Terme des Dépenses Budget 10 ans 5 ans 3-4 ans 1 -3 ans Cadre Macro-économique à Moyen Terme Stratégie Budgétaire à Long Terme15-20 ans Cadre Moyen Terme de la Performance 5 ans Cadre Budgétaire à Moyen Terme Gestion Budgétaire par Programme
  • 27. Le Processus de Planification Economique et Budgétaire • Le Plan National définit les objectifs économiques et les priorités nationales dans une enveloppe budgétaire réaliste • Le CMTF ou TOFE définit les équilibres macro- économiques dont dépendent les prévisions de recettes et de dépenses • Le CMTD définit les enveloppes budgétaires de chaque secteur et les répartit entre les grandes catégories économiques • Le Budget exécute à l’échelle d’une année le CMTD
  • 28. Les Deux aspects de la planification économique et budgétaire De haut en bas De bas En haut
  • 29. Le Cadre Moyen Terme Macroéconomique • Est un instrument pluriannuel de modélisation macro-économique • Fournit les hypothèses (inflation, cours de change, prix de l’énergie, etc.) que doivent utiliser toutes les agences dans leurs prévisions budgétaires et dans le calcul des coûts des programmes • Doit fournir les hypothèses nécessaires à une préservation de l’équilibre macro-économique du pays • Doit aboutir à des prévisions de croissance qui vont servir à la modélisation des revenus nécessaires au CMTF • Les hypothèses de croissance sont fondées sur une approche sectorielle qui rejoint l’approche programmatique de la GBO • N’est un outil de gestion ni du déficit ni de la dette
  • 30. Le Cadre Moyen Terme Financier Définition Le Cadre Moyen Terme Financier est un outil permettant une première répartition du budget par grandes enveloppes (salaires, dépenses récurrentes non-salariales, investissement, dépenses de protection sociale). • Première étape vers un CBMT • Comprend: (1) une déclaration de politique budgétaire, (2) un ensemble d’indicateurs et d’objectifs financiers, (3) des objectifs de recettes, (4) une première répartition des dépenses, et (5) une stratégie de financement du déficit si besoin. • Assure le lien avec la stratégie budgétaire à long terme et être compatible avec la stratégie de développement économique. • Peut servir à tester différents scénarios
  • 31. Le Cadre Moyen Terme Budgétaire Définition: Le cadre Moyen Terme Budgétaire a pour principal objectif de déterminer des enveloppes budgétaires par catégories économiques (salaires, biens et services, investissement) et des plafonds de dépenses par ministère. Il doit s’appuyer sur une prévision des effectifs de la gestion publique. En conséquence, il ne sert pas seulement à gérer les flux budgétaires mais est aussi déterminant dans l’allocation des ressources humaines
  • 32. Stratégie Nationale de Développement Stratégie Sectorielle 1 Stratégie Sectorielle 2 Stratégie Sectorielle 3 Cadre de Développement à Moyen Terme Chiffrage Cadre Moyen Terme Sectoriel des Dépenses La Planification économique et sectorielle
  • 33. FIN