Medim Term Budget Framework Seminar: background and objectives
6. la politique budétaire
1. « La gestion budgétaire axée sur les résultats »
Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire
6. La Politique Budgétaire:
Les Concepts de Base
Animation : Jean-Marc LEPAIN
La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013
jlepain@yahoo.fr
www.slideshare.net/JeanMarcLepain/
Département formation de
CDP_3E 1302
2. Avertissement:
Nous appelons ici « politique budgétaire et
fiscale » ce qu’en anglais on appelle « fiscal
policy », c’est-à-dire l’ensemble des décisions
qui détermine le taux de prélèvement de l’État
sur l’économie nationale et la priorisation des
dépenses en fonction d’une part, des contraintes
macroéconomiques et d’autre part, des grandes
orientations économiques et sociales
caractérisant la politique de l’État.
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4. Qu’est-ce que la Politique Budgétaire ?
A. En économie et en sciences politiques, la politique
budgétaire est l’utilisation de la politique fiscale (la
collecte des recettes) et de la politique de dépenses
pour influencer les grands agrégats macro-économiques
(demande de biens et services, croissance, emploi, épargne, taux
d’intérêt, balance des paiements, etc.).
B. En Gestion des Finances Publiques, la politique
budgétaire vise à trouver la formule de mobilisation des
ressources budgétaires et de leur allocation la plus
efficace pour atteindre les objectifs de développement
du gouvernement, ainsi qu’à maintenir la discipline
budgétaire.
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5. Les trois dimensions de la politique budgétaire
Discipline budgétaire
Mise en œuvre de la
politique économique,
politique contra-cyclique
de soutien à l’économie
Justice sociale, équité, et
efficacité des allocations
budgétaires et des dépenses
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6. Les Objectifs de la Politique Budgétaire
(1) La Dimension de Politique Économique et Contra-cyclique
• Préserver la stabilité macroéconomique du pays
(soutenabilité macroéconomique)
• Atteindre les objectifs de croissance et de
développement du Gouvernement
• Fixer les conditions d’équilibre du budget et la taille du
déficit/excédent du budget
• Déterminer le niveau optimal d’investissement
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7. Les Objectifs de la Politique Budgétaire:
(2) La Dimension de discipline budgétaire
• Assurer la soutenabilité de la répartition des dépenses
de fonctionnement (salaires, dépenses non salariales de
fonctionnement, dépenses d’entretien des
infrastructures)
• Assurer le réalisme du budget
• Fixer des plafonds pour certaines catégories de
dépenses
• Déterminer les priorités sectorielles et calculer les
enveloppes budgétaires pour chaque secteur
• Déterminer le plafond de la dette et fixer les grandes
orientations de la politique d’endettement
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8. Les Objectifs de la Politique Budgétaire
Les composantes de la politique budgétaire peuvent être
analysées soit en termes de dimensions soit en termes
d’objectifs.
1. Les Objectifs primaires
2. Les Objectifs secondaires (objectifs économiques, objectifs
d’équité sociale, objectifs d’efficacité des dépenses)
3. Les Objectifs sectoriels
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9. Les Objectifs Primaires
Les objectifs primaires sont ceux qu’on retrouve dans toute
politique budgétaire. Ils sont directement liés à la
discipline budgétaire.
• Stabilité macroéconomique
• Soutenabilité budgétaire
• Crédibilité budgétaire
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10. L’Objectif de stabilité macroéconomique
• Pallier aux défaillance des marchés
• Mener des politiques contracycliques
• Assurer la résistance aux chocs androgènes et
exogènes
• Gérer des objectifs budgétaires à long terme sur la base
de l’évolution des grands agrégats économiques
• Coordonner la politique budgétaire avec la politique
monétaire
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11. Les Objectifs secondaires économiques
La croissance est l’objectif principale. Mais celle ne peut se
réaliser qu’à travers un choix de sous-objectifs qui
varient dans le temps.
• Emploi
• Investissement dans le capital humain
• Éradication de la pauvreté
• Politique de revenu
• Développement des infrastructures
• Valorisation des ressources naturelles
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12. Les Objectifs secondaires d’équité social
• Protection sociale (assurance maladie, assurance
chômage, retraite, accès à l’habitat, etc.)
• Correction des inégalités de revenu
• Gestion des risques sociaux
• Politique d’accès aux services publiques
• Réduction des inégalités géographiques
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| 2013
13. Les Objectifs secondaires d’efficacité des dépenses
Il faut distinguer l’efficacité des dépenses de
fonctionnement de l’efficacité des dépenses
d’investissement. La question est liée à la Gestion
Budgétaire par Objectif (GBO)
• Valorisation adéquate des services publiques (fair value
for money)
• Augmentation de la qualité des services publiques
• Retour sur investissement adéquate en terme de
croissance et de développement
• Taux d’entretien des infrastructures publiques
• Amélioration de l’indicateur de gestion des
investissements (Public Investment Management Index / PIM-I)
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14. Les Objectifs Sectoriels
A. Ils sont liés aux objectifs de croissance, aux objectifs
d’équité sociales et aux objectifs de développement
économique et social.
B. Ils requièrent une prioritasion des secteurs dans
l’allocation des ressources.
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15. Tous les objectifs ne sont pas atteignables
simultanément. Des choix doivent être fait
en fonction de priorités claires.
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16. Hiérarchiser et prioriser les objectifs
La première décision de politique budgétaire, c’est de
déterminer un ordre de priorité entre les objectifs et de
distinguer les objectifs primaires et secondaires.
Inde 2012: (1) Assurer le développement du pays, (2) créer des
emplois, (3) réduire les inégalités, et (4) renforcer les politiques
sectorielles.
Yémen 2013: (1) Rétablir la stabilité macroéconomique, (2) rétablir la
crédibilité du budget et la discipline budgétaire, (3) réduire les
subventions aux produits énergétiques tout en augmentant la
justice sociale, (4) assurer le développement économique du pays,
(5) créer des emplois.
France 2012: (1) Réduire le déficit budgétaire et maîtriser
l’endettement, (2) revenir à une politique de croissance, (3) réduire
le chômage.
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17. Les Grands Thèmes de la Politique Budgétaire et
Fiscale
• La contribution de la politique budgétaire à l’équilibre
macroéconomique;
• La détermination de l’espace budgétaire optimal et la stratégie de
mobilisation des ressources;
• La crédibilité du budget;
• La stratégie d’endettement et la soutenabilité de la dette;
• L’efficacité des dépenses publiques et le contrôle de la
performance;
• La modélisation de la politique budgétaire et fiscale et le cadrage
budgétaire;
• L’analyse des risques systémiques et le développement de
politique d’atténuation et de contrôle.
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18. Les Variables de la Politique Budgétaire
• Le pourcentage des prélèvements obligatoires sur le PNB;
• Les taux d’imposition et la structure de l’impôt (charges salariales,
individus/entreprises; impôts sur la consommation/sur le revenu);
• Les taxes sur les exportations de matières premières;
• Les incitations fiscales à l’investissement privé;
• Le solde /excédent du Budget;
• Le montant des investissements publics;
• Les variations du stock de dettes et sa structure;
• Le nombre de fonctionnaires, leur répartition et leur rémunération.
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19. Les Indicateurs de Politique Budgétaire
• Le taux des prélèvements obligatoires sur le PIB
• Le taux d’investissement public
• Le ratio salaires/ dépenses non salariales
• Le pourcentage du budget consacré aux dépenses d’éducation et
de santé
• Le poids des dépenses de santé et d’éducation dans le PNB
• Les dépenses de santé et d’éducation par habitant
• Les ratios dépenses de l’administration centrale/administration
territoriale
• Les ratios d’équilibre horizontal
• Le poids des dépenses sous programme dans le budget
• Le poids de la dette dans le PNB
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20. La Méthodologie de la Politique Budgétaire
• Formuler des objectifs clairs en matière de gestion
macroéconomique (tous les objectifs potentiels ne peuvent être
atteints en même temps);
• Choisir les objectifs de développement en fonction de l’espace
budgétaire disponible (mortalité infantile, accès à l’eau potable, lutte
contre la malnutrition, objectifs d’exportation, objectifs de tourisme,
etc.);
• S’assurer que les budgets sectoriels soient alignés sur les objectifs
économiques;
• Sélectionner des indicateurs en rapport avec les objectifs, les suivre
et s’y tenir;
• S’assurer du réalisme et de la crédibilité de l’exercice budgétaire.
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21. Du Plan au Budget
Stratégie
Nationale de
Développement
Politiques
Sectorielles
Politique
Macroéconomique
Politique
Budgétaire
Formulation
du Budget
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| 2013
22. De la Stratégie au Budget
10 ans
15-20 ans
Stratégie Budgétaire à Long Terme
5 ans
3 ans
1 -3 ans
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24. Définition du rôle économique de la politique
budgétaire
La Politique budgétaire ne sert pas seulement à maintenir
la stabilité macroéconomique, la discipline budgétaire et
l’efficacité des dépenses. Elle sert aussi à piloter
l’économie en s’adaptant aux cycles économiques
(politique contra-cyclique), soit en palliant l’insuffisance
de la demande, soit en corrigeant l’excès de celle-ci.
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25. Les Trois instruments d’une politique contra-cyclique
1. La fiscalité
2. Le volume de dépenses et sa répartition selon les
catégories économiques, y compris les transferts
sociaux
3. La gestion de la dette
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| 2013
26. Corriger l’insuffisance de la demande
• Diminuer les impôts et taxes
• Augmenter les dépenses publiques (suivant une
stratégie de soutien à l’économie)
• Augmenter le déficit budgétaire
• Contrôler le poids de la dette, voire le réduire; éviter
l’effet d’éviction
| 26 | « Gestion budgétaire »
| 2013
27. Corriger l’excès de la demande
• Augmenter les impôts et taxes
• Réduire les dépenses publiques
• Réduire le déficit et revenir à un excédent
• Augmenter la dette
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28. Politique Budgétaire / Politique Monétaire
Politique Budgétaire
____________________
Politique Monétaire
_____________________
La politique budgétaire est gérée
par le gouvernement
La politique monétaire est gérée
par la banque centrale
•S’intéresse à la régularisation
de l’offre et de la demande de
biens et de services;
•Utilise la politique fiscale
•Utilise la politique
d’investissement de l’État
•Utilise la politique
d’endettement
•Contrôle le volume de crédit à
la disposition de l’économie,
•Utilise la réglementation
bancaire (réserves obligatoires)
•Utilise le niveau des taux
d’intérêts
•Utilise la politique de
refinancement des banques
| 28 | « Gestion budgétaire »
| 2013
29. Coordonner la politique budgétaire avec la politique
monétaire
• Les deux politiques doivent agir de concert.
• La surveillance des bulles inflationnistes est devenue
une priorité.
• L’expansion des dépenses budgétaires ne doit pas
nourrir l’inflation.
• La politique d’endettement doit s’aligner sur le contrôle
de l’offre de liquidité.
| 29 | « Gestion budgétaire »
| 2013
30. Les limites du rôle économique de la politique
budgétaire dans les pays en développent
• Faiblesse des données économiques et statistiques
• La faiblesse de l’assiette fiscale réduit le rôle des
variations des taux d’imposition
• Économie de cash faiblement bancarisée peu sensible à
la variation des taux d’intérêt
• Importance du secteur informel
• Faiblesse des marchés financiers
• Corruption et manque d’efficacité des dépenses
publiques
| 30 | « Gestion budgétaire »
| 2013
31. Troisième Partie
La Politique Budgétaire et les Règles
Budgétaires
Étude de cas: La Tanzanie
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| 2013
32. Pourquoi des règles budgétaires?
• Pour limiter le caractère discrétionnaire de la politique
budgétaire
• Pour renforcer la politique budgétaire
• Pour s’assurer que la politique budgétaire est
véritablement contra-cyclique
| 32 | « Gestion budgétaire »
| 2013
33. La Situation de la Tanzanie
• Forte croissance économique 6,0-7,5% annuel
• Forte croissance de la population
• Déficit structurel de la balance commerciale
• Investissement du Gouvernement 10% du PIB
• Investissement du secteur privé 19% du PIB
• Recettes: les recettes sont passées de 11% du PIB en 2002 à 16%
en 2008 mais depuis plafonnent (2011: 16.7% du PIB)
• Financement des bailleurs de fonds: 5,5-6,5% du PIB
• Déficit budgétaire 2011: 4.1%
• Dette intérieure : 10% (stock) 1% annuel
• Ratio dette internationale /PIB: 40,7%
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34. Politique de la Tanzanie
• Passer d’objectifs annuels à un Cadre Moyen Terme de la Politique
Budgétaire (CMTPB).
• Adosser le CMTPB au CMTD et renforcer la stratégie de
croissance.
• Depuis plusieurs années, politique de réduction du poids de la dette
consistant à substituer le financement sur le marché international à
des taux concessionnels au financement domestique. Mais cette
politique est acyclique.
• Le CMTPB permettrait à la politique budgétaire de redevenir contracyclique.
• Le CMTPB permettrait de mieux définir l’espace budgétaire
disponible pour l’investissement public.
• Faciliter la convergence des politiques budgétaires dans la région.
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| 2013
35. Les règles budgétaires de la Tanzanie
A. Ancre budgétaire à moyen terme: plafond de valeur
présente de la dette fixé à 40% du PIB
B. Trois étalons (benchmarks):
• Financement net sur le marché intérieur limité à 2.5% du
PIB par an
• Financement net sur les marchés internationaux à taux
non-concessionnel limité à 2.5% du PIB par an
• Variation du ratio Dépenses/PIB ne pouvant excéder 3%
du PIB pour une année
| 35 | « Gestion budgétaire »
| 2013
36. Composantes de la Règle de Diamant
Ancre
VP de la dette
nette
Étalons
Financement
domestique net
Emprunts nonconcessionnels
Ratio
Dépenses/PIB
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| 2013
37. Règle de Diamant
VP nette de la dette
40.0
Scénario alternatif
Scénario alternatif
Emprunts concessionnels
Financement domestique
Situation de base
2.5
2.5
Emprunts non-concessionnels
3.0
Ratio Dépenses/PIB
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