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Philippines: Étude de Cas
La Stratégie de Réforme et la GBO

   JEAN-MARC LEPAIN
   SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION
         DES FINANCES PUBLIQUES
            JLEPAIN@YAHOO.FR




                               Février 2012
Le Pays

 Les Philippines sont une archipel du sud-est asiatique
  constituée de 7107 îles avec une population de 102 M
  d’habitants (12ème pays le plus peuplé) répartis en 7
  ethnies principales.
 Ancienne colonie espagnole le pays fut conquis par les
  États-Unis en 1898, puis occupé par le Japon et libéré en
  1945. L’Independence nationale fut proclamée en 1946.
  En 1965, Ferdinand Marcos instaure une dictature
  militaire qui dure jusqu’en 1986, année où la démocratie
  est restaurée. Les gouvernements successifs engagent
  d’importants programmes de réformes administratives,
  économiques et sociales.
Asie du Sud-est
Les Principaux Indicateurs Economiques

 PIB per capita:……………………..         3500 USD
   Taux de croissance (2010)……       7,3%
   Budget:………………………………..             33.500 M USD
   Revenus fiscaux: ………………..         14,2% du PIB
   Déficit budgétaire: ………………        3,9% of GDP
   Taux de chômage: ……………….          7.6%
   Population en dessous ligne pauvreté: 32,9%
Centre Financier de Manille
Manille: Indicateurs Économiques


Manille 40ème plus riche agglomération du monde

 Populations: 11 M
 PIB par habitant: 42.580 USD
 Population en dessous ligne pauvreté: 3%
Les Philippines (1999) Comparées à la Tunisie
                        (2012)

              Philippines                                        Tunisie


   Engagement des autorités politiques au         Engagement des hautes autorités à
    plus haut niveau et positionnement sur            confirmer et pas de positionnement
    l’agenda politique
                                                      sur l’agenda politique
   Débat dans la société civile
   Stabilité macro-économique faible
                                                     Pas de débat dans la société civile
   Crédibilité du budget et discipline fiscale      Stabilité macro-économique plus
    en cours d’établissement                          forte
   Forte capacité à tous les niveaux de             Crédibilité du budget et discipline
    l’administration                                  fiscale assurée
   Réforme de l’administration engagée              Plus faible capacité de
   Pas de compte unique du trésor                    l’administration
   Excellent séquençage des réformes dans           Réforme de l’administration à faire
    un plan intégré
   Réforme de la comptabilité faite
                                                     Compte unique du trésor
                                                     Faible séquençage des réformes
                                                     Réforme de la comptabilité en cours
Les Grandes Phases de Réformes

 1983-1986: Crise économique
 1986-1997: Réformes structurelles (économie et
    finances publiques)
    1998: Lancement de la réforme programmatique des
    Finances Publiques et de l’Administration
   1998-2003: Phase 1 – Stratégie de Programme
   2004-2010: Phase 2 – Stratégie de ‘Silo’
   2011- 2015: Phase 3 – Stratégie d’Intégration
La Phase des
 Réformes
Structurelles
1986-1997 Les Réformes Structurelles

1.   Les réformes économiques
2.   Les réformes de finances publiques
         Reforme du système de taxation
         Reforme de la gestion des liquidités
         Liaison entre le budget et la programmation économique

Objectifs:
 Rétablir la stabilité macroéconomique
 Libéraliser l’économie pour libérer la croissance
 Établir la crédibilité du budget et rétablir la disciple
  budgétaire
 Préparer le terrain à des réformes plus profondes
Les Réformes Economiques

 1986: Début du programme de privatisation (122 entreprises en 1992)
 1987-1996: Libéralisation des investissements étrangers
 1992-1996: Ouverture et déréglementation de nombreux secteurs tels que
  banques, assurances, transports, télécommunications, etc.
 1993: Indépendance de la Banque centrale et libéralisation des transactions
  financières avec l’étranger dont cours de change
 1994- et années suivantes: Réduction des tarifs douaniers et libéralisation
  du commerce extérieur (suppression des quotas)
 1995-1997: Réforme du système d’imposition
 1996-1998 :Déréglementation de l’industrie pétrolière et du commerce des
  produits énergétiques
 Octobre 1997: Début de la planification d’une nouvelle phase de réforme.
Conséquences des Réformes Économiques

 Accélération de la croissance de 0,3% (1992) à 5,2%
    (1997)
   Réduction de l’inflation de 18,7% en 1991 à 9,5% en
    1992 et 5,1% en 1997
   Réduction du chômage de 9,3% (1991) à 8,7% (1997)
   Réduction de la pauvreté de 39,9% en 1991 à 35,5%
    en 1994
   Retour à l’équilibre budgétaire en 1994 et surplus du
    secteur public en 1997
Trois Principes des Réformes Gouvernementales



     Globalisation
     Libéralisation
     Décentralisation
Acteurs clé

 La Présidence
 Le Département de Gestion du Budget
 National Economic Development Authority (NEDA)
 Commission on Audit (COA)
 Civil Service Commission


 Rôle important du Philippine Institute for Development
 Studies en tant que ‘think tank’ critique, et de la
 société civile en général.
1986-1997 Réformes Structurelles

 1990: Synchronized Planning-Programming-Budgeting
    System (SPPBS)
   1991: Décentralisation fiscale
   1991: Renforcement du Contrôle des programmes et gestion
    des liquidités
   1992: Réglementation sur la flexibilité d’utilisation des fonds
    (deux ans de validité des crédits)
   1993-1994: Loi sur la standardisation des salaires
    (privé/public)
   1994: Baseline Budgeting Scheme
   1995: Réforme du système d’engagement et de déboursement
   1995-1997: Réforme du système des impôts et taxes
1990: Synchronisation Planification-
          Programmation-Budgétisation

Objectif:
  Améliorer la coordination entre le budget, les
  activités de planification et l’agence de revenus.
  Première étape vers la GBO
Focus: Investissement
 Cadre à Moyen Terme Fiscal
 Plan d’investissement à moyen terme
 Plans régionaux d’investissement
 Calendrier permettant de synchroniser les activités
1991: Comité de Gestion des Liquidités et de
           Supervision des Programmes

Objectifs:
 Rétablir la discipline fiscale, renforcer la crédibilité du budget,
  meilleure utilisation des liquidités avec prioritisation des
  déboursements

Composition du Comité:
  Département du Budget, Trésorerie, Département des Revenus,
  Banque Centrale
 Coordonner la gestion de la dette avec les besoins des agences
  gouvernementales
 Rationaliser l’utilisation des liquidités par la préparation de plan de
  trésorerie (cash plan)
 Réduire les écarts entre prévisions et réalisations (réalisé depuis
  1995).
Informatisation du Gouvernement

 Système de Préparation et de Gestion du Budget
 Système de Suivi de l’Exécution du Budget
 Gouvernment Manpower Information System
  (GMIS)
 Manpower Management and Information System
  (module du GMIS dans les ministères)
 Simplified Fund Realease System (1995)
Leçons de cette Première Vague de Réformes

 Approche plus réactive que proactive fondée sur l’urgence.
 Rétablir la crédibilité du budget et la stabilité macro-
  économique sont deux exigences fondamentales.
 La rationalisation de la politique d’investissement est une
  bonne approche de la GBO. C’est le caractère distinctif de
  l’approche philippine.
 La motivation des fonctionnaires est importante pour créer
  une culture de la performance, ce qui implique de rapprocher
  les salaires de ceux du public et de revaloriser les fonctions.
 L’informatisation est une étape fondamentale qui requière
  une bonne stratégie et une architecture d’ensemble.
La Phase des
    Réformes
Programmatiques
Première Phase: 1998-2003


Objectif:
 Rationaliser dans un programme logiquement
 construit les réformes organisées en phases
 successives pour arriver à la GBO
Expenditure Management Improvement
                     Program

 Révision du plan comptable et la classification du budget
    (1999)
   Adapter le système informatique aux nouvelles règles
    comptables pour permettre la comptabilité analytique
   Revue de la capacité de gestion financière de chaque ministère
    et agence
   Première formulation des indicateurs de performance (2000)
   2000-2001: Développement du premier CMTD
   2001: Première ‘Sectoral Effectiveness and Efficiency Review
    (SEER)
   2002: La GBO devient effective
   2003: Suite à la SSER de 2001, les agences avec un petit
    budget et un bon rating sont dispensées de l’APR annuel
Leçon de la Première Phase

 Il est plus facile d’atteindre l’efficacité dans
  l’allocation des crédits que dans l’offre de services
  publics.
 Une culture de la performance ne se crée que sur le
  long terme.
 La GBO demande une complète réorganisation de
  l’administration publique et des règles de gestion et
  de rémunération du personnel. Une bonne décennie
  est nécessaire pour faire aboutir ces réformes.
 La révision des objectifs et des indicateurs doit être
  régulière
Deuxième Phase: 2004-2008
                 L’approche par ‘Silo’


Objectifs:
 Améliorer la discipline fiscale
 Garantir une allocation stratégique des ressources
 Encourager un fonctionnement plus efficace des agences
     Formaliser l’acomptabilité des fonctionnaires
     Promouvoir des services publics orientés ‘clients’
     Développer une culture de la performance


Moyens:
 Réformer l’administration
 Approfondir la GBO
Deuxième Phase




2004: Plan pour le reengineering de l’administration
 publique et encourager une culture de la
 performance
2005: Élargissement de l’autonomie budgétaire
2008: Révision des indicateurs de performance
Nouveaux Défis Identifiés dans l’Evaluation de
                    2010
 Manque d’informations dans le système de reporting en terme
  de:
           Autorisations d’engagement (appropriation)
           Crédits (allotment) et obligations
           Utilisation des crédits durant l’année fiscale
 Le Budget n’est pas encore complètement basé sur des objectifs
  politiques et les résultats
 L’exécution du budget est devenue trop complexe
 Difficultés techniques:
           Les demandes des crédit sont difficiles à prévoir
           Le revenu subit d’importantes variations avec des chutes
            chroniques
           Pas assez d’informations sur l’exposition du gouvernement à divers
            risques fiduciaires
           Difficulté à suivre et contrôler l’utilisation des comptes bancaires
Nouvelle Feuille de Route 2011-2015

Objectifs:
1) Intégration des systèmes
2) Transparence et bonne gouvernance
3) Poursuite des réformes budgétaires


Grands chantiers:
 Intégration des systèmes informatiques à travers le
  GIFMIS
 Compte Unique du Trésor
 Développement de l’autonomie des programmes et
  simplification des règles de gestion du budget
Conclusion

 L’articulation et l’enchaînement des réformes sont fondamentaux.
 Les ‘systèmes hérités’ (legacy systems), la situation macro-
    économique et le système politique sont les trois facteurs qui
    dictent la stratégie.
   La réforme de l’administration doit aller de pair avec les réformes
    de GFP.
   L’autonomie budgétaire doit être introduite graduellement agence
    par agence. Politique de la carotte et du bâton. Les avantages
    doivent être tangibles.
   Le développement de la capacité est un important facteur de
    succès.
   La fatigue des réformes s’est installée et le capital politique est
    épuisé. Éviter la fatigue en ménageant des pauses et en créant de
    nouvelles incitations est important. Le capital politique doit être
    géré en créant de la visibilité et en prenant en compte les
    préférences du public.

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Philippines gestion budgétaire par objectifs; la stratégie de réforme

  • 1. Philippines: Étude de Cas La Stratégie de Réforme et la GBO JEAN-MARC LEPAIN SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES JLEPAIN@YAHOO.FR Février 2012
  • 2. Le Pays  Les Philippines sont une archipel du sud-est asiatique constituée de 7107 îles avec une population de 102 M d’habitants (12ème pays le plus peuplé) répartis en 7 ethnies principales.  Ancienne colonie espagnole le pays fut conquis par les États-Unis en 1898, puis occupé par le Japon et libéré en 1945. L’Independence nationale fut proclamée en 1946. En 1965, Ferdinand Marcos instaure une dictature militaire qui dure jusqu’en 1986, année où la démocratie est restaurée. Les gouvernements successifs engagent d’importants programmes de réformes administratives, économiques et sociales.
  • 4. Les Principaux Indicateurs Economiques  PIB per capita:…………………….. 3500 USD  Taux de croissance (2010)…… 7,3%  Budget:……………………………….. 33.500 M USD  Revenus fiscaux: ……………….. 14,2% du PIB  Déficit budgétaire: ……………… 3,9% of GDP  Taux de chômage: ………………. 7.6%  Population en dessous ligne pauvreté: 32,9%
  • 6. Manille: Indicateurs Économiques Manille 40ème plus riche agglomération du monde  Populations: 11 M  PIB par habitant: 42.580 USD  Population en dessous ligne pauvreté: 3%
  • 7. Les Philippines (1999) Comparées à la Tunisie (2012) Philippines Tunisie  Engagement des autorités politiques au  Engagement des hautes autorités à plus haut niveau et positionnement sur confirmer et pas de positionnement l’agenda politique sur l’agenda politique  Débat dans la société civile  Stabilité macro-économique faible  Pas de débat dans la société civile  Crédibilité du budget et discipline fiscale  Stabilité macro-économique plus en cours d’établissement forte  Forte capacité à tous les niveaux de  Crédibilité du budget et discipline l’administration fiscale assurée  Réforme de l’administration engagée  Plus faible capacité de  Pas de compte unique du trésor l’administration  Excellent séquençage des réformes dans  Réforme de l’administration à faire un plan intégré  Réforme de la comptabilité faite  Compte unique du trésor  Faible séquençage des réformes  Réforme de la comptabilité en cours
  • 8. Les Grandes Phases de Réformes  1983-1986: Crise économique  1986-1997: Réformes structurelles (économie et finances publiques)  1998: Lancement de la réforme programmatique des Finances Publiques et de l’Administration  1998-2003: Phase 1 – Stratégie de Programme  2004-2010: Phase 2 – Stratégie de ‘Silo’  2011- 2015: Phase 3 – Stratégie d’Intégration
  • 9. La Phase des Réformes Structurelles
  • 10. 1986-1997 Les Réformes Structurelles 1. Les réformes économiques 2. Les réformes de finances publiques  Reforme du système de taxation  Reforme de la gestion des liquidités  Liaison entre le budget et la programmation économique Objectifs:  Rétablir la stabilité macroéconomique  Libéraliser l’économie pour libérer la croissance  Établir la crédibilité du budget et rétablir la disciple budgétaire  Préparer le terrain à des réformes plus profondes
  • 11. Les Réformes Economiques  1986: Début du programme de privatisation (122 entreprises en 1992)  1987-1996: Libéralisation des investissements étrangers  1992-1996: Ouverture et déréglementation de nombreux secteurs tels que banques, assurances, transports, télécommunications, etc.  1993: Indépendance de la Banque centrale et libéralisation des transactions financières avec l’étranger dont cours de change  1994- et années suivantes: Réduction des tarifs douaniers et libéralisation du commerce extérieur (suppression des quotas)  1995-1997: Réforme du système d’imposition  1996-1998 :Déréglementation de l’industrie pétrolière et du commerce des produits énergétiques  Octobre 1997: Début de la planification d’une nouvelle phase de réforme.
  • 12. Conséquences des Réformes Économiques  Accélération de la croissance de 0,3% (1992) à 5,2% (1997)  Réduction de l’inflation de 18,7% en 1991 à 9,5% en 1992 et 5,1% en 1997  Réduction du chômage de 9,3% (1991) à 8,7% (1997)  Réduction de la pauvreté de 39,9% en 1991 à 35,5% en 1994  Retour à l’équilibre budgétaire en 1994 et surplus du secteur public en 1997
  • 13. Trois Principes des Réformes Gouvernementales  Globalisation  Libéralisation  Décentralisation
  • 14. Acteurs clé  La Présidence  Le Département de Gestion du Budget  National Economic Development Authority (NEDA)  Commission on Audit (COA)  Civil Service Commission Rôle important du Philippine Institute for Development Studies en tant que ‘think tank’ critique, et de la société civile en général.
  • 15. 1986-1997 Réformes Structurelles  1990: Synchronized Planning-Programming-Budgeting System (SPPBS)  1991: Décentralisation fiscale  1991: Renforcement du Contrôle des programmes et gestion des liquidités  1992: Réglementation sur la flexibilité d’utilisation des fonds (deux ans de validité des crédits)  1993-1994: Loi sur la standardisation des salaires (privé/public)  1994: Baseline Budgeting Scheme  1995: Réforme du système d’engagement et de déboursement  1995-1997: Réforme du système des impôts et taxes
  • 16. 1990: Synchronisation Planification- Programmation-Budgétisation Objectif: Améliorer la coordination entre le budget, les activités de planification et l’agence de revenus. Première étape vers la GBO Focus: Investissement  Cadre à Moyen Terme Fiscal  Plan d’investissement à moyen terme  Plans régionaux d’investissement  Calendrier permettant de synchroniser les activités
  • 17. 1991: Comité de Gestion des Liquidités et de Supervision des Programmes Objectifs: Rétablir la discipline fiscale, renforcer la crédibilité du budget, meilleure utilisation des liquidités avec prioritisation des déboursements Composition du Comité: Département du Budget, Trésorerie, Département des Revenus, Banque Centrale  Coordonner la gestion de la dette avec les besoins des agences gouvernementales  Rationaliser l’utilisation des liquidités par la préparation de plan de trésorerie (cash plan)  Réduire les écarts entre prévisions et réalisations (réalisé depuis 1995).
  • 18. Informatisation du Gouvernement  Système de Préparation et de Gestion du Budget  Système de Suivi de l’Exécution du Budget  Gouvernment Manpower Information System (GMIS)  Manpower Management and Information System (module du GMIS dans les ministères)  Simplified Fund Realease System (1995)
  • 19. Leçons de cette Première Vague de Réformes  Approche plus réactive que proactive fondée sur l’urgence.  Rétablir la crédibilité du budget et la stabilité macro- économique sont deux exigences fondamentales.  La rationalisation de la politique d’investissement est une bonne approche de la GBO. C’est le caractère distinctif de l’approche philippine.  La motivation des fonctionnaires est importante pour créer une culture de la performance, ce qui implique de rapprocher les salaires de ceux du public et de revaloriser les fonctions.  L’informatisation est une étape fondamentale qui requière une bonne stratégie et une architecture d’ensemble.
  • 20. La Phase des Réformes Programmatiques
  • 21. Première Phase: 1998-2003 Objectif: Rationaliser dans un programme logiquement construit les réformes organisées en phases successives pour arriver à la GBO
  • 22. Expenditure Management Improvement Program  Révision du plan comptable et la classification du budget (1999)  Adapter le système informatique aux nouvelles règles comptables pour permettre la comptabilité analytique  Revue de la capacité de gestion financière de chaque ministère et agence  Première formulation des indicateurs de performance (2000)  2000-2001: Développement du premier CMTD  2001: Première ‘Sectoral Effectiveness and Efficiency Review (SEER)  2002: La GBO devient effective  2003: Suite à la SSER de 2001, les agences avec un petit budget et un bon rating sont dispensées de l’APR annuel
  • 23. Leçon de la Première Phase  Il est plus facile d’atteindre l’efficacité dans l’allocation des crédits que dans l’offre de services publics.  Une culture de la performance ne se crée que sur le long terme.  La GBO demande une complète réorganisation de l’administration publique et des règles de gestion et de rémunération du personnel. Une bonne décennie est nécessaire pour faire aboutir ces réformes.  La révision des objectifs et des indicateurs doit être régulière
  • 24. Deuxième Phase: 2004-2008 L’approche par ‘Silo’ Objectifs:  Améliorer la discipline fiscale  Garantir une allocation stratégique des ressources  Encourager un fonctionnement plus efficace des agences  Formaliser l’acomptabilité des fonctionnaires  Promouvoir des services publics orientés ‘clients’  Développer une culture de la performance Moyens:  Réformer l’administration  Approfondir la GBO
  • 25. Deuxième Phase 2004: Plan pour le reengineering de l’administration publique et encourager une culture de la performance 2005: Élargissement de l’autonomie budgétaire 2008: Révision des indicateurs de performance
  • 26. Nouveaux Défis Identifiés dans l’Evaluation de 2010  Manque d’informations dans le système de reporting en terme de:  Autorisations d’engagement (appropriation)  Crédits (allotment) et obligations  Utilisation des crédits durant l’année fiscale  Le Budget n’est pas encore complètement basé sur des objectifs politiques et les résultats  L’exécution du budget est devenue trop complexe  Difficultés techniques:  Les demandes des crédit sont difficiles à prévoir  Le revenu subit d’importantes variations avec des chutes chroniques  Pas assez d’informations sur l’exposition du gouvernement à divers risques fiduciaires  Difficulté à suivre et contrôler l’utilisation des comptes bancaires
  • 27. Nouvelle Feuille de Route 2011-2015 Objectifs: 1) Intégration des systèmes 2) Transparence et bonne gouvernance 3) Poursuite des réformes budgétaires Grands chantiers:  Intégration des systèmes informatiques à travers le GIFMIS  Compte Unique du Trésor  Développement de l’autonomie des programmes et simplification des règles de gestion du budget
  • 28. Conclusion  L’articulation et l’enchaînement des réformes sont fondamentaux.  Les ‘systèmes hérités’ (legacy systems), la situation macro- économique et le système politique sont les trois facteurs qui dictent la stratégie.  La réforme de l’administration doit aller de pair avec les réformes de GFP.  L’autonomie budgétaire doit être introduite graduellement agence par agence. Politique de la carotte et du bâton. Les avantages doivent être tangibles.  Le développement de la capacité est un important facteur de succès.  La fatigue des réformes s’est installée et le capital politique est épuisé. Éviter la fatigue en ménageant des pauses et en créant de nouvelles incitations est important. Le capital politique doit être géré en créant de la visibilité et en prenant en compte les préférences du public.