Parer aux dérapages de communication avant et après les municipales

1. Parer aux dérapages
de communication
avant et après les municipales
Atelier méthodo

3. avec
Rolande Placidi, avocate au barreau de Strasbourg,
ancienne directrice de cabinet en collectivité
Parer aux dérapages de communication
avant et après les municipales

4. I) Parer aux dérapages de
communication avant les municipales
Les périodes à risques
La notion de collectivité intéressée par le scrutin
Les critères jurisprudentiels
Les réseaux sociaux
Gérer les tribunes politiques en période électorales

5. 1. Les périodes à risques

6. Les périodes à risques précédant une élection
art. L.50-1
art.L.52.1 Art. L. 49 al.1
Art. L. 49 al.2
art. L.52-8 al.2
le jour du scrutinsemaine précédant l'élection
des candidats campagne officielle
Interdiction des numéros verts au profit
impression et utilisation interdiction de distribuer
si les adversaires n'ont
interdiction de difffuser des
tracts, affiches et
bulletins de vote
N - 6 mois
publicité commerciale par voie de
N - 3 mois N - 15 jours
arguments nouveaux
sous quelque forme que
interdiction d'utiliser à des fins de
propagande électorale tout procédé
interdiction de toute
ce soit de circulaires
interdiction de réaliser des campagnes
presse ou par tout moyen de
art. L. 52-1 al.2
communication audiovisuelle
ou des réalisations de la collectivité
promotion publicitaires de la gestion
politiques
des dons ou avantages
sauvage
des bulletins, circulaires
et autres documents
interdiction dès la veille
du scrutin, de diffuser
ou de faire diffuser
par tout moyen de
personnes morales à
l'exeption des partis
interdiction de percevoir
répondre communication
caractère de
propagande électorale
pas la possibilité d'y
en nature provenant de
audiovisuelle tout
message ayant le

7. 2. La notion de collectivité intéressée

8. Collectivités intéressées Leurs établissements publics Leurs satellites publics ou privés
État Établissements publics nationaux SEM
Régions Établissements publics locaux SEML
Départements Syndicats intercommunaux Associations
Communes EPCI ( Communautés de communes,
Communautés d’agglomérations,
Communautés urbaines Métropoles)
Entreprises privées délégataires de
services publics

9. 3. Les critères jurisprudentiels de distinction
entre communication institutionnelle et
propagande électorale

10.  Le critère de l’antériorité : Avoir déjà fait…
 Le critère de la régularité : …dans les mêmes proportions…
 Le critère de l’identité de la forme et du support : … au même
rythme et sous la même forme…
 Le critère déterminant : l’objectivité et la neutralité …sans
valorisation exagérée !

11. 4. Les réseaux sociaux et la période électorale

12. 4.1. Définition des réseaux sociaux
Twitter est un réseau social de microblogage qui permet à des internautes de publier
gratuitement des messages courts (tweets) limités à 280 caractères. Ces messages
permettent à l’internaute d’exprimer une opinion, de donner un avis ou encore de
partager un contenu ou une information en temps réel soit par le biais d’une
messagerie instantanée soit par SMS. L’ensemble de ces messages constitue un
flux.
Une page Facebook est dans le vocabulaire « officiel » de la plateforme une page ou
un ensemble de pages créé pour le compte d’une entreprise, d’une marque ou d’une
organisation.
La page Facebook se distingue donc du profil Facebook réservé aux individus et qui
ne peut être utilisé par une organisation.
La création d’une page Facebook permet de recruter des fans alors que celle d’un
profil permet de se constituer des amis.

13. 4.1. Définition des réseaux sociaux
La page Facebook est donc à différencier du profil Facebook.
Ce qui est permis par l’une n’est pas autorisé par l’autre.
Un tableau synthétique permet d’identifier les différences
importantes entre le Profil et la Page Facebook.

14. Profil Facebook (perso) Page Facebook (pro)
Nature
Le Profil perso Facebook est destiné à un
usage individuel et non commercial ou
promotionnel.
Une Page Facebook permet aux entreprises, aux organisations et aux
marques de bâtir une communauté Web dans laquelle il ou elle pourra
interagir avec les utilisateurs.
Qui
Le Profil Facebook représente un particulier
et doit être associé à votre nom.
Une Page Facebook représente une entreprise, une organisation ou
une personne. Vous devez être un représentant officiel de la personne
ou de l’entité (exception: page communautaire).
Publique
À votre choix. Vous décidez le paramètre
publique ou privé de chacune de vos
publications.
100% Publique. Tout le monde peut voir le contenu de votre Page.
Même les internautes qui n’ont pas de compte Facebook. Votre Page
est accessible même si on n’est pas connecté à Facebook. Il n’y a
pas d’options pour rendre les publications publiques ou privées.
Relations
Les relations du Profil personnel sont des
ami(e)s.
La Page n’a pas d’amis. Les relations des Pages Facebook sont des
J’AIME
14

15. Profil Facebook (perso) Page Facebook (pro)
Avec qui
Toutes les demandes d’amitiés doivent être
acceptées ou ignorées. Personne ne peut
devenir votre ami sans votre consentement.
Toute personne qui a un compte Facebook peut cliquer J’aime sur
votre Page. Toutefois, vous pouvez bloquer des personnes sur
votre Page.
Applications
On peut lier certaines applications (Twitter ou
Instagram) à notre Profil Personnel mais on ne
peut pas créer des applications pour notre
Profil.
Un des gros avantages des Pages Facebook est la possibilité
d’ajouter et de créer des applications pour sa Page
Limites
Un Compte personnel peut avoir un maximum
de 5 000 amis; s’abonner à 5 000 personnes
et avoir un nombre illimité d’abonnés.
Il n’y a aucune limite sur le nombre de « J’aime » sur votre Page.
Plusieurs Pages ont des millions de j’aime.
15

16. Le Profil Facebook (page personnelle) ne peut pas La page Facebook (page pro) ne peut pas
Faire de la publicité
Commenter ou Partager sur le journal d’une
personne
Faire des concours Envoyer des messages privés à une personne à
moins que cette personne ait autorisé la Page
Utiliser un faux nom, un nom de compagnie ou un
sobriquet : il faut indiquer un nom et un prénom
Avoir d’amis
16

17. 4.2. Les réseaux sociaux institutionnels
Un maire aura donc un profil Facebook.
Une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération
intercommunale auront une page Facebook.

18. 4.2. Les réseaux sociaux institutionnels
Utiliser internet et les réseaux sociaux pour accroitre la visibilité d’une collectivité
territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale est légitime.
Cependant, les communicants publics veilleront à bien faire respecter les règles qui
s’appliquent en période électorale.
La mésaventure d’un maire candidat aux élections municipales de mars 2014, appelle
en effet à la prudence. Ce maire avait créé, en 2012, une page Facebook (page pro)
intitulée « Mairie de Hermès », de statut public au sens des règles de confidentialité de
ce réseau social. Cette page était donc un outil de communication institutionnelle
puisqu’elle comportait des informations sur l’actualité municipale.
Cependant au fur et à mesure de l’approche des élections municipales, le maire a utilisé
cette page Facebook à des fins de propagande électorale.

19. 4.2. Les réseaux sociaux institutionnels
Le Conseil d’État relève ce glissement de la façon suivante :
4. Considérant qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que M.A..., maire sortant, a créé
en 2012 une page " Facebook ", de statut " public " au sens des règles de confidentialité de ce réseau social,
intitulée " Mairie de Hermès ", dont la " photographie de couverture " représentait une vue de la commune et la
" photographie de profil " l'hôtel de ville, afin de promouvoir son action en qualité de maire ; que y ont été
publiés, jusqu'à la veille du scrutin du 23 mars 2014, notamment, des informations sur l'actualité municipale, le
plus souvent illustrées de photographies et accompagnées de commentaires valorisants, des échanges
épistolaires entre le maire et ses administrés ou des prestataires de services de la commune, un extrait du
bulletin de service interne de la police municipale, la composition de la liste qu'il conduisait, des commentaires
sur la liste adverse ainsi que des liens vers différents sites informatiques, parmi lesquels celui de la liste que
conduisait M. A...et celui de la commune de Hermès intitulé " Ville de Hermès ", sur lequel M. A...a utilisé sa
page " Facebook " intitulée " Mairie de Hermès " pour répondre aux questions de certains administrés ;

20. 4.2. Les réseaux sociaux institutionnels
Considérant que la page " Facebook " créée par M. A...était de nature, compte tenu de son intitulé "
Mairie de Hermès ", de son contenu mélangeant informations institutionnelles et propagande
électorale, de son ton initialement proche de celui d'un bulletin municipal puis progressivement
polémique, au fur et à mesure que s'approchait la date du scrutin, et de son interaction avec le
site web officiel de la commune de Hermès, à créer une confusion dans l'esprit des électeurs ;
qu'il est par ailleurs établi que 53 connexions ont interagi avec cette page entre le 5 et le 12
mars 2014 ; qu'ainsi, l'utilisation de cette page, qui était en libre accès compte tenu de son
statut " public " au sens des règles applicables au réseau social qui la contenait, a constitué
une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin, eu égard à l'écart de cinq voix
séparant la liste conduite par M. A...et celle conduite par M.D... ;
(CE, 6 mai 2015, req. n° 382518)
Compte tenu de l’écart du très faible écart de voix (cinq voix), le Conseil d’État a confirmé
l’annulation du scrutin.

21. 4.2. Les réseaux sociaux institutionnels
Le juge de l’élection adopte donc une attitude très pragmatique lorsque la question des
réseaux sociaux est posée en matière électorale.
Le critère déterminant reste bien celui du contenu des messages.
Le juge s’assure que les réseaux sociaux d’une collectivité territoriale ne soient pas utilisés
par des candidats sortants. Cela implique donc que les candidats distinguent bien leurs
réseaux sociaux et ceux de la collectivité territoriale.
Les communicants publics veilleront particulièrement à ce que les maires ayant constitués
un Profil Facebook ou une Page Facebook « maire » ou une page Facebook « commune »-
« département » -« régions » ou « EPCI » n’utilisent pas ces pages comme des outils de
propagande électorale.

22. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
L’article 48-1 du Code électoral précise :
« les interdictions et restrictions prévues par le présent code en matière de propagande électorale sont
applicables à tout message ayant le caractère de propagande électorale diffusé par tout moyen de
communication au public par voie électronique »
L’article L. 49 du code électoral interdit, la veille du scrutin à partir de zéro heure, toute
diffusion de messages ayant le caractère de propagande électorale en ces termes : « à
partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de distribuer ou faire distribuer des
bulletins, circulaires et autres documents ».
Cet article ajoute explicitement « qu’il est également interdit de diffuser ou de faire
diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout
message ayant le caractère de propagande électorale ».

23. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Il en résulte que même sur Facebook ou sur twitter les règles de propagande électorale
doivent être respectées.
Le tribunal administratif de Strasbourg a ainsi prononcé l’annulation des élections
municipales du 30 mars 2014.
En effet, le protestataire soutenait que le maire sortant avait publié deux tracts sur la page
Facebook de son comité de soutien et sur celle de son premier adjoint. Si le maire sortant
soutenait que la page Facebook consacrée à sa liste avait été figée dès le vendredi 28
mars 2014, les magistrats ont cependant relevé que cette affirmation était fausse en
relevant que : « il résulte de l’instruction que plusieurs documents ont été effectivement
ajoutés dans la nuit du 28 au 29 mars, à 0h38 et 0h50, sur le site du comité de soutien à la
liste du maire sortant », « de même que sur le site [de son premier adjoint] ».

24. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Le tribunal en a alors déduit que : « la diffusion de telles informations, la veille même du
scrutin, à un moment où la campagne électorale était normalement close, doit être
regardée comme une opération de propagande électorale prohibée ».
Mais pour aller jusqu’à prononcer l’annulation du scrutin, les juges se sont appuyés sur des
éléments bien particuliers. Premièrement, sur le contenu des documents diffusés. « Le
premier de ces documents prend la forme d’un tract de propagande électorale, signé par le
maire en cette qualité, rédigé sur un ton particulièrement polémique et mettant
personnellement en cause M. H…, lequel y était accusé de mensonge ou
d’incompétence », le juge apprécie donc le contenu du tract.
Quant au second document, il comportait « une liste de personnalités présentée comme
ayant apporté leur soutien à la liste de M. M…. , assortie des commentaires favorables à
celui-ci et à sa liste ».

25. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Deuxièmement, les magistrats se sont penchés sur l’impact qu’avait eu la diffusion
de ces documents. Car le problème est que « le caractère tardif de cette diffusion
interdisait matériellement à la liste menée par M. H… d’y répondre ».
C’est d’ailleurs l’une des principales raisons ayant conduit l’édiction de cette règle.
Sauf que dans le cas présent, le tribunal administratif relève « que ces différents
messages ont effectivement donné lieu à consultation de la part du public sur le site
électronique, seize personnes ayant d’ailleurs indiqué les « aimer ». »
Ainsi, l’écart de 17 voix entre les deux listes, qui est très faible, conduit le juge de
l’élection à sanctionner cette irrégularité qui a été de nature à altérer la sincérité du
scrutin.
(TA Strasbourg, 10 juin 2014, req. n° 1402111)

26. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Le Conseil d’État a également annulé les élections municipales dans la commune
de Voisins-le Bretonneux en raison d’une part du faible écart de voix entre les deux
listes ( 15 voix) et de la diffusion d’un nouveau message de propagande électorale,
le samedi 29 mars 2014, appelant à voter pour la liste de Mme E… sur la page
Facebook d’un groupe dénommé « Tu sais que tu viens de Voisins-le-
Bretonneux quand ».
La Haute juridiction a ainsi relevé que cette diffusion contrevenait aux dispositions de
l’article 49 du code électoral, que ce message a été publié auprès d’un groupe de
753 membres alors que l’écart de voix entre les deux listes n’était que de 15 voix et
sur une page qui était ouverte à la consultation publique.
(CE, 25 février 2015, req. n° 385686)

27. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Plus récemment encore, des posts Facebook sont à l’origine de l’annulation de
l’élection d’un député.
Le Conseil constitutionnel a relevé dans l’affaire qu’il avait à examiner que l’écart de
voix entre les deux candidats était très faible (huit voix) ;
que le candidat à la députation par ailleurs maire de la commune, avait, le dimanche
18 juin à 15 heures 52, sur la page Facebook dédiée à ses fonctions de maire de
Montargis, publié une photo le représentant prononçant un discours à l’occasion de
la cérémonie commémorant l’Appel du 18 juin, en faisant état de « l’affluence à cette
commémoration officielle », qu’en outre un adjoint au maire de Montargis avait publié
le dimanche 18 juin, à 11 heures 42, sur sa page « Facebook » personnelle des
éléments de propagande électorale.

28. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Ainsi cet adjoint avait fait état de son vote en faveur du maire candidat à la
députation et avait invité les électeurs « à choisir l’expérience face à
l’aventure ».
Le Conseil constitutionnel relève que « eu égard à la faiblesse de l’écart de
voix entre Monsieur D… et Mme H… à l’issue du second tour de scrutin, la
diffusion de ces message le jour du scrutin sur des pages « Facebook » qui ne
revêtaient pas un caractère privé au sens des règles de confidentialité de ce
réseau social a été de nature à altérer la sincérité du scrutin. » Il a en
conséquence annulé l’élection législative attaquée.
(Cons. Const. 18 décembre 2017, décision 2017-5092, A.N. Loiret (4ème
circ), Mme Mélusine HARLÉ)

29. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
A l’inverse, le juge de l’élection n’a pas sanctionné la diffusion de trois
messages sur réseau Twitter eu égard à la nature des messages en cause, à
leur contenu, exempt de tout élément nouveau de polémique électorale, ainsi
qu’à l’écart de voix séparant les deux listes arrivées en tête au second tour.
Cette diffusion n’a pas été, compte tenu de l’espèce, de nature à altérer la
sincérité du scrutin.
(CE, 17 juin 2015, req. n° 385859)
De même, un candidat et ses soutiens peuvent twitter la veille d’un scrutin à
condition que ces messages n’apportent aucun élément nouveau au débat.
(CE, 27 juin 2016, req. n° 395413)

30. 4.3. L’utilisation des réseaux sociaux par les candidats
Conseils : Les candidats donneront comme consignes à leurs équipes et aux candidats
figurant sur leur liste de :
Ne pas diffuser un élément nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses
adversaires n’aient pas la possibilité d’y répondre utilement avant la fin de la campagne
électorale,
Ne diffuser aucun message sur les réseaux sociaux la veille du scrutin à partir de zéro
heure. En clair aucun message ne doit être diffusé le samedi à partir de zéro heure.
Il est inutile de faire disparaître un message, ceux-ci sont horodatés et une capture
d’écran est très simple à faire.
Enfin , plus l’écart de voix entre les candidats sera faible plus le risque d’annulation de
l’élection sera important en cas de non-respect de ces règles.

31. 5. Gérer les tribunes dans la période électorale

32. 5.1. Ce que dit la loi
Article L2121-27-1 applicable avant le renouvellement de 2020 Créé par Loi n°2002-276 du 27 février 2002 -
art. 9
« Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un
bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à
l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette
disposition sont définies par le règlement intérieur. »
Article L2121-27-1 applicable après le renouvellement de 2020 Modifié par LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 -
art. 83
« Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la
gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers
élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal
ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d'application du présent article sont
définies par le règlement intérieur du conseil municipal. »
NOTA : Ces dispositions s'appliquent à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux
suivant la promulgation de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015.

33. 5.2. La tribune de l’opposition est sanctuarisée par le droit
Un droit d'expression juridiquement individuel accordé aux élus
seulement, donc des tribunes non ouvertes aux citoyens
L’expression n’est pas liée à une condition de nombre mais à
une condition d’opposition.
Une faculté juridique individuelle dans les communes et les
EPCI.
Un droit ouvert même si le RI ne l’évoque pas

34. 5.2. La tribune de l’opposition est sanctuarisée par le droit
Considérer le RI comme socle d’application sereine de
l’expression de l’opposition
Le RI du mandat précédent s’applique tant que le nouveau RI
n’est pas adopté.
Un espace bien marqué de celui de la majorité
Maintenir ce droit en période électorale
Une tribune est exclusive à un support donc la tribune du
magazine doit être différente de celle du site internet sauf
accord entre élus

35. 5.3. Le droit d'expression n’est pas subordonné à
l’organisation des élections
Il doit donc être maintenu tout au long de la mandature. «La
décision d’interdiction de publier des tribunes pourra toujours
être qualifiée de manœuvre par le juge de l’élection, saisi après
le scrutin, et entraîner, notamment en cas de faible écart de
voix, l’annulation des opérations électorales.»
Philippe Bluteau in Élections : Les tribunes libres de l’opposition, La Gazette des communes
du 5 novembre 2007, pp 64-68

36. 5.4. Pas de censure possible si la tribune sert de
support à la campagne électorale ?
Le grand tournant du Conseil d’Etat le 7 mai 2012 (CE du 7 mai 2012 n°
353536)
En 2012, saisi par une élue censurée qui fait acte de candidature aux
cantonales de 2011 dans sa tribune municipale, le Conseil d’Etat explique :
« La commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce
cadre. Dans ces conditions, si de tels articles sont susceptibles d'être
regardés, en fonction de leur contenu et de leur date de parution, comme
des éléments de propagande électorale de leurs auteurs, ils ne sauraient
être assimilés à des dons émanant de la commune, personne morale, au
sens des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral. »

37. 5.5. La tribune de la majorité n’est pas juridique
Pour la majorité, avoir sa tribune, c’est :
- une question de visibilité de la sensibilité politique
- une adaptation du droit de rectification
C’est surtout une stratégie de communication
Donc la majorité et le candidat sortant peuvent être inquiétées si ils utilisent la tribune
à des fins électorales en valorisant le bilan ou en évoquant des thèmes de la campagne

38. II) Parer aux dérapages de
communication après les municipales
Maîtriser les tribunes politiques après l’élection
Participer à la rédaction du nouveau règlement intérieur

39. 1. Mesurer que l’expression de l’opposition est
révélatrice de l’expression majoritaire
Le responsable de communication a un rôle à jouer
Le responsable de communication ne doit donc en aucun cas modifier les propos lui-même. Il peut toutefois
suggérer des reformulations pour crédibiliser cette parole et les supports. Dans tous les cas, un accord écrit de
l’élu-auteur est indispensable.
Assurer la publication des tribunes entre l’élection et l’adoption du
nouveau Règlement intérieur signifie faire avec un Règlement intérieur
2014-2020 toujours en vigueur
Préparer le nouveau règlement intérieur en mettant en place une
commission ad hoc réunissant communication cabinet élus majoritaire
et direction générale

40. 2. Participer à la rédaction de l’article du règlement
intérieur pour assurer une expertise communication
« Le fait de délibérer sur la gestion municipale provient de l’article le L2121-
29 du CGCT. Dans la mesure où la collectivité définit les modalités
d’application de l’expression de l’opposition en délimitant son propos à cette
gestion municipale et conformément à la loi, il n’est pas inopportun, voire il
est même conseillé, que le Conseil municipal délibère également sur les
modalités de l’expression de la majorité .»
Rolande Placidi - conférence sur la presse territoriale de Cap-com du 2 juillet
2013 à Paris

41. 3. Les éléments du RI
Rappeler le cadre réglementaire
Lister les supports concernés
Définir la taille de l’espace d’expression en fonction du support
Définir la forme de l’expression
Prévoir les modalités de transmission des contributions
Décrire les modalités en cas de non livraison ou de modification-rectification
des tribunes

42. 3. Les éléments du RI
Prévoir les modalités d’évolution des supports et des espaces en cours de
mandat
Prévoir les spécificités d’Internet : quelles modalités de mise en ligne ?
Anticiper toutes les échéances électorales en cours de mandat
Un droit maintenu en période préélectorale
Anticiper mouvements politiques en cours de mandat pour contenir une lutte
des places sans léser l’existant
Préciser dans le RI qu’il sera modifier si besoin en fonction des fluctuations
possibles

43. 4. Plan d’un article du RI idéal
Artcile X – Expression des élus dans les supports de communication de la collectivité
X-1 Expression des élus d’opposition
Les supports concernés
La taille et la répartition des espaces
Le contenu des espaces (textes, photos…)
Modalités de transmission des tribunes
En cas de tribune non livrée ou non conforme au droit
X-2 Expression des élus de la majorité
X-3 Les périodes électorales
X-4 Les mouvements politiques en cours de mandat
X-5 Saisine de la commission ad hoc « expression politique »
Proposer une charte signée par la majorité et l’opposition en annexe afin d’alléger le RI

44. avec
Rolande Placidi, avocate au barreau de Strasbourg,
ancienne directrice de cabinet en collectivité
Parer aux dérapages de communication
avant et après les municipales